借鉴 | 英国主要土地管理制度与借鉴
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本文是2004年的一篇旧作：
英国主要土地管理制度与借鉴
一、英国土地产权制度演变与启示
1、土地产权制度
英国的土地所有制，自1066年法国诺曼底公爵威廉征服英格兰威塞克斯王国成为诺曼王朝国王后，如同我国封建社会一样，普天之下，莫非王土，一切土地属于国王所有。目前的英国法律规定仍是土地归国王所有，以至于上世纪90年代初国内有人赴英国考察归来说：英国土地制度和我国类似，只不过我们是国家所有他们是女王所有。其实，随着英国国王分封土地的增多和对所有土地实际控制力的减弱，现在英国的大部分土地，其产权主要有永久土地使用权（Freehold）和租赁土地使用权（Leasehold）两种形式，属于国王所有的土地所有权（Ownership）逐步变成了只是在理论上和法律上的存在，从本质上看，英国是典型的土地私有制国家。
永久土地使用权（Freehold）其权能几乎相当于土地所有权，可以分属于国家、单位和个人所有，拥有人永久享有该宗土地使用权。除如何开发利用受到法律限制，如规划法等，以及英国议会可通过法令进行限制外，具有使用、开发、排除他人、继承和转让等各项权能，与土地所有权权能基本一致。
租赁土地使用权（Leasehold）则是向永久土地使用权人支付租金取得使用土地的权利，其权利受到永久土地使用权人的限制，具有一定的期限（最长125年），需承担合同约定的各项义务，包括支付租金等，且经常发生转让。两种使用权所占的比例，与上个世纪相比，已发生了较大的变化，形成了以永久土地使用权为主，租赁土地使用权为辅的权利结构。如农业用地（Rural land）约占英国土地总面积的85%，上个世纪初，农场主耕种的土地，90%是通过租赁方式取得的，而现在只有35%，另65%属农场主所有自用。住宅用地，上个世纪初，90%也是通过租赁方式取得的，而现在只有30%。主要因为：在过去的20年中，大量的救济房出售给了公众。公众通过购买救济房取得了永久土地使用权。此外，1980年英国取消了对房屋出租租金的限制，使一些个人热衷于购买房屋，用于投资。在最近七年中，英国房价每年约增长12%-15%。
2、土地登记制度
土地登记在英国已有300年历史，最早于1704年在约克郡开始。在1902年以前，英国的土地登记都是非强制性的。直到1902年，伦敦成为英国第一个强制土地登记的地区，即不动产发生交易，必须要进行注册登记。随后，1925年颁布的土地登记注册法案，将强制性土地登记延伸到苏格兰和威尔士。
英国的土地登记机构，属于非政府机构，总部设在伦敦，全国有24个分部、8000名员工，每年需处理2500万个不动产注册登记申请。我们所拜访Peterborough的土地分部，属24个分部之一，土地注册登记的管辖范围为：剑桥郡（Cambridge）、艾塞克斯郡(Essex)等三个郡。
英国的土地注册登记，特别是强制性土地注册登记，经过近百年的发展，在英格兰地区已有80%的地产进行了注册登记，整个英国约有74%的地产进行了注册登记。如教堂等一些未发生权属变更的地产，则一直没有进行过注册登记。
3、启示和体会
英国的土地产权，经过长期的演变，已稳定地将国王单独拥有的土地所有权变成政府和公众拥有的永久土地使用权。在英国从中央到地方各级政府都拥有一定量的土地，约占总面积的20%。若因公益建设需要土地，政府可以依法向公众或其他部门进行强制征购，但价格必须是在市场价格的基础上，双方充分协商，当事人可以申请听证和上诉，听证由独立委员会主持和作出决定。
英国注重土地使用权，将土地使用权权能强化、充实，将土地所有权概念化、名义化，以及对土地实际权利人权益的充分保护等一些做法，值得我们以后在产权制度改革和征地制度改革中借鉴。
英国的土地登记机构属非政府机构；土地登记从开始到结束，通常只有一个人来完成；土地登记所使用的图件资料，充分利用陆地测量部提供的数字化地形图。整个土地登记工作，程序简单、效率高、成本低。
二、 英国土地估价制度与启示
1、不动产估价的目的
在英国不动产估价的目的主要有四个方面：a、为不动产买卖提供估价服务；b、为不动产按揭贷款提供估价服务；c、为公司核资提供估价服务；d、为政府征收不动产税、遗产税等提供估价服务。前三种目的的不动产估价，通常由社会上的估价机构来承担；后一种则由隶属于税务部门的政府估价署（Valuation Office Agency）进行估价。
英国的不动产估价规则，没有明确规定一定要采取哪些方法。他们认为：这样更有利于估价师在实际中创造，避免不动产估价方法一成不变。但英国不动产估价，现在通常有五种方法，即：比较法、投资法、剩余法、利润法和成本法。比较法是最常用和最主要的方法，其他方法一般作为辅助方法。其中成本法只要有市场数据都不能应用，只能用于如修建公路等，不直接产生经济效益项目的成本分析。政府估价署的估价，主要是对整个英国173万个商业不动产和2230万个居住不动产，每五年全面评估一次，作为征收不动产税的依据。
2、土地估价管理
英国的地价管理没有专门的政府机构，由不隶属于政府的独立组织—皇家测量师协会（简称RICS）进行管理。RICS成立于1868年，目前全世界的11万会员，分布在120个国家和地区。估价部门是RICS下设的16个部门之一，有会员32000人。主要职责是：为会员提供最新的估价信息和估价方面的知识；要求所有会员必须遵守RICS颁布的估价手册（通称“红皮书”）。在英国不动产估价虽没有规定一定要是RICS会员，但由于RICS有非常高的执业标准，以及非常高的信誉度，已被大众普遍所接收。从事不动产估价的人员通常都是RICS会员，否则其估价结果难以被社会认可。
3、启示和体会
英国的不动产估价，他们的首要目标是：其结果能最大限度地接近市场的实际价格。在估价中，他们通常选择最能反映市场价格的估价方法，收集大量的市场资料进行比较和分析。而我国的一些估价机构，在评估中，考虑市场情况不够，通常喜欢选择成本法、基准地价修订系数法等不能完全反映市场实际情况的方法进行评估。其评估结果往往不能真实反映土地的实际价值。
RICS作为会员自律的独立组织，立足于市场，制定了很高的执业标准—“红皮书”，及时地对市场变化情况、相关政策和一些技术标准进行研究，对会员开展工作提出要求或进行指导，具有非常高的信誉度，已成为英国，乃至世界许多不动产估价的管理组织。其组织的一些做法值得我们借鉴。
三、英格兰和威尔士的不动产税与启示
1、不动产税（Local Property Tax）税种
英格兰和威尔士与不动产有关的税种较多，例如资本所得税、遗产税、印花税等，但对于不动产使用和保有征收的税收主要是住宅不动产税（Council Tax）和差饷（Rates，即非住宅类不动产税）。
住宅不动产税是对住宅类不动产征收的不动产税，住宅类不动产主要包括住房和公寓（Houses and flats）。税基是特定基准日住房和公寓的资产价值或售价。税率按照不动产价格大小分成了8个计税等级。基准日每5年变动一次。
对住宅和公寓以外的非住宅类不动产征收的税称为差饷（Rates），按不动产类型分列不同的应税清单。税基是不动产的应税租金价值（rateable value）。在这点上英国等几个国家（地区）不同于世界上其他许多采用售价为地方不动产税税基的国家（地区），选择租金做税基的原因就是在英国不动产市场交易中，住宅以外的其他不动产，例如写字楼、商店等，主要是以租赁形式，买卖形式较少。应税租金是假定该不动产由承租人负担修缮费的前提下支付的年度租金。差饷以租金价值的一定百分比征收。目前这个比例为44.4％。
值得注意的是，住宅不动产税和差饷是对应税不动产的居住者或使用者征收的，而不是向所有者征收。差饷的征收要求使用者必须是实际、完全、长期占有该不动产并从占有中获益。应税不动产单位与该不动产占有人占有的单位保持一致。
2、评税机构
英格兰和威尔士地方不动产税的评税工作由估价署(Valuation Office Agency)完成。它是国家税务局(Inland Revenue)下设的执行机构，全国大约有4500名员工，在英格兰、苏格兰和威尔士有80个地方办公室。它的工作范围主要是：为英格兰和威尔士的地方不动产税、国家税（包括遗产税Inheritance Tax、资本所得税Capital Gains Tax）的征收服务；为政府强制购买、出售或出租不动产服务；为公共部门不动产的管理提供服务。
各地方办公室的工作人员主要工作是准备应税不动产清单，评估不动产的应税额。应税不动产的清单公布在估价署的网站上，方便公开查询。清单包括应税不动产的地址、估价编号以及税率等级，但尚未连接到宗地图。
在英格兰和威尔士地区征收差饷的非住宅类不动产约173万宗，征收住宅不动产税的住宅类不动产约2230万宗。估价署在Norwich、Ipswich、Colchester、Chelmsford的4个办公室共有雇员240人，负责大约10万宗非住宅类不动产和140万宗住宅类不动产的不动产税评估，并提供征税清单。
3、评估过程中各部门的职责
中央政府设定不动产税收评估政策框架、差饷税率及减（免）规则。估价署负责评估应税不动产以及提供应税不动产清单。地方权威部门如地方政府负责计算和发送税单，并采取有效措施保证税收的收取。评估裁决机构（Valuation Tribunal Service）作为一个独立的机构，处理与评估有关的纠纷。如果纳税人与估价署仍不能达成一致，可申请土地法庭(Land Tribunal)裁定，土地法庭是由一些律师和估价师组成的专业团体。如果土地法庭仍不能解决纠纷，就可能要上升到地方法院(Court of Appeal)甚至国会上议院(House of Lords)的层面来解决。
4、评税过程中采用的常用估价方法
非住宅类不动产的评估方法主要有：真实租金法（使用不动产的现实租金）；比较法（使用类似不动产的租金）；收入成本法（查看会计帐本）；承包商法（运用重置成本的年值）；其他指定的方法（运用法定的公式）。
在对非住宅类不动产进行评估时，估价人员首先寄送表格，要求不同类型非住宅类不动产的占有人（使用人）填报其租金额并及时返回。如果不按时返还的，将遭受罚金处罚。然后估价人员将每一宗非住宅不动产的租金额折算成每平方米租金。通过比较分析，检验收集到的单位租金是否符合该特定区域内该类型不动产租金的一般水平。对一些非住宅类动产如办公楼等，估价的过程较为简单直观，直接用检验后的单位租金乘以建筑面积即可。
其他类型不动产的估价过程要复杂一些。以新城堡购物中心为例，该不动产的4个楼层有80家店铺。各楼层之间及每一楼层的各部分之间的租金均不相同。多年以来，对各家店铺租金的评估采用“进深法”，即按店铺进深分区（zones）进行评估。每一店铺从最临街部分（前）到最远离街道部分（后）以6米为单位分区，后一分区单位租金是前一分区单位租金的一半。
当一些租赁合同比较复杂，例如有免租期或前期租金返还等情况时，要取得真实的租金证据就比较困难。上述情况下，支付的真实租金往往比合同上的租金要低。
当有些不动产根本就没有相关的租金证据，或证据相当有限时，就不采用租金比较的方法，而是用不同的方法取得应税租金（rateable value）。
例如在评估消防站的租金时，由于消防站归消防部门所有，不是通过租赁取得的不动产，估价人员就采用了承包商法（重置成本法），即以新建建筑物的费用和购买土地费用扣除折价后的余额与当前借贷利率的乘积，作为应税租金（rateable value）。
对宾馆等一般不是用于出租的不动产，估价人员往往采用剩余法，通过查账等方法取得宾馆的年经营收入与年经营成本以求出净利润，减去经营者的合理报酬，得出的值作为应税租金（rateable value）。上述评估过程比较繁琐，实践中估价人员也采用简化的方法，即通过估算宾馆不同经营活动（客房、餐饮等）带来的收入，以及不同的应税租金（rateable value）比例，来计算总的应税租金额。
差饷评估中主要采用上述三种方法。具体情况决定了采用何种方法。任何一类不动产的估价都没有一种固定的或快速的方法普遍适用。即使对某一无法取得租金证据的公共类型不动产采用使用成本的方法测算应税租金，也不意味着该方法对所有公共类型不动产都适用。在一些情况下往往用多种方法的评估值相互检验。
5、启示
英国的地方不动产税已经有很长的历史，几经演变。目前它已成为英国地方政府主要的收入来源。该税种、税率、计算方法简单直观，易于国人理解和接受，征税的效果也比较好。以英格兰为例，2002/03年度的地方财政支出为653亿英镑，51％来自地方不动产税（166亿来自差饷，166亿来自住宅不动产税）。同时，从评税、征税到税务评税纠纷的解决的全过程比较严密，不同部门之间分工合作、权责明确。我国要改革现行税制，开征不动产税，这些都是值得借鉴的。
同时，必须注意到英国不动产税是根据不动产的市场价格或租金进行征税，而非用不动产税代替土地所有权和使用权价格。在我国，土地出让金和出租土地使用权的租金是国家作为土地所有者让渡土地使用权获取的收入，体现的是土地使用权的价格。因此，目前国内有人把不动产税等同于土地出让金年值的观点是完全错误的，是把国家的土地所有者身份和社会管理者身份混为一谈，是没有正确地理解税和价的概念与关系。土地出让金是土地所有者出让土地使用权的交易价款，解决的是土地市场配置和土地产权交换问题，出让金高低取决于土地市场供求关系；而不动产税（物业税）则是政府以政权强制力对使用或者占有不动产的业主征收的补偿政府提供无选择普遍服务的费用，目的是在市场配置土地资源的基础上，提高土地的保有成本，促进集约利用，解决的是收益再分配问题。因此，二者不能互相替代，开征不动产税并不会也不应该取消土地出让金，如果取消出让制度和土地出让金，就意味着土地使用权没有价格，不能交易，那么如何实现土地市场配置，如何发挥市场配置土地资源的基础性作用呢？如果土地无价，那么又如何计征不动产税呢？下一步改革的方向应当是明价完税，价、税共存，互相配合，共同促进土地市场健康稳定安全运行。
四、英国地役权的设置、补偿以及对我国的启示
英国众多土地他项权利中有一项叫做“地役权”，是指当一个权利人或其他实体组织运用自身的权力或权利通过他人土地（地上或地下）建造、利用、检查、维护或维修某一设施或管线所获得的相应权利。这些权利一般称为管线通过权（Wayleaves），当上述权利从土地所有者那里正式取得后，称为“地役权”（Easements）。
1、管线地役权的设定程序与方法
（1）一般管线地役权
涉及管线通过权的管线设施一般包括下水管、给水管、煤气（天然气）管道、输油管和地下电缆、有线电视管线等。需要进行管线铺设的机构、单位，除供水公司可以只需要提前给所通过土地的所有者和使用者合理的告示即可开始铺设给排水管道外，其他机构，例如天然气公司、电力公司等，则必须与土地所有者和使用者达成一致意见方可施工。土地所有者和使用者可以提出反对意见，并进行协商。如果双方不能达成一致意见，根据国家农场主协会、国家乡村土地所有者协会与国家天然气公司和国家电力公司达成的协议（目的是保证此种情形下双方能利益均衡互利），相关机构有权通过强制购买获得相应地役权。地方规划当局同样可以提出反对意见，如果地方规划当局反对，相关机构如想获得许可，就必须举行公开听证。
（2）临时地役权
对于地上设施，例如电杆、电缆塔、电话线杆等，需要取得临时通过权。临时地役权同样需要与土地的所有者和使用者协商，并得到许可。地方规划当局和土地所有者、使用者一样，可以提出反对意见，如果地方规划当局反对，相关机构如想获得许可，就必须举行公开听证。
相关机构与土地所有者和使用者谈判成功，达成相关协议后，应到土地登记局进行登记，详细记录双方约定内容。当土地所有人抵押、出售土地时，土地地役权在有效期内通过土地登记加以确认和保护，并在土地所有权转移登记中明确，保护土地通行权利人的合法权益。
2、管线地役权的补偿标准
（1）支付方式
管线通过的地役权一般是一次性支付给土地所有者，对土地使用者造成的损失同样需要给予补偿。管线通过权补偿通常以每米的货币额表示。但也有例外，例如电力公司往往对在他人土地的地上设施按年支付租金。
临时通过权往往按年支付补偿。
（2）补偿标准
取得管线通过的地役权需要对所通过土地的所有者和使用者相应补偿，补偿金额应当根据铺设、检查、维护、修理以及管线的存在对所通过土地的使用、收益、处置所造成的影响、损失和损害确定。
管线通过地役权和临时通过地役权补偿标准一般由相关机构与土地所有者和使用者谈判确定。赔偿的依据主要考虑通过管线的类型（如电力线、石油煤气管道、电话线、水渠等）、体积、建设位置（地表或地下，宗地边缘或中间）、埋深等，以及工程时限、重要性、紧急程度等。赔偿的主要内容包括当前地上农作物损失、未来数年内农作物产量损失、土地复垦费用、土地生产力降低费用、工程沿线除草费用、景观损失费用、表层土壤损失费用、辅助设施建设费用（如修建排水沟渠等）、聘请专业人员费用、其他费用等。
一般而言，各类管道通过地役权补偿标准为：
对于给排水管道，通过地役权的补偿额应当按照管线所通过土地20米宽度范围内原来土地价值的50%确定，对于管道的阀门、入口和其他设施还需要另行补偿。
对于天然气、石油管道等商业性管道，通过地役权补偿标准应当按照所影响土地原来价值的75%确定，此外，还要向土地使用者支付合作费，同样，对于管道的阀门、入口和其他设施还需要另行补偿。
对于地上电力传送线，包括电缆塔和电线杆，补偿包括两个部分，一是电网铺设造成的损失：青苗损失、未来预期产量损失和电网铺设后的其他损失，也包括由此而产生的树木砍伐、去枝和土壤结构损害等。二是对永久土地使用权的损失的补偿，土地用途不同，对土地利用、处置等影响不同，补偿的标准也不同。
英国土地通行地役权的取得是一个复杂的过程，但程序比较规范，主要由需要铺设管线的机构与土地所有者、使用者充分协商达成协议，约定通过地役权。这方面英国有详细的法律规范，有效地保护了当事人双方的权利和利益。对于中国的土地制度产权问题的细化、线性工程建设赔偿、规范通过权取得程序和补偿标准等有很好的借鉴意义。
在我国，为保护耕地、促进土地集约利用，对于地下输气管线、给排水管道、电网等不影响地上耕作等使用的，应当鼓励管道公司可采用取得管线通过地役权等方式，而不必再办理农用地转用、土地征用和土地使用手续，工程施工阶段可按临时用地办理报批手续。
由于地役权是从土地主权利分割而来，是在他人土地上享有的土地权利，因此，地役权的取得和设定与所有权、使用权的取得和设定有明显不同，一般而言，国有土地使用权的设定和取得往往是在政府供地环节，通过市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者之间签订的出让合同、租赁合同、作价出资（入股）决定书或国有土地划拨决定书等进行约定，并通过土地登记予以确认，土地行政主管部门是直接的设定者；地役权的设定则不同，土地行政主管部门往往不是直接的设定和参与者，而是由地役权人与土地使用者或集体土地所有者、使用者协商，并根据协商结果签定相应的合约进行设定，地役权人向土地主权利人支付购买地役权的价款或其他代价，并办理土地登记后取得地役权。地役权人与土地所有者、使用者之间的关系属于平等的民事法律关系（属于私权范畴），土地部门只是负责土地登记确认。
因此，管道通过地役权权的设定应通过管道公司与土地主权利人签订相应的地役权使用合同约定：属于集体土地的，应由管道公司与集体土地所有者、使用者协商和签定合同；属于已有土地使用者的国有土地，应由管道公司与土地使用者协商和签订合同；属于无使用者的国有土地，应由管道公司与土地所在地市、县土地行政主管部门协商和签订合同。管道通过地役权权具体权能的设定，应由管道公司根据工程管道埋设、使用、维护等需要，按照上述原则与相应的土地权利人协商并通过合同进行约定。一般而言，应保证管道公司正常埋设、使用、保养、检修管道，土地所有者、使用者不得在管道上方和距管壁外侧5米范围内建设永久性建筑物、构筑物或种植可能影响管道安全的深根系植物，管道通过权是否可以转让等，也应由双方约定。双方合同约定的管道地下通过地役权，应按规定办理土地登记。
五、英国土地整理复垦开发中的环境保护与价值提升以及对中国的借鉴
在英国Cambourne、Kings Lynn以及诺福克自然保护区等地参观学习过程中，深刻体会到在土地整理复垦开发过程中特别重视环境保护与价值提升。在Cambourne参观了两个科技园区，在土地开发过程中，最大限度地保护原有的景观和生态环境，修建了很多人工景观。在项目动工之前，充分进行了环境影响评价。在Kings Lynn参观了“城市中心的再发展”项目，作为英格兰早期的港口城市，Kings Lynn拥有众多人文景观，同时给城市的再发展带来诸多问题，英国政府通过“千禧年”项目，花费10亿英镑对城市中心地带进行整理开发，将原有的污染企业进行外迁，通过土壤改良等技术手段将污染土地变成居住用地和商业用地，以及海边公园。目前，整个项目进展顺利，并取得良好的效果。在伦敦参观Cannary码头重建及港区开发，二十多年前，Cannary码头地区环境污染较为严重，并且带来一系列社会经济问题。如今，码头地区已建成集商、住、游综合经济区，并成为伦敦重要的金融中心和港口住宅新社区。每英亩土地价格由开发前的2，000—3，000英镑上升到现在的100，000英镑以上。在保护环境，提高土地资源供给量的同时，大幅度提高了土地的利用价值。为当地政府带来了巨额的社会效益和生态效益。
英国土地整理复垦开发中的环境保护与价值提升对于中国的土地整理复垦开发制度细化、产权问题的解决、工程实施程序与规范等有很好的借鉴意义。
（2004.6）