土语 | 土地市场建设专题研究报告（2003）

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【导读】在撰写土地改革40年回顾文章查找资料时，翻出15年前参加的一份土地市场建设专题研究报告，MARK一下。

2003年5月，为党的十六届三中全会研究完善社会主义市场经济体制做准备，参加了原国土资源部组织的专题研究《土地市场建设专题报告》。报告总结了土地市场建设的总体进展和基本经验，分析了需要进一步深化改革的问题，研究提出了今后20年土地市场建设的总体目标、阶段目标、主要任务，明确了土地市场建设的原则和重大措施。

土地市场建设专题研究报告

二○○三年五月二十日

本专题所研究的土地市场是指我国建设用地使用权市场。目前，有法律规范可以进入市场的主要是国有建设用地使用权。

一、土地市场建设基本情况

（一）总体进展

我国国有土地有偿使用始于1982年。十四大以前的十年，土地使用制度改革主要是变无偿、无限期、无流动的使用制度，为有偿、有限期、有流动的使用制度。十四大以后，进入以市场形成土地使用权价格为核心的全面建设土地市场阶段。经过十年的努力，市场配置土地资源的基础性作用初步得到发挥。

1、国有土地使用权市场配置范围不断扩大，土地使用权价格的市场形成机制初步确立。一是全面实行了国有土地有偿使用制度，按照法律规定应当有偿使用的城市新增建设用地和依法发生流转的存量建设用地，基本都纳入了有偿使用轨道。我国城市国有建设用地为315万公顷，十年来，已经实行有偿使用的面积约76万公顷。其中，出让国有土地面积56万公顷，采用租赁、作价出资或入股方式有偿使用的土地面积近20万公顷。有偿使用和市场配置的国有土地面积占城市国有建设用地总面积的比例，已由1992年的不足2%上升到2002年的24%。二是国有土地使用权价格的市场形成机制初步形成。经营性国有土地使用权（商业、旅游、娱乐和商品住宅等）招标拍卖挂牌出让制度普遍建立，2002年，全国招标拍卖挂牌出让的面积达到1.8万公顷，与1992年相比，招标拍卖挂牌出让面积占当年出让总面积的比例由不足1%上升到15%，招标拍卖挂牌出让金额占当年出让金总额的比例从不足1%上升到40%。三是国有土地使用权市场交易日益活跃。2002年发生国有土地使用权转让86.6万宗、6.7万公顷，转让金额达2380亿元；国有土地使用权出租19.1万宗、1.7万公顷，租金达28亿元；国有土地使用权抵押53.8万宗、28.9万公顷，抵押金额达7846亿元。

2、土地用途管制制度基本确立，政府对土地市场的宏观调控得到加强和完善。一是总结90年代初房地产过热的教训，修订了《土地管理法》，确立了新的土地用途管制制度，重新编制和实施了土地利用总体规划，严格控制农用地转为建设用地。二是实行了新的土地收益分配办法，存量建设用地有偿使用收益全部留给地方，新增建设用地有偿使用收益30%上交中央，鼓励地方积极盘活存量建设用地，加大闲置土地处置力度，优化了建设用地供应布局和结构。三是按照建设用地集中统一供应的要求，实施了土地收购储备制度，根据市场供求情况，适时调整土地供应量，增强了政府调控土地市场的能力。目前，全国已有1258个市、县政府建立了这一制度。四是土地调查、登记制度进一步完善，强化了对土地利用状况和土地价格的监测。

3、土地市场运行制度和组织建设取得了明显进展，市场服务体系逐步形成。一是土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立，保障了土地市场的规范运行。二是完善土地市场组织形式，全国1198个市、县设立了土地有形市场，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平。三是转变政府职能，减少和规范行政审批，严格实行政事分开、政企分开，培育和发展了土地市场中介服务组织，土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公正执业。

4、土地产权进一步细化和明确，土地权利体系开始构建。一是根据土地市场建设的需要，在坚持土地公有制的前提下，实行了土地使用权与所有权分离，土地使用权成为商品，按照市场原则进行配置。二是细化和完善土地有偿使用方式，在出让基础上，增加了国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股两种新的土地有偿使用方式，依法明确了出让土地使用权、承租土地使用权、作价出资或入股土地使用权等三种有偿土地使用权的权能。三是适应国有企业改革的需要，明确了划拨土地使用权的权能和相应的权益价格。四是适应乡镇企业融资、兼并等需要，明确依法取得符合规划的集体建设用地使用权，在企业破产、兼并时可以依法入市流转。

（二）基本经验

1、必须始终服从和服务于经济建设中心，维护改革、发展、稳定大局。十年来，建设用地供应在优先保证国家基础设施、主导产业和生态环境建设用地需求的同时，按照市场经济体制改革的方向，适时推进土地使用制度改革和土地市场建设，充分发挥市场对土地资源配置的基础性作用。配合国家经济结构调整，显化国有企业土地资产7000多亿元，支持和促进了国有企业改革与发展，为企业职工分流安置和社会保障提供了资金支持。二是盘活城市存量建设用地，优化了土地利用结构，收取国有土地使用权出让金8300多亿元，促进了旧城改造和城市建设。

2、必须坚持土地资源、资产管理并重，实行最严格的土地管理制度。加强土地资源管理，严格限制农用地转为建设用地，既是保护耕地的需要，也是充分实现国有土地资产价值的最基本前提。加强土地资产管理，既是提高建设用地市场配置效率的需要，也是保护耕地的最根本措施。十年来，按照资源、资产管理并重的原则，我们实行了耕地占一补一、收取新增建设用地有偿使用费用于土地整理等措施，有效增加耕地面积，提高耕地质量，改善了农业、农村和农民的生产、生活环境。近年来建设占用耕地数量明显减少，在新增建设用地总量减少的情况下，各地切实加强土地资产管理，加快市场配置土地资源的进程，积极盘活存量建设用地，全国绝大多数城市存量建设用地基本上完成了一轮调整，城市面貌焕然一新。

3、必须坚持依法行政，加强对土地市场秩序的规范。规范政府行为是规范土地市场秩序的重点。十年来，特别是十五大以来，我们以规范管理者的行为为重点，在全系统大力推行依法行政，严肃查处土地违法案件；把维护土地市场稳定、公平、安全运行作为调控的主要目标，处理好政府与市场的关系；建立了政务公开、窗口办文、内部会审、集体决策等制度；与监察部联合推行了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度；不断规范土地市场秩序，较好地发挥了市场配置土地资源的基础性作用。

4、必须坚持与时俱进，按照市场经济原则推进制度创新。土地使用权进入市场、市场运行基本制度的建设，都是按照这一原则进行创新的。在正确运用行政管理手段的同时，注重发挥经济手段和法律手段的作用。对破坏耕地、非法转让土地使用权、非法批准征用、占用、低价出让土地等行为，纳入刑法处罚，运用经济杠杆保护耕地等，都取得了很好的效果。按照尊重农民土地财产权的思路，组织了农民集体建设用地使用权流转和征地制度改革试点，尝试在集体建设用地配置、利用和土地征用中引入市场机制，利用法律和经济手段保护农民土地权益。

（三）需要进一步深化改革的几个方面

1、离充分发挥市场配置土地资源的基础性作用还有相当大的差距。除去不会轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地外，我国建设用地约有2500万公顷。其中，国有建设用地约700万公顷，城市内的315万公顷，城市外的385万公顷。按照法律规定城市内的国有土地可以市场配置或有偿使用的应达到40～50%左右，而目前只有24%。城市内外，还有大量国有建设用地需要随着企业改革和土地用途调整实行市场配置或有偿使用。农民集体所有建设用地约1800万公顷，其中农民宅基地约1000 万公顷，乡（镇）村公共设施、公益事业用地约600万公顷，单位和个人用于生产和经营的集体建设用地约200万公顷，用于生产经营的200万公顷应当通过市场配置。随着城市化的推进，大部分宅基地也需要通过市场配置，发生置换和流转。

2、政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一是一些地方土地统一管理制度不落实，违反规划设立园区，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地，严重影响和干扰了政府对土地供应总量的控制和耕地保护。二是不同区域之间，为创造政绩和吸引投资，竞相压低地价竞争，造成土地资源浪费，土地资产流失，在工业用地方面，表现尤为突出。三是现行土地税制设置不合理。流转环节的税种多、税负重，不利于土地流转和市场配置；保有环节基本无税，对少数单位、个人占用和浪费大量土地资源缺乏经济制约，不利于节约土地资源。

3、土地产权保护制度还有缺陷。一是土地登记法律制度不统一。分散多头登记影响政府登记的公信力和运用政府公信力对土地交易进行保护，每年土地权属纠纷量都在5万件左右。二是农民集体建设用地大量自发入市。依法取得、符合规划的集体建设用地使用权是土地使用者的合法土地财产，应当允许流转，需要尽快建立相应的法律规范。三是尽管新《土地管理法》提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则。征地范围宽、补偿低且不到位等都大量存在，特别是失地农民的就业和长远生计难以得到保障。

4、相关配套改革还滞后。一是对经营性土地使用权出让，一些地方仍沿用计划经济时期的基本建设程序，通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者，影响了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的实施。二是一些享受特殊优惠的政策性用地面过宽，一些单位、个人以经济适用住房、科研、教育用地等名义规避招标拍卖挂牌出让，以划拨方式优惠取得土地使用权进行商业性开发，扰乱了土地市场。

二、今后20年土地市场建设的目标和任务

（一）总体目标

按照十六大健全现代市场体系，加强和完善宏观调控的要求，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高政府调控土地市场的能力和水平，实现城乡国有、集体建设用地进入统一市场配置，土地利用效率显著提高，资源保护、生态保护和资产管理水平大大提高，为全面建设小康社会提供土地支持，促进经济社会可持续发展。

（二）阶段目标

第一个五年，要在土地市场制度建设上取得突破。实现经营性土地使用权全部招标拍卖挂牌出让，协议出让的工业用地引入市场机制，允许和规范集体建设用地入市流转，确立符合市场经济原则的新型征地制度，进一步完善土地市场调控手段。

第二个五年，主要是推行和完善各项土地市场制度。随着城市化进程的推进，通过发挥市场配置土地资源基础性作用，促进土地集约利用。扩大有偿使用覆盖面，结合企业改革和土地用途调整，应有偿使用的原划拨土地实行有偿使用。

再经过十年的努力，到2020年，全面建成统一、开放、竞争、有序的现代土地市场体系。土地市场统一运行，土地产权体系完整，法律保障明确，各类交易主体平等竞争，土地价格市场形成机制完善，土地资产全面纳入企业资产和国民经济核算体系。

（三）主要任务

1、扩大市场配置土地范围。依法取得、符合规划的集体建设用地使用权依法入市流转。单位、个人使用划拨土地用于生产经营的，要逐步纳入有偿使用轨道。单位个人使用划拨土地不从事生产、经营的，要逐步纳入资产核算。

2、进一步完善土地市场运行规范。提高市场公开程度，全面推行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度；协议供地也要实行公开供地计划、集体决策和交易过程、交易结果公开。公正执法，平等保护各类市场交易主体，保障土地供应和交易中的平等竞争，实现公正的土地市场秩序。适应市场经济发展的需要，完善土地权利体系，明晰土地权能，统一土地登记，保障交易安全。

3、提高土地市场的调控能力和水平。提高土地利用总体规划编制水平，为落实土地用途管制制度提供科学依据。在正确运用行政管理手段的同时，强化和完善法律、经济手段，保证规划实施，严格控制土地供应总量，优化土地利用结构。加强对土地市场运行的监测和分析，公开土地市场信息，建立快速反应机制，审时度势，及时调控土地市场。

4、完善补偿机制，改革征地制度。在充分尊重农民土地财产权的基础上，建立新的征地制度和补偿机制。征地补偿费用要根据被征用土地的原用途价格和失地农民的社会保障费用合并计算。严格界定征地范围，确实需要征地的，要严格履行法定程序，按价征购。失地农民要纳入当地的就业和社会保障体系。

三、土地市场建设的原则和重大措施

（一）原则

1、坚持按规划用地，严格实施用途管制制度。我国人多地少的基本国情，决定了必须实行严而又严的方针，实施用途管制制度。生产力布局、土地资源配置必须遵循市场经济规律，国民经济各部门必须按照土地利用总体规划要求使用土地，严格控制耕地转为建设用地的总量。

2、坚持集中统一供地，严格控制建设用地总量。我国建设用地的供给弹性很大，要保障土地市场健康、稳定发展，集中统一供地，严控土地供应总量是关键。

3、坚持发挥市场配置土地资源的基础性作用，实现资源资产管理并重。我国土地资源短缺，必须通过提高配置效率解决经济发展和资源保护的矛盾。土地既是重要的资源，又是重要的资产，资源资产必须并重管理，统一于充分发挥市场配置土地资源基础性作用之中。

4、坚持制度创新，推进配套改革。改革开放以前，我国长期实行无偿、无期限、无流动的土地使用制度，旧的用地观念根深蒂固，改革旧的用地制度，培育和规范土地市场，会遇到很多新情况，新问题，必须与时俱进，坚持制度创新。土地是最基本的生产要素，也是一切生产生活活动的载体，土地市场的培育和规范，涉及到各方面的改革，必须配套进行。要革除和调整一切妨碍充分发挥市场配置土地资源基础性作用的思想观念、做法、规定、体制弊端和权利格局。

（二）重大措施

1、加强法制建设。一是抓紧修改《土地管理法》，允许和规范农民集体建设用地使用权流转，改革征地制度。二是在民法典物权篇起草中，解决土地权利法定和统一土地登记问题。三是及时总结土地使用制度改革、土地市场建设和建设用地审批中的实践经验，形成相应的法规和规章。

2、完善土地市场调控。转变职能，把政府对土地市场的管理重点放在强化建设用地总量和结构调控，加强规划管理上。设立开发区必须符合土地利用总体规划，不符合规划的要一律撤消。严格土地执法，严肃查处违反规划圈占土地等行为。完善土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。

3.加强土地市场运行的监控。土地市场关系到宏观经济的健康运行，必须加大投入，建立土地市场运行的监测、分析和预警系统，充分利用遥感、信息等新技术，准确把握土地市场运行态势，及时加以调控。

4、推进配套改革。完善土地税制，归并土地流转环节的土地税种、减轻税负，鼓励流转；提高土地保有环节的税负，建立资源占用的约束机制。可以先选择对以投资为目的占用的土地开征不动产税。改革不符合市场经济的基本建设程序，经营性土地使用权一律通过招标拍卖挂牌出让，由市场确定使用者和价格。限制和规范政策性优惠用地。

5、运用经济、法律手段，保护农民土地财产权。农民是弱势群体，目前经常、大量发生行政权、管理权侵犯农民土地财产权的情况。必须采用经济、法律手段，切实保护弱势群体，让农民能够充分行使土地财产权，分享改革和发展成果。对侵犯农民土地财产权，造成农民损失的，要承担相应的经济赔偿和法律责任。