如此执法：推平1500亩香蕉，还要罚款2个亿，这是耕地非粮化正确的执法姿势吗？
总第765篇2022第44篇
【导读】
耕地转为林地、草地、园地等“非粮化”，以及占用永久基本农田挖塘养鱼和发展林果业，过去法律是只有禁止条款，但没有法律责任。
2020年国务院办公厅先后印发了制止耕地“非农化”（点开链接阅读）和防止耕地“非粮化”（点开链接阅读）的意见，2021年9月1日起施行的新《土地管理法实施条例》（点开链接阅读）第51条增加了占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的法律责任。如何理解和执行、执法，是各地面临的难题。
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日前，广西某地下达处罚听证告知，要求企业限期推平1500多亩挂果的香蕉，还要罚款 2个亿，这样的执法姿势真的对吗？一起来看看。
土言土语
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如此执法：推平1500亩香蕉，还要罚款2个亿！这样的执法姿势对吗？
GUIDE
事件报道根据落款2022年3月17日的相关行政处罚听证告知书，广西崇左市江州区拟对两家香蕉种植企业开出天价“罚单”，其中崇左市鼎盛农业开发有限公司（下称“鼎盛公司”）被罚102852982元（约1.029亿元），国兴公司被罚99156776元（约0.99亿元）。下面是其中的一个项目，罚单由崇左市江州区某局发出。
看到这个新闻，你也一定会非常震惊。以前只听说违法占地建房被要求拆除和罚款的，真是万万没想到，种农作物也会被处罚要求推平，还要巨额罚款，动辄就是一个小目标！搞农业收益也有这么高了？摊上这事，真要像这么处罚，估计要回到好多个解放前了。
一起来看看，种香蕉到底犯了什么错，咋来了这样的天价罚单？这是针对永久基本农田“非粮化”的正确处罚姿势吗？
01
先来看看处罚听证告知书咋说的？
崇左市江州区某局的《行政处罚听证告知书》认定，鼎盛公司未经自然资源部门批准，自2016年3月起，在崇左市江州区新和镇新村村振梧屯占用永久基本农田种植香蕉及违法搭建铁棚，占用永久基本农田514264.91平方米（约771.4亩），其中种植香蕉违法占用永久基本农田514264.91平方米，铁棚非法占用649.67平方米。项目符合不崇左市土地利用总体规划，鼎盛公司上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第四十四条的规定，构成非法占用永久基本农田发展林果业行为。
以上是该局认定的鼎盛公司违法事实。
对上述行为，该局拟处罚措施是：
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条规定，该局拟对鼎盛公司处罚如下：
1.责令十五日内改正非法占用永久基本农田514264.91平方米种植香蕉的违法行为；
2.责令十五日内拆除在非法占用的649.67平方米的建筑物，并恢复土地原状；3.对非法占用永久基本农田处以200元/平方米的罚款，共计人民币102852982元。
02
相关法律法规的规定与理解
这个让人震惊惊奇的处罚告知书中提到了《土地管理法》第37、44、77条和《土地管理法实施条例》第51条，先去学习一下吧。
《土地管理法》：
第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
这些法条中的《土地管理法》第44、77条都是针对非农业建设违法占用农用地、耕地、永久基本农田而言的。
《土地管理法》第37条，涉及本案的是其中的第三款，即“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”需要注意的是法条中的“林果业”如何理解和把握，我想法条本意应该是防止把永久基本农田的耕地性质改变成林地、园地甚至完全破坏种植条件，禁止“林果业”的目的在于保证永久基本农田的耕地性质，也就是说这里的“果”应该是指木本的果树，比如，苹果、核桃、橘子、樱桃、板栗等，而不应该宽泛理解，比如不应该包括那些草本的“果”，特别是一年生的草本果，比如草莓、西瓜、哈密瓜、西红柿等，甚至山东等一些地方把萝卜等都视为水果，不加区分把这些“果”都禁止在永久基本农田上种植不是过于严苛和荒唐可笑吗？
《土地管理法实施条例》第51条，是对应《土地管理法》第37条第三款在永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的法律责任。这条规定是新《土地管理法实施条例》（2021年9月1日起施行）新增加的，也就是说在此之前利用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼只有禁止性条款，但没有法律责任（这是考虑到仍属农业范畴）。本次新《土地管理法实施条例》根据中央严禁耕地永久基本农田非农化和非粮化的要求，新增加了相应的法律责任。不过同样考虑到毕竟同属农地的农业利用，在法律责任上和非农业建设违法占用耕地的法律责任有明显不同，处罚上也有明显区别。根据本条规定，发现利用永久基本农田发展林果业等的，应当首先责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。也就是说，对此类处罚，并不能直接进行罚款等处罚，首先要责令限期改正，当事人按要求在限期内改正，恢复耕地的，不再进行其他处罚（需要注意的是，考虑到林果种植的特点，责令改正的期限应当合理，不能过短，要适度考虑林果的收获和迁移季节性要求，以最大限度避免损失和浪费）；只有当事人在责令改正的期限内未改正的，才能进一步进行罚款的处罚。
03
如此执法荒唐奇葩在哪？
现在再来看看这个奇葩的告知书吧，我们就不要纠结其中的多出错误文字和不通顺表达了，直接看实质问题吧：
3.1 先看告知书的违法事实认定：
——“铁棚非法占用649.67平方米”占用的什么？土地、耕地还是永久基本农田？这个面积是其中的面积还是在种植香蕉的514264.91平方米永久基本农田之外？从告知书中都看不明白；
——“不符合崇左市土地利用总体规划”究竟指什么？首先土地利用总体规划划定了农用地、建设用地和未利用地区域，并不会再对农用地进行细分，那请问香蕉种植地不是农用地吗？如何能违法土地利用总体规划？其次，直接引用崇左市土地利用总体规划合适吗？市级土地利用总体规划比例尺那么小，能直接用来作为执法依据吗？不该引用乡镇土地利用总体规划吗？
——“违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第四十四条的规定”引用37条没问题，同时还引用了44条，但结论确是和37条对应的“非法占用永久基本农田发展林果业行为”，发展林果业和44条没任何关系，是否是认为存在非农业建设违法占地情况，如是，那么应该在违法行为认定结论中明确。
值得注意的是，在本案中与建设相关的部分只涉及所谓的“非法占用的649.67平方米的建筑物”，处理面积意义外，建筑物是看护房、配套用房还是一般违法的非农业建筑物，在告知书中都看不出来。
——“构成非法占用永久基本农田发展林果业行为”，本案中的“香蕉”属于一年生的草本果，还是当地的主要水果品种。按照我们前面对《土地管理法》第37条的分析，种植香蕉真就构成了非法占用永久基本农田发展林果业的行为吗？ 另外需要注意的是，本案中当地推平“香蕉”的目的是为了大面积种植“甘蔗”，难道“甘蔗”比“香蕉”更具有食用性？更像粮食、更能果腹吗？如果种植香蕉违法，那么种植甘蔗这么就合法了？还要推平香蕉大力发展甘蔗？实在是不知道这些人的逻辑是什么？法律就是这么用来摆弄的吗？实在荒唐！
3.2 再来看告知书中的处罚意见：
为便于讨论，假定该告知书认定的违法事实正确。
——“责令十五日内改正非法占用永久基本农田514264.91平方米种植香蕉的违法行为”，首先是责令改正的期限只有15日，明显不合理，从告知书可知，鼎盛公司2016年3月就承包土地种植香蕉，根据广西香蕉协会的函件，香蕉收获期一般在每年的7月底到10月底，对已挂果的正常生长的香蕉进行整改，整改期限是否应该合理确定在收获期后呢？否则，无论对蕉农、对社会、对执法本身都是不必要的损失呢？
2020年11月国务院办公厅防止耕地非粮化的意见（点开链接阅读）明确文件印发之前将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不能简单化“一刀切。今年全国两会上，农业农村部部长唐仁健也强调，类似事情不能搞“一刀切”，不能简单粗暴地把农户地上种的东西砍了，要合理、实事求是地把握进程，要制定一个回归的时间表。这样不分青红皂白，强行要求推平的做法真符合法规和文件精神吗？
——“责令十五日内拆除在非法占用的649.67平方米的建筑物，并恢复土地原状”，首先是文字不通看不懂，其次，如属设施农业中的配套设施，如此处罚也值得商榷。
——“对非法占用永久基本农田处以200元/平方米的罚款，共计人民币102852982元”，这更让人震惊了，200元/平方米、总额超过1亿元的罚款，搞农业什么时候这么赚钱了？再说，真符合法规吗？《土地管理法实施条例》第51条的规定，并不允许直接罚款，要先经责令限期改正，逾期不改正方可依法罚款。本案中，在责令限期改正的同时就行罚款，还是巨额返款，显然是不符合51条规定的。最后，即使罚款也有标准，开垦非2倍以上5倍以下的罚款，广西的开垦费标准有那么高吗？万幸这是告知而非处罚决定据说问题已解决
04
理解基层执法的不易，但这样执法姿势真的好吗？
农业种植不易，农户不易，2016年承包土地种植香蕉，估计从来没想到会面对这样的情形，不仅要投资巨大辛苦种植的香蕉要被砍掉推平，还要面临超过“1个小目标”的巨额罚款！农户辛苦种植的钱不是大风刮来的，这样真对吗？真好吗？不怕被人骂吗？
我们常说法理大于法条，处理任何事情，包括执法，都要想想天理、常识和法理，“天理国法人情”，即使古代也要天理至上，这样处理符合天理、法理和常识吗？“甘蔗”真比“香蕉”更粮食？
其次，即使讲法条，这样也明显不符合法律规定呀，法律就这么理解这么执行？
唉，不能多说了。
这是“平庸之恶”还是“既蠢又坏”呢？
图片来自网络。
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