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【201723·书海悦读】徐杰舜丨民族治理与国家建构的中国道路——评常安《统一多民族国家的宪制变迁》

2017-03-06 徐杰舜 人类学乾坤

常安:《统一多民族国家的宪制变迁》,中国民主法制出版社,2015。


摘要】《统一多民族国家的宪制变迁》一书,对中国这个民族治理与国家建构的过程做了系统而严谨的梳理、概括和分析,从清末立宪切入开民族国家建构之始,到五族共和为民族国家建构思想的彰显,再到以“中华民族”为立宪话语,最后以民族区域自治为基本制度的路线图,铺就了一条民族治理与国家建构的中国道路。

关键词】民族治理;国家建构;立宪;中华民族;民族区域自治



来源】民族论坛,2017,01:9-14.

基金项目】国家社科基金“以现代政治秩序建构为中心的西藏民主改革法理解读研究”(14BMZ002)相关成果之一。



本文作者】徐杰舜,男,浙江余姚人,广西民族大学二级教授,博士生导师,研究方向:人类学。



 

对于世界上的多民族国家来说,民族治理与国家建构是分不开的双胞胎。在现代国家的语境下,这一对双胞胎如何经过十月怀胎在中国呱呱坠地?近代以来,学者们多方探索,政治家们努力实践,最后终于迎来了统一多民族的中华人民共和国的诞生。常安博士的《统一多民族国家的宪制变迁》(中国民主法制出版社2015年版)一书,对中国这个民族治理与国家建构的过程做了系统而严谨的梳理、概括和分析,比较清晰地勾勒出了中国民族治理与国家建构的路线图。那么,常博士是如何呈现这个路线图的呢?


一、从清末立宪切入开民族国家建构之始


在现代国家语境中,中国民族国家的建构是如何开始的?所谓“国家的建构”就是“建国”。“从晚清到民国,中国的政治、知识精英,一直在对中国的国家建设进行持续不懈的求索和努力,而且他们对此也有着清醒的自觉。”[1]

常安博士从清末立宪切入,正是抓住了现代国家在其疆域范围内通过统一的中央集权制政府、统一的民族利益、统一的国民文化等方面的一体化制度塑造,来实现对原来中国封建式政治、经济、文化制度的全面整合。具体的历史呈现为清末颁布立宪性文件,设立资政院、咨议局,办理地方自治等措施,即试图通过一系列的制度建构,实现中国从一个古老的王朝国家向现代民族国家的政治转型。

历史正是这样:一方面清末立宪,某种程度上也是一种在传统的王朝更替、天命正朔式的统治合法性受到质疑的情况下所进行的一种合法性重塑。清朝统治者在立宪进程中也确实进行过一些民族国家同一性的政治合法性的重塑努力。

另一方面中国多民族的现实,使清除了具有中央王朝的身份之外,很大程度上还具有多民族帝国的属性,所以,清末立宪中的诸多制度构想和实践,如通过立宪来确立统治的合法性、通过“平满汉畛域”确立国民平等、通过边疆新政实现国家政治制度的一体化,均是为了藉此实现以公民权为核心的“民族—国家”模式认同模式和单一主权的国家政治结构,进而在以民族国家为单位的世界体系中和获得一席之地。常安很准确地抓住“立宪”这个主题作为切入点显然是对的。

在此,值得为常安点赞的是“立宪”这个主题,正是抓住了中国民族治理与国家建构的要害。这个要害就是“统贵族、华族、士族、民族,咸受治于宪法范围之中”[2]。即淡化族群差异、强化国民认同,确立“民族—国家”的同一性。抓住了这个要害,就是抓住了中国民族治理与国家建构的根本。借用常安所言:“这也可谓是清王朝在风雨飘摇的20世纪初叶留下的弥足珍贵的遗产。”[3]


二、视“五族共和”为民族国家建构思想的彰显


1911年的辛亥革命,把中国民族治理与国家建构引向了新的历史时期。但中国民族国家的建构,在汉族取代了满族处于主体地位之后,面临多民族的国家属性,如何继承清王朝多民族的遗产?常安提出了从“五族君宪”到“五族共和”的路线图。

了解中国现代史的人都知道,在清末民族国家建构论争的焦点,是单一汉族建国还是五族建国。而“建国”是具有宪政意蕴的政治概念。所以是单一汉族建国还是五族建国,是关涉中国这个多民族大国的族群构成问题。单一建国论者主张排满,认为满族统治者是建立资产阶级共和国的最大障碍,此说以章太炎为代表。五族建国者则从维护边疆民族地区的安定和保存国家领土完整的角度出发,认为应当采取君主立宪制度,这就是“五族君宪论”之说,此说以杨度为代表。

杨度的“五族君宪”说认为,领土、人民、统治权为国家之至关重要的要素,中国从王朝到现代民族国家的转型之路中,这三个要素坚决不能改变,即“国民之汉、满、蒙、回、藏五族,但可合五为一,而不可分一为五。”对此,常安所云:“杨度这种重视少数民族国民文化程度以及国家认同状况的做法,以及对当时边疆局势的判断,和立宪后深化推行国民一体化的现代民族国家建构进程的未雨绸缪,不但超过了革命党人鼓吹汉族单一建国思路的狭隘与偏颇,较之集中于排满问题而多少忽视占有中国领土一半以上的边疆多民族地区的很多君宪论宣传者来说,其见识也尤为高远”[3]81,这对杨度的评价不仅是对杨本人的一种肯定,也对“五族君宪”的历史地位也给予了恰当的定位。

从“五族君宪”到“五族共和”,按常安的论述,还经历了一个过渡状态,即后立宪派的新“五族君宪”论。

所谓新“五族君宪”论,是政闻社创社宣言《政闻社宣言书》以及政闻社主笔蒋智由的《变法后中国立国之大政策论》所反映的民族观。蒋智由主张“于立宪之下,合汉、满、蒙诸民族皆有政治之权,建设东方一大民族之国家,以谋竞存于全地球列强之间是也。”整合国内各民族“以政治权分配于数个之民族,使人人皆有国家主权之一分,而视国家为己所有之物,则对于国家亲切之心日增,即对于民族憎怨之情日减。”[4]这种新“五族君宪”论,基本上取消了一切限制条件,达到了各族人民作为中国公民平等享有权利,可以说是一种平等、民主的宪政“民族”观。确比立宪派原来的宪政民族观进了一步,也愈来愈接近“五族共和论”。

从“五族君宪”到“五族共和”是民族国家建构思想的一个飞跃。这正是当时思想界、政治界在乱世危局中面对国家建构和民族关系问题经过多次论战最后达成的宪政理念。1912年1月1日,孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》提出“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人,此为民族之统一。”2月12日,《清帝逊位诏书》颁布,中国历史上两个对峙的政权第一次通过宪法性文件的方式来结束内战、达致统一;而且这种统一还实现了从君主政体到共和政体的转换,也确保了乱世危局之下多民族统一国家的国家统一与领土完整。可见五族共和作为民族—国家建构思想的彰显,从此成为孙中山及后来的国民政府在民族治理方面的基本宪制架构。[3]64

正如常安所言,从五族君宪到五族共和的演化,清楚地载明了“五族共和说的提出,并非某位政治人物‘民族’观的突然转变,而是整个清末民初政治世界中宪政变迁的产物。立宪、建国,与民族的勾连,也再一次说明,清末民初在外有西方殖民侵略、内有边疆分离危机的情况下,如果真正实现民族治理转型,进而也完成从古典王朝到民族国家的政治转型,是一个实实在在的宪政命题。”[3]82-83


三、以“中华民族”为立宪话语


中华民国的建立,虽然标志着中国从古典王朝到现代国家的转型,但面对多民族的态势,民族与国家如何统一而协调的问题并没有解决。说得直白一点,现代国家语境下,一般而言,民族与国家是统一的,如法兰西民族与法国、日耳曼民族与德国、美利坚民族与美国、大和民族与日本,等等。而与中华民国相匹配的却是号称“五族共和”的多民族,这就不能不引起人们对“国族主义”的关注和对“中华民族”立宪话语的讨论。

在常安的表述框架中,首先论述了孙中山面对民国初期北洋政府的混乱、边疆的危机和“一战”对中国的欺辱,开始重新思考其“三民主义”中的民族主义问题。他将民国四分五裂的政治格局,归咎于五族共和在国族整合方面的不足,并认为,当务之急在于“汉族当牺牲其血统、历史与夫自尊大之名称,而与满、蒙、回、藏之人民相见于诚,合为一炉而冶之,以成一中华民族之新主义,如美利坚之合黑白数十种之人民,而冶成一世界之冠之美利坚民族主义。”[5]孙中山的国族主义,最集中的体现在1924年1月到3月之间关于“三民主义”之“民族主义”部分的连续演讲中,他开宗明义地指出“民族主义就是国族主义”,并认为“中国只有家族主义和宗族主义……所以中国人的团结力,只能及于宗族而止,不能及于国族……如果再不留心提倡民族主义,结合四万万人组成一个坚固的民族,中国便有亡国灭种之忧,我们要挽救这种危亡,便要提倡民族主义,用民族主义来救国”[6]。并从多方面强调了“国族整合”的必要性。

如何整合?这对中国现代国家的建构无疑是天下第一难题。

民国之初,在国族主义的观照下,“中华民族”入宪的话语成了“国族整合”的一条通道,并很快成为学界和政界讨论的焦点。对于中华民族概念的讨论近几年学术界的研究成果甚丰,但常安没有纠缠概念的讨论,而是抓住“中华民族”入宪的话语,将其视为中华民族“国族”地位确认的立法措施,并在《统一多民族国家的宪制变迁》书中大致勾勒了20世纪20—40年代中华民族入宪的路线图:

 

1923年,孙中山参与制定的《国民党党纲》中,对于三民主义这一国民政府立宪之本中的“民族主义”的解释是“以本国现有民族构成大中华民族,实现民族国家。”[7]并把国内民族问题的解决和反帝反封建的革命大背景联系在一起。

1929年3月15日,在南京召开的国民党第三次全国代表大会,重申了孙中山之“必须团结四万万人民为一大国族,建设三民主义的强固充实之国家,始足以生存于今日世界”的遗训。

1932年召开的国民党第四届第三次中央全会上通过的“慰勉蒙藏来京各员并团结国旗以固国基案”中,也“宣、蒙、回、藏各地同胞一致团结,以御外侮而奠国基”,虽然仍保留“汉、满、蒙、回、藏”的说法,但更强调团结国族以御外侮而奠国基,并强调要“多任用边地人员,以为训练其政治能力之机会,并增加国族之实力。”[8]

1933年,当时宪法起草委员会副委员长吴经熊根据宪法起草主稿委员会的推选所拟定的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》中,分总则、民族、民权、民生四篇。第二篇民族中第一章为民族之维护,其中第l条即为“国内各民族均为中华民族之构成分子”(草案第9条);第2条为“中华民族以正义、和平为本;但对国外之侵略强权,政府应抵御之”(草案第10条);第3条、第4条均强调了与他国私自媾和、签订密约为“民族主义所不容,应认定为无效。”之所以如此规定,正是意在强调“中华民族认同”。对于积聚国内各民族、阶层力量以抗击外敌,而强调勾结外敌为民族主义所所不容,实际上也是对于各族均为中华民族一分子,不得行违背民族大义之事的严正声明。而在其后以吴稿为基础、采拟各方意见所形成的《中华民国宪法草案初稿审查修正案》中,也专门规定了“中华民国各族均为中华民族之构成分子,一律平等”。1934年10月16日通过的《中华民国宪法草案》则表述为“中华民国各民族,均为中华国族之构成分子,一律平等”(第5条)。1935年10月25日通过的《中华民国宪法草案(修正)》中改为“中华民国各族均为中华民族之构成分子,一律平等”[9],而1936年国民政府正式公布的《中华民国宪法草案》(俗称《五五宪草》)中又改回为“中华民国各族均为中华民族之构成分子,一律平等”。后由于抗战全面爆发,立宪活动中断,但仍然于1940年的国民参政会上通过了《国民参政会宪政期成会对五五宪草法草案修正草案》(俗称《期成宪草》),其中第5条仍为“中华民国各族均为中华民族之构成分子,一律平等”[9]1031

 

从常安所呈现的这个路线图中,可见中华民国在这个时期关于“中华民族”立宪的话语和实践,为中华民族入宪做了初步的尝试。这个历史的经验对于中国民族的治理和国家的建构无疑是一笔宝贵的财富。


四、以民族区域自治为基本制度


但是历史并没有照学者们的想象发展,抗日战争和国内战争阻断了“国族整合”的道路。中华人民共和国成立后,如何继续前进?常安在《统一多民族国家的宪制变迁》书中,将中国民族治理和国家建构的路线集中到民族区域自冶制度上,从而开辟了一条建构现代民族国家的新道路。在常安的笔下,这条路线的轨迹是这样的:

1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》开始了这个新的整合。这部“建国大纲”式“宪章”[10]的第9条“中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务”;第50条“中华人民共和国境内各民族一律平等,实行团结互助,反对帝国主义和各民族内部的人民公敌,使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义,禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为”;第51条“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关”等条款,作为“一种最庄严宣示”[3]178,初步规定了多民族的新中国民族治理和国家建构模式。1949年9月7日,周恩来在中国人民政治协商会议一次会议上所作的报告中,就宣称我们主张民族[11]。于是,新中国成立后,《共同纲领》中所正式确认的民族区域自治制度开始在我国实行,西南、西北、中南等地区开始建立民族自治机关。此为第一步。

新道路虽然已经开通,但《共同纲领》对民族区域自治问题仅仅是一个原则性的规定,并没有形成系统而完整的制度。1952年2月22日,《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(以下简称《纲要》)在政务院政务会议上正式通过,对自治区、自治机关、自治权利、自治区同上级人民政府的关系等民族区域自治制度的重要问题均作了比较明确的规定。此为第二步。

这一步意义何在?常安从民族治理和国家建构的整体视野出发,认为其虽对新中国成立初期民族区域自治制度立法体系的构建起到了重要作用,是新中国成立后在民族区域自治制度上的一项重大立法。但是,其浓厚的过渡痕迹,如对民族自治地方缺乏更为细致的划分,所以,就新中国成立初期民族区域自治制度的奠基过程而言,并不意味着宪政制度创立的一劳永逸[3]188-189

第三步是1954年《宪法》的颁布。在制定这部宪法的过程中,对“中华人民共和国是个统一的多民族国家”的宪法蕴含、散居少数民族的权利如何得到保障、自治权的宪法含义等就有关民族区域自治制度问题作了严肃而细致的讨论[12]。在颁布的1954年《宪法》文本中对于“我国是一个统一的多民族国家”作出了庄重宣示,第3条强调“各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏各民族团结的行为。”第二章第五节对于民族区域自治地方作出了专门规定;第三章第85条则强调“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。尽管如此,常安仍大胆地评论说:1954年宪法的颁布“民族区域自治制度仍然很难称得上是真正奠基”[3]189。可见中国民族治理和国家建构的道路还需要推进。

如何推进?

常安给出了一个新的答案,即“民族区域自治制度作为一种宪法制度的奠基,不仅仅限于立法制度的安排,还必须包括诸如民族识别、少数民族干部培养、民族地区社会主义民主改革、民族自治地方的建立等政治措施。”[3]189他用相当的篇幅介绍了这种宪制安排的具体情况,并特别指出民族识别“对宪制安排的基础性意义”[3]191。常安说得对,民族识别这个世界民族发展史上唯一由国家出手完成的民族建构工程,使中国从民国的“五族共和”发展成了“多民族共建”,这正是李维汉所讲的:“在多民族的国家內,革命胜利以后,必须实行民族区域自治。”“中华各民族的解放决不能走民族分离的道路,而只能走民族平等、联合团结的道路,从而在革命胜利后,必须在统一民族大家庭即华人民共和国内实行民族区域自治。”[13]

第四步是1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布。这部《自治法》几乎涵盖包括民族问题所涉及的政治、经济、文化等多个领域,是对《宪法》所确立的民族区域自治制度的具体化,也是我国民族治理方面一部重要的宪法性法律。该部法律序言第二句就指出,“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项重要政治制度”(2001年修订后的《民族区域自治法》,将“重要政治制度”改为“基本政治制度”,进一步说明了民族区域自治制度在我国民族治理宪法体系中的核心地位),前言的最后一句则指出“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律”。在序言中,对于民族区域自治的基本内容,民族区域自治在我国民族治理体系中的地位与作用,实现民族区域自治需要注意的事项均作了原则性的阐明。与此同时,国家还通过民族自治地方单行条例和自治条例、国家相关基本法律如民法、刑法、诉讼法等在民族自治地方的“立法变通”等方式,建立起了一个以民族区域自治制度为核心的民族治理宪法体系。如果说新中国成立初通过一系列的政治措施使民族区域自治制度得以奠基的话,改革开放以来则是通过民族治理立法使这一制度具体化、规范化、层次化,并进一步巩固了这一制度在我国宪法体系中的地位[3]236-237

总之,常安在《统一多民族国家的宪制变迁》中,从清末立宪切入开民族国家建构之始,到五族共和为民族国家建构思想的彰显,再到以“中华民族”为立宪话语,最后以民族区域自治为基本制度的路线图,铺就了一条民族治理与国家建构的中国道路。

更可贵的是常安并没有满足于一般性的总结,而是勇于面对现实,面对难题,敢于挑战,善于探索。他明白上述立法制度的安排,只解决了中国民族的“识别”问题,并没有解决“整合”问题。他也清楚“就现代民族国家的建构而言,宪法无疑具有非常重要的地位。宪法作为一个主权独立的民族国家内部的共同政治契约,反映了这个政治共同体的基本政治立场和政治判断;而民族国家要求的民族—国家统一性,则必然要求确立起一个高于内部各民族认同的国家民族,而在宪法或者宪法性文件中彰显这个国家民族的政治地位,实质上是通过确立一个共同的政治象征来凝聚该国内部各民族政治认同的心理基础,进而实现国家民族一民族国家政治构造的同一性。”[3]247而“对于单一族裔国家来说,民族国家的建构并非什么难题,但对于中国这样一个多民族国家来说,是个难题”[3]223。由于是难题,所以从1954年《宪法》开始,历经1975年《宪法》、1978年《宪法》,一直到1982年《宪法》,对于中华民族的“国族整合”都是避而远之。常安在“民族国家建构的宪法表达:《宪法》文本中的‘中华民族’”一节中详细列举了从《中国人民政治协商会议共同纲领》到新中国成立后制定的历部宪法,并无“中华民族”的明确字眼,而更多采用了“中国各族人民”、“中国人民”、“包括台湾同胞在内的全中国人民”、“全国各族人民”、“全国各民族”等表述方式,但不乏“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”(1954年《宪法》序言第四段)、“1840年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”(现行《宪法》序言第二段)的表述;这其中“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”正是中华民族,56个民族都是这个大家庭的成员。而1840年以后中国人民为“民族解放”所进行的“前仆后继的英勇奋斗”中的“民族解放”,显然不可能是汉族的解放或是某个其他民族的解放,而只能是作为中国56个民族之上整体的中华民毫族的民族解放。实际上,如前所述,中华人民共和国国歌《义勇军进行曲》,即是中华民族近代以来为争取民族解放而斗争的一部史诗[3]248

众所周知,“宪法除了作为一个国家政治共同体政治生活的基本准则之外,还是在国际关系中这个政治共同体基本政治立场的展现。所以,‘中华民族’认同仅仅隐含于宪法文本是不够的,还应该得到更为明确的彰显。”[3]249常安认识到“现行《宪法》的文本中已经隐含了‘中华民族’认同的塑造”[3]249,敏锐地抓住2005年通过的《中华人民共和国反分裂国家法》所明确表明的立法主旨是“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家,促进祖国和平统一,维护台湾海峡地区和平稳定,维护国家主权和领土完整,维护中华民族的根本利益”。常安认为“这是以宪法性文件的形式,对‘中华民族’认同的庄严确定和记载。”[3]249从而确认了“中华民族”的认同开始进入了“宪法性文件”,这确实是中国民族治理和国家建构方面重大的一步。

但是,历史是发展的,任何一种宪法制度在其发展的不同阶段总要面临各种各样的制度挑战,而实际上也正是有了这种挑战,才有了制度的发展、演进。而宪法变迁,无需讳言,无论是国内环境,还是国际格局,都经历了全方位的变迁,这也不可避免地使得当代中国的民族问题呈现出一些新的特质,更对中国这个多民族大国的民族国家建构提出了新的要求。正如周平所说,“民族国家并不仅仅表现为一个基本的国家架构,并不仅仅是一个国家形式,它有着自己丰富的内涵,而且这种丰富的内涵本身也处于不断的演变过程之中。因此,如何使新的国家形式具有民族国家的真正内涵,进而使这种内涵不断丰富,仍然是中国面临的重要任务。”[14]从这点出发,常安明白,虽然中国民族治理和国家建构的路线图已经绘出,但这仅仅是一幅历史路线图。民族治理和国家建构的中国道路虽已开通,却并没有到达终点。所以,他在“当代中国民族问题的新特征及其对国家建构的影响”一节中深刻地认识到:“如果说新中国成立初期民族区域自治制度的奠基,解决了新生的中华人民共和国的民族治理问题,也实现了从清末立宪以来的现代民族国家建构的质的飞跃,那么,当下中国在民族治理方面所面临的这些新的课题,必将对我国这个多民族的社会主义共和国的民族国家构建产生重要影响。”[3]249这确是难能可贵的。

 

参考文献


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[3]常安.统一多民族国家的宪制变迁[M].北京:中国民主法制出版社,2015:62.

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来源】民族论坛,2017,01:9-14.



详见《孙中山全集》第9卷,北京:中华书局,1985年,第183—254页。

可参阅马戎:《如何认识“民族”和“中华民族”——回顾1939年关于“中华民族是一个”的讨论》,载《中南民族大学学报》,2012年,第5期;马戎:《“中华民族”是一家》,载《中国社会科学报》,2010年8月27日。

国民政府时期的制宪,其遵奉的合法性来源为“总理遗教、《建国大纲》”,所以包括具体立宪草案的拟定也照搬孙中山先生民族、民权、民生三民主义的划分。吴经熊曾游历海外多年,被认为是当时可以沟通东西方的世界级法学家和“人中之龙”的旷世奇才,其法学思想和立法实践仍然深受一位没有受过多少系统法学教育的政治家的影响;可以毫不夸张地说,孙中山对于民国宪政的影响,恐怕是任何一位正牌的宪法学者或者政治学者所无法比拟的。


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