财政激励制与晋升锦标赛:增长动力的制度之辩
中国经济学研究迷人之处在于，经济运行的各个细节与背后的中国特色社会主义制度密切相关。中国经济发展的成功，也离不开中国特色社会主义制度的巨大推动作用，它特别体现在政治经济制度上。因此，探索中国政治经济制度运行的逻辑，阐明它对各方面经济运行的影响，就成为一代又一代经济学人无法回避的问题，也是中国经济研究能够在世界舞台独树一帜的最强支撑。而由于中国国家之大，地方政府层级之多，影响地方行为的政治经济制度的作用就更是吸引学者们的注意。我与合作者在《财贸经济》第6期发表《财政激励制与晋升锦标赛：增长动力的制度之辩》一文，试图详细辩析地方政府推动经济的制度来源，编辑部让我写一下感想，借此机会，我谈一下研究体会。
研究中国问题的学者，只要略略观察一下现实，就会发现把握中国制度运行逻辑却是难度很大、极具挑战性的工作。悠久的历史注定中国许多制度框架有很强的历史延续性，而广土众民的现实也注定中国许多制度具有很大的地区异质性。这种历史延续性和地区异质性的“两性”存在，也就使得研究者在掌握基本经济理论后，对中国制度研究必须同时具有历史视野和现实洞察。而也正是由于研究难度的存在，使得理论结论离事实真相常出现“相近”与“相似”两种情况。所谓相近，是研究虽然未与真实制度运行规律完全相合，但其方向是正确的，可通过后续研究不断逼近真相。所谓相似，是研究看似总结出制度运行规律，但是实际上可能是幻觉。相近研究似非而是，小松可成凌云木；相似研究似是而非，荷露虽团岂是珠。
对地方政府行为研究就出现“相近”与“相似”的两类研究。中国具有超大地方、超大社会的“两超”特征，各项事业的发展离不开地方政府积极性的发挥，因而，理解中国地方政府的行为逻辑对于解释中国经济发展至关重要。中国地方政府为什么有动力推动经济发展？这是文献中争论不休的问题。激励地方政府本质上是激励各级地方干部，调动各级干部积极性的措施无非来自两个方面：经济制度与政治制度。前者以财政激励制为代表，认为地方能够从发展经济中享有财政收入成为地方政府发展经济的内在激励。后者以晋升锦标赛为代表，认为中国存在一个以经济发展绩效排名为标准的官员选拔机制，它是激励地方官员发展经济的内在动力。听起来都很有道理，但它们是否体现出真实制度运行的逻辑呢？如果体现，它的体现程度又如何呢？
财政激励制属于“相近研究”一类。二十世纪末有学者就发现，以八十年代“财政包干制”为特征的财政体制，极大地调动地方政府发展经济积极性，由此认为财政体制蕴含的财政激励是推动中国经济增长的关键。在大量的政府文件、官员回忆录中很容易看到这一点，对实践部门的人来说，这几乎是常识，甚至可以说是“阳谋”。例如，1988年国务院《关于地方实行财政包干办法的决定》（国发〔1988〕50号）指出，财政包干制“调动了地方增产节约、增收节支的积极性，促进了国民经济的发展”，并指明改革是“为了稳定中央与地方的财政关系，进一步调动地方的积极性”。尽管这几乎是实践中的常识，但当时的西方财政分权理论却无相应解释，因此，将中国实践上升到理论并进行一般化分析，就诞生“第二代财政分权理论”，从而为丰富经济理论做出了很大贡献。毫无疑问，“财政激励制”理论向解释现实大大推近了一步，但是该理论离抵达现实尚差三步：一是缺乏对财政体制中丰富的契约结构及其作用的分析；二是缺乏自“财政包干制”到“分税制”转换逻辑及作用的分析；三是对中央政府如何抑制地方竞争负外部性，即“中央与地方两个积极性”的协调发挥的分析不足。我在一系列研究中发现，中国每个时期的财政体制都包括着丰富的契约结构，这些契约能够因地制宜、因时而变，其中包含着激励、平衡、风险分担、政治控制等丰富的理论元素，中央政府在对地方财政“赋权—控权”过程中，也不断寻求处理建设统一市场与调动地方政府积极性这一对矛盾的最佳途径，由此形成具有中国特色的财政激励制。因此，将三方面理论不足之处一一完善，就是理论向实践的一步步相近到相合的过程，就可以搭建出“中国特色财政激励制”的完整框架，为中国经济增长动因提供一个新的理论。
晋升锦标赛可能属于“相似研究”一类。基于业绩排序的锦标赛理论，最早用于研究科层组织中晋升机制和岗位薪酬等问题，其特点是关注参赛代理人的相对排名而非绝对成绩，它能够有效激励代理人围绕委托人所设定的目标展开竞争。学界将之移植地方政府官员行为研究，认为中国存在一个以GDP为核心的官员晋升激励制度，这种特殊的干部晋升机制让地方主政官员有动力推动经济增长。晋升锦标赛的提出，成为从政治激励角度研究地方政府发展经济动机的一个代表性学说，影响力甚至“破圈”，超出学术界成为各种媒体常引用的术语。然而，如果进行深入的制度分析，就会发现中国地方治理七条规律，每条规律都会动摇晋升锦标赛根基，这七条规律是：分等而非统一标准治理、定性与定量相结合考核、纵向为主而非横向比较、地方精英群体而非个人作用、综合而非单一考核、政治上以约束而非激励为主、信息相对清晰而非不对称。这七条规律不一定时时处处体现，但是却具有很强的普遍性。像分等治理、综合考核、强调政治约束等，是中国历代地方治理的普遍性制度安排，这些制度是与晋升锦标赛不相容的，政府治理的逻辑与企业有着根本的不同，不能简单地将企业管理中的锦标赛移到政府治理。在我们那篇文章里，详细说明了这七条规律后面的制度形态。例如，就分等治理而言，中国自秦汉确立郡县制以来，自古至今，地方分等治理、综合考察官员政绩是影响官员升黜的主线索，如秦汉按县治理的“平剧”考核，清代按县治理的“冲繁疲难”考评。当前普遍实行的县域分档考核、主体功能区规划、县市区分类定位等，都是分等治理思想的体现，分等治理的历史规律性展现，大大压缩了晋升锦标赛存在空间。
以上只是以地方政府行为研究为例，说明制度经济学研究中的相近与相似现象。其实，在其他研究主题也存在大量类似问题，这里不再一一枚举。在学术探索过程中，总是要走些弯路，相近研究与相似研究交替出现，错认梅花被雪迷，这也是正常现象。但令人忧虑的是，相近研究因为它离现实尚有距离，他人会因为过度关注距离存在忽视其理论价值，而相似研究却因为貌似与真相相合却被人认可。
古人道：“相似法者,实非正法,有似正法。”制度经济学研究，取相近法，不取相似法。
（吕冰洋）
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作 者 吕冰洋 陈怡心
简 介
吕冰洋，中国人民大学财政金融学院教授，100872；
陈怡心（通讯作者），中国人民大学财政金融学院博士生，100872。
刊 期 《财贸经济》2022年第6期
内容提要 在中国经济增长奇迹中，地方政府发挥了重要作用，但对其制度来源的解释，一直存在政治上的晋升锦标赛和经济上的财政激励制两种学说。根据我们总结的中国地方治理的七条规律，包括分等而非统一标准治理、定性与定量考核相结合、纵向而非横向比较、集体而非个人作用、综合而非单一考核、政治约束而非激励为主，以及信息相对清晰而非不对称等，很难找到晋升锦标赛的存在空间；而政府间财政关系所蕴含的财政激励制一直是中国调动地方积极性的重要制度安排，分税制是一个税收“弹性分成”合约系统，其中蕴含着丰富的政府间利益分配、努力和风险分担等信息，能因时因地调动各级政府发展经济的积极性。实证分析亦发现，财政激励制能够解释地方经济增长的17.98%和投资增长的31.63%，而晋升锦标赛的影响并不显著。本研究有助于澄清关于中国地方经济增长的制度动力的争议。
关键词 财政激励 政治激励 地方政府行为 经济增长
改革开放以来，中国创造了经济增长奇迹，其中地方政府发挥了重要推动作用。中国作为一个大国，各项事业的发展需要发挥中央和地方两个积极性，尤其是地方政府的积极性，因而，理解中国地方政府的行为逻辑对于解释中国经济增长至关重要。中国地方政府为什么有动力推动经济发展？背后的激励来自哪里？这是文献中争论不休的问题。
激励地方政府本质上是激励各级地方干部，要调动各级干部积极性，无非是政治激励与经济激励,由此产生两派观点。政治激励以晋升锦标赛为代表，认为中国存在一个以经济发展绩效排名为标准的官员选拔机制，是激励地方官员发展经济的内在动力（周黎安，2007；Li和Zhou，2005；Chen等，2005）。经济激励以中国式财政联邦主义为代表，认为财政分权改革下，地方享有财政收入成为地方政府发展经济的内在激励，中国的M型组织结构又加强了地方政府间经济竞争的激励（Montinola等，1995；Qian和Weingast，1996，1997），该理论主要聚焦于1994年前的分灶吃饭体制，对分税制后财政体制的作用基本没有触及。
虽然政治激励和经济激励都是调动地方官员积极性的重要手段，但哪种激励手段真正发挥了作用？实证上，无论“官员晋升锦标赛”还是“中国式财政联邦主义”，自理论提出后就不断面临质疑。是否存在其他可行的解释？分税制作为运行了20多年的基本财税体制，对地方经济发展发挥了怎样的作用？本文试图回答这些问题。
本文的研究聚焦于分税制之后，从政府行为动机的角度，比较政治激励和财政激励对地方政府积极性的影响。本文的研究贡献在于：第一，通过制度分析论述了晋升锦标赛和财政联邦主义理论的局限性，并运用组织经济学理论，对财政体制蕴含的激励逻辑进行了系统阐释，尤其从新角度分析了分税制之后地方政府的激励来源；第二，以往关于政府行为的研究大多关注实际绩效，而忽视了政府的行为动机，本文以GDP和投资增长目标刻画政府行为动机，从动机角度来理解地方政府的积极性发挥；第三，基于市级数据，设计出合理度量晋升锦标赛和财政激励制的指标，通过丰富的实证检验来判断政治激励和财政激励对地方政府行为的影响效果。
本文研究发现，基于政府间财政关系所蕴含的财政激励制，对地方政府的经济发展动机有非常强的激励作用，它为中国经济增长提供了一个合理的解释。一般公共预算收入分成显著激励地方政府提高GDP增长目标和投资增长目标，且对投资增长目标的激励作用更大。增值税和企业所得税作为政府间税收利益分配的代表性税种，是激励地方发挥积极性的核心枢纽。而无论制度分析还是实证结果，均发现晋升锦标赛带来的政治激励对地方政府发展经济的动机没有明显影响。
对于地方政府发展经济的行为动机，一种观点是从政治激励的角度解释，其中最具代表性的是晋升锦标赛理论。基于业绩排序的锦标赛（rank-order tournament）最先由Lazear和Rosen（1981）提出，用于研究科层组织中晋升机制和岗位薪酬等问题，其特点是关注参赛代理人的相对排名而非绝对成绩，它能够有效激励代理人围绕委托人所设定的目标展开竞争。Li和Zhou（2005）在此基础上分析了中国地方官员的晋升模式，认为中国存在一个“以经济绩效为核心”的官员晋升激励制度，也就是说官员的晋升概率由其任职期间的经济增长业绩决定，并认为中国这种特殊的干部晋升机制成为激励地方官员发展经济的内在动力，是中国改革开放以来经济增长奇迹的重要原因。晋升锦标赛的提出，成为从政治激励角度研究地方政府发展经济动机的一个代表性学说，影响力甚至超出学术界，成为各种媒体常引用的术语。
随着研究的深入，许多学者开始从制度和实证上对“晋升锦标赛”的存在性提出质疑。陶然等（2010）、陶然和苏福兵（2021）认为从正式制度和实证检验上均不支持“晋升锦标赛”的存在，其质疑主要有以下几点：第一，中国根据“德、能、勤、绩、廉”考核官员，而考核标准并不能量化；第二，上级清楚地知晓“官出数字，数字出官”的现象，自然也不会仅凭纸面数字提拔官员；第三，官员对经济的直接控制和影响较弱，经济增长源于多种因素的共同作用而非单单官员个人能力及作为；第四，没有考虑其他政治因素，尤其是地方官僚体系整体执政能力的影响；第五，晋升概率和经济增长率的相关关系并不代表因果关系，它只是以经济增长率为考核核心的制度运行结果，是“标尺赛”而非“锦标赛”。杨其静和郑楠（2013）认为不存在晋升标尺赛或锦标赛，即使存在基于经济增长业绩的晋升竞争，更可能是“资格赛”而非“锦标赛”。也就是说，好的政绩只是晋升的必要条件，而非充分条件。同时，许多研究从官员个人的视角出发，认为“个人能力”（姚洋、张牧扬，2013）和“政治关系”（Opper和Brehm，2007;Shih等，2012）——而不是地区间经济竞争胜出——才是官员晋升的关键。
此外，许多学者对晋升锦标赛的作用范围和程度存疑，认为晋升锦标赛至多可能只在某些层级、部分地区或某段时期存在。晋升锦标赛在不同的层级影响不同，对于高层级的官员，其他因素的影响更大(Landry等，2018)。也有研究发现晋升锦标赛并不是全国普遍现象，只在部分地区存在（Mei，2009；Lü和Landry，2014）。政府考核的目标一直是多元化且随时间而变化，GDP不是唯一的核心考核指标（唐睿、刘红芹，2012；Zheng等，2014）。
上述研究虽然角度不同，但都从不同方面挑战了以官员晋升激励解释地方政府经济发展动机的逻辑合理性。
改革开放以来，中央对地方实施了一系列经济放权措施，并把重心放在财政分权上，因而有大量学者研究财政分权所产生的激励作用，其中以Weingast和钱颖一提出的第二代财政分权理论为代表（Weingast，1995；Qian和Weingast,1997)，它也被称为“市场保护型财政联邦主义”（Marketing-preserving Federalism，MPF），并认为中国财政分权正好符合该理论的特征，因此将中国财政分权称为“中国式财政联邦主义”，甚至上升到解释中国经济增长的“中国模式”（China Style）。
第一代财政分权理论认为，地方政府具有掌握辖区居民偏好的信息优势，居民可以“用脚投票”选择辖区，财政分权能够使地方政府更有效地提供公共品（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）。“市场保护型财政联邦主义”在财政分权框架中引入公共选择视角和企业代理理论，更加关注地方政府及官员发展经济的内在动机。该理论认为中国分权化改革从制度上推动地方政府维护市场效率和经济发展：以财政包干制为内容的财政分权改革下，地方可以与中央分享财政收入，地方政府有内在激励发展经济，以获得更多财政收入留成。同时，要素自由流动和预算约束硬化的条件下，中国的M型政府组织结构进一步激励地方政府为取得财政收入展开竞争和积极维护市场，并采取推进国有企业民营化改革和兴办乡镇企业等措施促进经济发展（Montinola等，1995；Qian和Weingast，1996，1997）。
但是，该理论也面临诸多争议。研究者认为，市场保护型财政联邦主义缺乏对政治过程和制度环境等微观基础的分析，未能清晰解释地方官员保护市场的行为动机（Rodden和Rose-Ackerman,1997）；财政联邦主义过度强调分权，分权不会影响国家统一和稳定这一暗含假设并不恰当（Treisman，1999），不应过高估计区域分权和财政联邦主义对经济发展的贡献而忽视中央权威的作用，中国经验表明强大的中央政府才是分权有效的前提，地方政府间过度竞争会破坏统一市场建设（Sachs等，2003）；中国中央政府在财政包干制下经常单方面修改财政分配契约，不符合财政联邦主义理论所要求的“有效承诺”（Cai和Treisman，2006）；该理论的缺陷根源于简单地套用新古典经济学的竞争理论和代理理论，忽视了政治生活的特殊性和复杂性（杨其静、聂辉华，2008）。在实证上，现有的经验研究也未就财政分权和经济增长的关系达成统一的结论，且分权对经济增长的作用很大程度上取决于分权制度运行的环境（Weingast，2009）。部分研究认为财政分权改革推动了地区经济增长，是促进中国经济发展的重要因素（林毅夫、刘志强，2000），但也有相反的观点，认为中国的财政分权阻碍了省级经济增长（Zhang和Zou，1998）。
此外，中国财政分权研究还存在两点不足：缺乏统一的理论框架和分权度量指标不合理。
第一，理论上，缺乏统一的理论框架来解释改革开放后中国财政分权的演变逻辑以及对地方政府的激励机制。“市场保护型财政联邦主义”主要针对分税制改革前“分灶吃饭”时期的财政激励，却无法解释分税制之后的财政激励。“分灶吃饭”的典型特征是按企业隶属关系实行财政收入包干制，而分税制的典型特征是按税种划分各级政府收入。两个历史阶段的理论逻辑是不同的，“市场保护型财政联邦主义”对此没有进一步研究。
第二，实证上，财政分权度量指标不够合理限制了学说的解释力。研究财政分权效果的关键是度量财政分权的程度，传统研究采用某地区人均财政收支与上级政府人均财政收支之比的办法，但由于分母统一性问题，其本质是反映地区财政收支状况，而非真实的财政分权。实证结果往往取决于选取的财政分权指标，分权指标不统一也是实证文献结论产生分歧的重要原因（陈硕、高琳，2012；徐永胜、乔宝云，2012）。近年来，学界注意到传统财政分权度量指标的不合理性，并观察到在中国财政体制变迁中，政府间税收分配一直是财政分权的核心问题，并运用税收分成来研究它对企业税率、地方债务和投资增长等的影响（吕冰洋等，2016；毛捷等，2019；刘勇政等，2021），但仍未有实证文献以此作为财政激励解释地方政府经济发展的动机。
无论晋升锦标赛还是财政激励制，都是试图从制度入手，探寻中国经济增长奇迹的政治经济学解释。这需要深入把握中国制度运行特点，对中国制度运行机制进行提炼和升华，从制度变迁中寻找理论依据。
晋升锦标赛理论的基本假设是官员晋升取决于其相对于其他地区的政绩表现，理论的背后是中国现实的官员晋升制度，然而，如果考察中国官员晋升制度，我们很难发现晋升锦标赛成立。本文认为，中国地方治理存在七条规律，每一条都会动摇晋升锦标赛的根基。
第一，分等而非统一标准治理。从历史上看，地方分等治理、综合考察官员政绩是影响官员升黜的主线索，这种制度大大压缩晋升锦标赛的存在空间。中国自古以来就实行政区分等，每个朝代为了便于行政管理，以等第为据选派、配备地方官员，并对其政绩进行考课，以决定奖惩升迁，会依据不同的因素和标准将政区划分为不同的等第，如幅员大小、人口多寡、赋税数量、行政事务繁简难易以及地理位置等（周振鹤，2005）。如秦汉以县的大小和“平剧”进行分类，隋代“以所管闲剧及冲要之处以为等级”，唐宋主要依据政治地位和经济实力将县分为“赤、畿、望、紧、上、中、下”，明代开始出现以繁简之例为府州县分等，到了清代，划分标准逐渐完善，以“冲（地理位置）、繁（政务繁简）、疲（民情好坏）、难（治理难易）”四字考语划分等级。就当前而言，我国县级行政区分为县、县级市、市辖区三类，三者的设立标准和禀赋完全不同，实际上也是进行分等治理。除了便于因地施策之外，政区分等的更重要作用是可作为官员考核升黜的依据，“冲繁疲难”四字考语也日渐成为挑选才具适当官员的标准，“直省府州县等缺，地方之要简不同，人才之优绌各异，必人地相宜，方于吏治民生，均有裨益”，这样才有利于考核和选拔合适的官员，政绩的好坏必须在同等背景下才能评定，难治之地做出政绩要比易治之地困难得多，不同类型政区的官员的任免升迁也必然是分别考量。同时，历史数据证明越是难治要紧之地，越有利于仕途晋升。这反映官员政绩考察一是看所管理地区的治理情况，二是看综合治理而非单一指标治理情况，这两点可以说是一条历史规律。从现实来看，我国管理实践中有两个很明显的制度安排体现分等治理的逻辑，一是不少地区政绩考核制度对下级政府按照地区特点分类考核，二是在各地实施的主体功能区规划中，充分考虑不同地区的功能区划和定位。而锦标赛得以成立的重要前提是地区间可横向比较及简单指标考核，根据以上分析，它与历史规律和现实实践不符。
第二，定量与定性考核相结合。改革开放以来，虽然中央不断修订官员选拔任用制度，但针对官员公开的核心考核标准一直都是“德、能、勤、绩、廉”五个维度，且一贯原则为“德才兼备，以德为先”。五个维度中，只有“绩”与晋升锦标赛所指的“围绕客观可衡量的指标竞争”相关，而GDP也只是政绩考核中的一部分，其他政绩考核目标还包括财政收入、投资、物价水平、失业率、环境保护甚至计划生育等，GDP单个指标无法成为官员晋升的决定条件。1998年最早出台的《党政领导干部考核工作暂行规定》，以及2002年正式颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（简称《条例》），都只规定干部选拔任用的原则和程序，并没有明确提出与晋升相关的指标体系，《条例》在2014年和2019年的修订中，也没有增加经济增长业绩的要求，而是越发强调将“政治标准放在首位”，“讲政治”是评价官员的一项重要指标。可以看出，上级政府出于人事控制的考虑，为保证自由裁量权，必然会使用综合且相对模糊的晋升标准，指标客观单一的晋升选拔标准与中国的政治体系无法兼容。因此，中国并不存在将政治提拔和经济增长直接挂钩的晋升制度。这与“晋升锦标赛”成立所要求的“存在从委托人和代理人的角度都可衡量、客观的竞赛指标”的假设前提不符。
第三，纵向而非横向比较。现实中，上级政府考核地方官员的执政情况，主要是考核当地经济社会发展绩效完成情况，关注各项指标与之前相比的提升情况，而较少采取横向比较。各地区会结合当年的目标和发展规划，出台年度的经济社会发展综合考核办法，对领导干部进行打分式的考核，考核成绩影响官员的奖惩。同时，经济社会发展的目标执行情况又是领导干部评价体系的重要部分。各地对领导干部的年度考核办法中，会根据各项指标的综合分数，评定“优秀”“良好”“一般”等级，并明确提拔时被优先考虑的条件，如连续几年拿到优秀等级。可见，从现实的评价考核和提拔标准来看，通过考核打分评定领导干部工作完成情况是对领导干部的考核和提拔的主要参照，即考察其与过去相比的提升情况，而非与其他地区的经济发展相对排名。锦标赛的相对排名是参与竞赛的代理人之间相比，“与前任过去相比”这一“相对绩效”概念不符合“锦标赛”的原始含义。因此，结合现实中干部考核办法分析，“晋升锦标赛”的制度基础即使有，那也是非常薄弱的。
第四，集体而非个人作用。中国共产党是强调集体作用的政党，晋升锦标赛理论的前提条件是主政官员能够控制和影响最终考核绩效，过于夸大个人作用，且中国现实制度运行很难支持这一条件。考察中国官员的变动情况可以看出，虽然2006年的《党政领导干部职务任期暂行规定》明确了一届政府官员任期为5年，但实际上中国官员的职位调动十分频繁，任期很短，平均只有3年左右，短期内对经济发展的影响有限。晋升锦标赛仅仅强调对地方主政领导的激励作用，没有考虑到地方官僚体系整体执政能力的因素，没有考虑到激励职能部门的工作人员。相比于党政一把手，职能部门领导等“稳定的政治精英”对地方经济发展的影响更为关键（Zhu，2021）。在中国“条条”“块块”的干部管理体制下，政府部门和行政格局比较复杂，领导的意志如何具体落实到各个部门和各级干部的行动中，晋升锦标赛并未做出解释。
第五，综合而非单一考核。官员考核标准是多元化的，并不是晋升锦标赛所描述的“唯GDP”。观察中组部印发的《关于体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》可以看出，官员考核体系是非常综合丰富的，经济增长业绩仅是考核体系中的一项，体系中还包含大量诸如社会和谐、党风政风、工作作风和公众形象等难以量化的指标，每个方面又细分了多项指标。随着中央精神的变动，考核体系的重点也会变化。改革开放初期，政绩激励体系侧重“以经济发展为中心”的要求，党的十六大以来，开始强调“科学发展观”，和谐稳定成为考核重点，评价体系中综治维稳、安全生产和环境保护等指标的重要性越发突出，党的十八大以来，党建廉政工作受到更加重视。党的十九大后，精准脱贫和污染防治成为各级政府突出任务。2020年疫情冲击下，保就业、保民生等“六保”又成为工作重心。考核重心的变化，说明官员考核标准具有历史性、丰富性、动态性特征。
第六，政治约束而非激励为主。目标责任制和干部考核制是我国经济社会发展的重要制度保障，而激励和约束是确保制度有效运行的两种手段，且在实际中，政治资源（即更高层级的职位）是有限的，激励的作用对象范围有限，而政治约束发挥着更广泛的作用。上级政府将确定的经济发展、社会治理和政治治理目标分解为一个个硬性指标层层下达，任务分解到地方首长再到各个部门，直到具体个人。配合着考核制度，用各类考核办法进行层级考核，并将考核成绩作为官员考评奖惩或财政奖励依据。“目标加考核”给官员以极强的政治约束，无论对于追求晋升还是晋升无望的官员，都形成推动其完成各项任务的压力。
第七，信息相对清晰而非不对称。随着体制改革和信息技术进步，政府间的信息不对称程度逐渐减弱。近年来，政治体制改革中呈现出监察加强和垂直管理加强的特点。就行政区划而言，原本上级政府的管辖区域数量就不多，每个省管辖的市（包括地级市、地级区域和自治州）平均12个左右，每个市平均下辖不足10个县（包括区），两级政府间的信息不对称程度比较弱，再加上省直管县、强权扩县、撤县设区等一系列改革，也加强了上级政府的信息控制。就职能部门而言，部门垂直管理改革不断推进，从海关到税务、银行，再到统计、生态环境，实行垂直管理的领域不断增加，从而使上级政府对于地方发展情况的信息较为清晰，对于地方官员的情况也较为了解，有较完善的信息对地方发展绩效进行综合考察，不可能仅靠单一的GDP指标排名来决定官员晋升。
在陶然等（2010）、陶然和苏福兵（2021）的论文中，已对第二条和第五条规律分析有所呈现，本文进行更全面的归纳和分析。除此之外，本文还认为，晋升锦标赛模式至少在省和县这两级政府是不成立的。就省级政府而言，一是省级主政官员俗称为“封疆大吏”，中央政府更看重他们对政治、经济、社会的综合治理能力；二是省的面积和人口数量都极为庞大，主政官员的努力对全省经济增长的影响有限（刘伟，2016）。就县级政府而言，每个地级市平均下辖区县数量较少，且分为县、（县级）市、区三种行政区划类型，在国务院相关文件中，已明确说明它们的功能定位不同。况且，市县间信息不对称程度比较弱，市级政府完全可以不依赖GDP这一个指标来判断官员的能力。另外，需要说明的是，晋升锦标赛作为理论假说应该有更强的理论严谨性，并不是说以上七个方面的制度分析都成立才动摇其根基，而是只要有一处存疑，它就很难自圆其说。
为何部分研究会认同晋升锦标赛呢？它可能是将压力型体制（荣敬本等，1998）下的激励手段进行了片面解读。压力型体制是我国科层组织的特征，目标管理责任制则是压力型体制的具体制度运行方式（赖诗攀，2015）。目标责任制是中国自上而下行政治理的一种手段，它以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力（王汉生、王一鸽，2009），上级政府把政策目标分解为一个个硬性指标层层下达，将任务分派给下级的组织和个人落实，并根据考核情况奖优罚劣。晋升与考核两种手段是“胡萝卜加大棒”：对于所有干部，必须要达到考核要求，否则会受到处罚；对于有强烈晋升意愿的官员，则需要做得更好。晋升激励与考核压力的共同作用确保了上级政策目标的落实，但它并不需要通过展开“锦标赛”形式来推动。
总结以上分析，“晋升锦标赛”是在政绩考核体系中抽取一条不完整的激励路径进行过度解读。完整的政绩评价制度包含党管干部、层级考核和绩效晋升三项制度组合（陈家喜，2018）。政绩评价体系包括十分丰富的指标，既有地区生产总值、财政收入、居民收入等可量化指标，也有综治维稳、安全生产和环境保护等“一票否决”的指标。仅凭GDP这一个指标尚不能保证官员考核达标，更无法决定官员的晋升。并且，由于政绩评价体系的指标多样化，在晋升激励下，官员想要政绩出彩完全可以“另辟蹊径”，寻找不同的政绩突破口，而非都去争GDP政绩第一。与其说政绩考核制度发挥政治激励的作用，毋宁说它更强调发挥政治压力或政治约束的作用。在现实制度运行中，政府主要通过压力的传导保证工作任务的完成。中央政府通过整体打包、区别性激励的方式将任务发包给地方，并通过量化指标和物化考核把任务压力层层传递，地方政府的运行是对不同来源的发展压力的分解和应对（杨雪冬，2012；赖诗攀，2015）。同时，干部管理体制对地方官员产生很强的政治约束，对地方政府的行为动机产生了显著的影响。现实中对于官员的约束手段很多，如上级的降职处分、审计、纪检，下级的上访、诉诸法律、下级的评判等，普遍性和适用性远高于制度激励（津贴与晋升机会），各种约束的存在意义一是避免地方官员走向腐败，二是推动官员致力于经济增长（Edin，1998，2003）。
那么，政治激励是否对地方经济发展起到重要作用呢？本文认为，政治因素对地方官员积极性的影响是肯定存在的，但是，客观分析现实的制度运行，目前研究政治激励的学术条件尚不成熟。原因有三：第一，政治激励很难度量，精神奖赏、物质奖赏、权力奖赏、晋升均可算是政治激励，很难用一个单一指标刻画。第二，不能将晋升锦标赛与政治激励画等号，获得晋升的官员毕竟是少数，周雪光等（2018）通过数据分析表明，中国每级官员向上晋升的概率仅为5%，一个好的制度一定是能够激励大多数人的制度，即政府反复强调的“积极为干部干事创业创造良好氛围”，在现实生活中，政治激励手段是丰富多样的，既包括授予称号等精神奖励，也包括升级、提薪、提拔和奖金等物质奖励，晋升激励只是众多奖励手段的一种，且晋升未必需要锦标赛。第三，政治因素包括激励与约束两方面，如果说“干得好就得到提拔”接近于政治激励，那么“干得不好就处罚”则接近于政治约束，从中国现实看，政治约束的作用可能比政治激励的作用更大，这从政府部门广泛存在的绩效考核可见一斑。原因也比较简单，如果通过政治约束完成目标的话，那么它可以在很大程度上替代政治激励，毕竟政治激励需要付出相当的资源（如设置提拔岗位），而政治约束只需要付出有限的资源。
总结以上制度分析，本文对政治因素在地方经济发展中的作用做如下判断：一是政治激励的内涵很丰富，“晋升”只是其中一种，且“锦标赛”的制度基础非常薄弱；二是中国政府具有高强的组织动力，政治约束的作用会大大超过政治激励。我们并不否认政治激励的作用，只是认为“晋升锦标赛理论”无法较好地描述政治激励的作用机理。由于晋升锦标赛理论广为流传，本文是从晋升锦标赛的原始定义出发，对它进行细致的实证检验。
（二）从财政包干到分税制：财政激励的制度设计
中国政府间财政收入分配体制的性质及转变是解剖财政体制对经济增长作用的关键所在。“发挥中央与地方两个积极性”一直是财政分权制度设计的目的，贯穿中国财政管理体制改革的始终，而有效激励是财政机制的核心。1956年毛泽东同志在《论十大关系》中提出“要发挥中央政府和地方政府两个积极性”的重要论述，成为中国处理中央与地方关系的指导原则，而调整财力分配便是调动地方积极性的核心手段。要理解中国财政体制的内在逻辑，需要借助组织经济学中的激励理论进行阐明。该理论的核心是关注委托人和代理人间的激励与风险问题，根据激励理论，委托人和代理人建立的分配形式主要有四种，包括定额规则、分成规则、分权规则和“工资”规则，四种规则形式在风险努力的分担、激励强度、监督机制上各有优缺点（见表1）。
从规则形式的视角考察政府间财政收入分配关系的性质（见表2），可以发现，中央与地方政府间的税权配置可归纳为四种规则形式（吕冰洋，2009）。以改革开放和1994年为界，可将财政体制分为“统收统支”、“分灶吃饭”和“分税制”三个阶段，历次重要财政体制变革的逻辑与出现的问题大部分可以用激励理论解释。
改革开放前的“统收统支”制度能最大程度地支持中央政府积极性的发挥，但未能较好地发挥地方政府积极性，它的核心规则是高度集中的“工资”规则。其特点是，集中财政管理权限，统一制定财政收支程序和开支标准，地方财政收入统一上缴中央，支出按计划由中央统一核拨。地方政府无法享有发展经济带来的财政收益，支出却存在“预算软约束”问题，这决定了它对地方积极性调动程度很低，且体制具有高度不稳定性。当时，我国财政面临的典型问题是：每年要核定收支，一年一变，年初吵指标，年中吵追加，年底吵遗留，矛盾很多。并且，“工资”规则的性质决定了委托人要付出很大的监督成本，实际上，当时中央派驻了大量的财政驻厂员及税务专员，但监督的效果并不明显。
改革开放后的财政体制以1994年为界，可分为“分灶吃饭”和“分税制”两个时期，其制度设计均体现了激发地方积极性的原则，但是激励机制有较大差异。分灶吃饭制度的核心是按企业隶属关系划分税收收入，激励地方政府“办属于自己的企业”；分税制是按生产地原则划分税收收入，激励地方政府“办到我这里投资的企业”。具体而言：第一，“分灶吃饭”以财政包干制为核心调动地方积极性，它的核心规则是基于隶属企业税利分配的定额规则。从1980年开始，中国财政管理体制开始实行“分灶吃饭”改革，它的核心是“财政包干制”，分为地方向中央包干和企业向政府包干两部分，也就是确定地方政府向中央政府上缴财政收入的基数或比例，以及确定国有企业向政府缴纳利润的基数或比例。当时市场化改革尚未开始，企业按照隶属关系归口各级政府管理。因此，剖析“分灶吃饭”制度，可以认为它是基于隶属企业税利分配的定额规则。在当时的经济体制背景下，各级政府拥有极大的资源配置能力，控制大量国有企业和乡镇企业，地方政府的积极性与企业的积极性是联动的，调动地方政府的积极性很大程度上就相当于调动企业的积极性。“分灶吃饭”财政管理体制改革使得地方政府财政自主权大幅度增加，有利于地方政府对所属企业加强管理和推动企业产出扩大。但同时，这种财政分配方式将本地政府所属企业发展同政府财政利益紧紧地联系起来，激发了严重的地方保护主义。地方政府从经济利益出发，保护本地产品销售，限制原材料流出，进行各种原料争夺战，造成了严重的市场分割。当经济壮大到一定程度后，区域间分工协作的重要性凸显，经济的进一步发展需要统一大市场的环境，这种以“隶属税”形式体现的财政包干制的负面作用就会凸显。
第二，分税制以分税（包括税收共享）为核心调动地方积极性，它的核心规则是基于生产性原则分配的分成规则。1994年分税制改革使得地方政府的主要收入来源为营业税、增值税和企业所得税。地方政府的主体税均来自当地企业产出，因此可以说分税制是基于生产性原则分配的弹性分成激励系统（吕冰洋、聂辉华，2014）。这种规则安排使得地方政府的税收收入主要依赖工业发展，激励了地方政府发展工业生产的积极性：企业所得税和增值税的税基分别来自企业的利润和增加值，税收集中在工业部门；营业税主要来自服务业和建筑业，生产性服务业与工业部门相配套，消费性服务业得益于工业发展带来的人口聚集，建筑业与房地产业则与工业发展和人口聚集后的住宅和厂房建设需求增长相关。同时，从税种性质上看，这些税种属于所得税和流转税，税基流动性强，进一步激励了地方政府争夺税基的经济竞争。地方政府运用各种行政和财政工具改善市场条件和吸引投资，由此推动地方经济增长。分税制对地方政府积极性发挥作用的影响机制见图1。
图1 分税制与地方政府积极性发挥
税收收入要在各级政府间分配，分配方式在省以下财政体制有非常丰富的表现形式，对市县级政府积极性的调动起到关键作用。通过考察各省份的财政体制文件及测算结果，可以看到市县级政府获得的税收收入留存比例因时因地而异（吕冰洋等，2021），形成了一个富有弹性的分成规则激励系统。这种具有弹性的省以下政府间税收分配形式能够适应各地区条件，使上下级政府能根据努力分担、风险分担情况来共享经济发展带来的税收收益，因时因地调动各级政府发展经济或风险承担的积极性，这充分体现了激励理论的原理。
中国财税体制改革之所以偏重财政收入一端，且对调动地方发展经济的积极性起到重要作用，主要原因在于三点：第一，财政收入本身是各级政府考核中的重要指标，地方政府不得不重视；第二，地方各项事业发展需要财政收入支撑，不论招商引资，还是城市建设、生态维护，甚至维护稳定，大多需要一定的财政支出，没有财政收入不少工作就难以开展；第三，财政收入是调动各级干部工作积极性的基本保障，在大多数情况下，贯彻“多劳多得，少劳少得”的原则才能有效调动干部积极性，而贯彻该原则没有一定的财力基础肯定不行。实际上，“财政包干”和“分税制”的名称本身就体现了财税体制调整重在财政收入一端。
或许有人会怀疑，通过财政收入体制来调动地方积极性，往往会促使地方政府间展开恶性税收竞争（如税收返还），从而破坏统一市场并降低全局经济效率。对此，吕冰洋和贺颖（2022）从中央积极性角度展开研究，发现中央政府通过一系列财政体制变革，在更大范围推动统一大市场建设，也就是说，中央政府与地方政府合作很好地解决了建立统一有序的社会主义市场经济与调动地方积极性的矛盾，进而推动了中国经济增长，这才是“发挥中央和地方两个积极性”的完整逻辑，这才是“中国特色财政激励体制”的完整故事。
（三）地方政府动机：政府文件中的公开承诺
理论假说是否能解释现实制度运行的逻辑呢？不论晋升锦标赛还是财政激励制，如果它们真能起到激发地方推动经济增长积极性的作用，那么在政府文件中应该有明显的踪迹可寻。
一是制度变革时，是否在相关政策文件直接公开改革动机。中国政府的行为动机往往是公开的，历次改革和政策出台时的政府文件大都会说明政策意图和目标。就财税制度改革而言，例如：1988年《国务院关于地方实行财政包干办法的决定》肯定了财政包干制“调动了地方增产节约、增收节支的积极性，促进了国民经济的发展”，并指明进一步改革是“为了稳定中央与地方的财政关系，进一步调动地方的积极性”；1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中的“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性”体现出分税制的指导思想；2016年国务院出台的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》明确指出，“适当提高地方按税收缴纳地分享增值税的比例，有利于调动地方发展经济和培植财源的积极性，缓解当前经济下行压力”；在2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中，提出“继续保持增值税收入划分‘五五分享’比例不变”，为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境”。可以看出，分税制的激励作用在政府文件中有丰富的体现，而晋升锦标赛很难在文件中发现踪迹。
二是通过政府目标来观察制度激励的作用。政府目标在国家治理中发挥重要作用。有效的激励手段离不开目标设置，研究激励最根本的就是要重视目标设置并尽可能设置合适的目标（Locke,1968）。因此，目标管理是多数国家在治理中的普遍共识。目标也是中国经济社会管理的重要手段，对凝聚共识、调动资源、动员各方面力量具有重要作用。中国的目标治理体现为多目标治理体系，关注经济发展、经济结构、民生改善和资源环境等多类指标，不同时期对不同目标有所侧重，在“以经济建设为中心”的阶段，经济增长目标扮演了重要角色，研究地方政府的目标治理对我们理解地方政府行为具有十分重要的意义。在每年年初，各级政府会在当地人民代表大会上公开《政府工作报告》，充分体现政府当年的工作目标和部署。如果制度有激励作用，那么它首先会传导到政府目标中，其次才会传导到经济运行结果中。目前主流文献是研究制度对地方经济增长率的影响，但是经济增长率容易受多种因素干扰，且难以避免内生性问题。而政府目标直接反映政府行为动机，是政府自上而下调动各级干部工作积极性的重要手段，比实际经济增长率更能说明制度的作用。
“地方积极性”本身是一个主观性强、不易被发现的制度作用描述，正如Akerlof（2020）所指出的那样，社会科学和人类学的核心问题就是“人们是怎么想的”，改革文件和政府目标透露着“政府是怎么想的”之丰富信息，本文认为，它们是研究地方积极性的重要入口。
如前所述，研究地方经济增长的动力来源，应当从动机而非结果来观察，如何刻画政府的行为动机是实证检验的关键。
本文采用市级《政府工作报告》中的地方经济社会发展的预期目标数据度量地方政府的行为动机，主要采用GDP增长目标和固定资产投资增长目标。各级政府的《政府工作报告》中，关于每年地方经济社会发展目标的内容虽有所差异，但基本包括地区生产总值、固定资产投资、工业增加值、财政收入、城乡居民收入、物价和失业率等目标。其中，GDP和投资目标出现频率高且数据规范，较好地刻画了地方政府发展经济的动机。在政绩考核制度下，中国经济发展过程中贯穿着目标控制和目标管理，理性的地方政府和官员会充分地借助增长目标管理来实现本地经济增长，即综合权衡地方前期实际的经济运行情况和资源要素禀赋等因素后制定目标，再调动各方积极性努力完成目标，体现地方发展经济的动机和积极性。
（二）地方政治激励的度量
本文不否认政治激励对地方官员积极性的影响，但地方官员面对的政治激励很难度量，晋升锦标赛只是其中带有猜想性质的一种。考虑到它是被学术界广泛引用的假说，在以下实证分析中，“政治激励”仅限于“以GDP排名为官员晋升依据”的晋升锦标赛，而非广义的政治激励或晋升激励，后文将通过实证来判断“以GDP排名为官员晋升依据”的晋升锦标赛是否存在。
本文设计观察晋升锦标赛的思路是，检验某地区发展经济的动机是否会受到其他地区实际经济发展水平的影响。按照晋升锦标赛的逻辑，晋升锦标赛以相对排名为考核标准，即地方官员关注自身的表现是否优于其他竞争者。为此，地方官员在制定经济增长计划时会考虑两点：一是当地经济状况，二是省内其他地区的经济增长业绩。如果其他地区经济增长业绩很好，那么地方官员为了在锦标赛中取得优胜，会提高增长计划的目标值。也就是说，当地的发展目标会受到省内其他地区上一期实际增长率的影响。
本文认为同级政府间的增长目标相互影响的程度很小。首先，从理论推断来看，官员为了晋升展开竞争，将各自根据上级政府的增长目标，结合本地实际情况做出策略反应，制定当地的增长目标，以取得竞争优势，获得优于他人的政绩。其次，从制度的实际运行来看，同一省内各地级市的两会召开时间非常集中，即同一省内各市几乎同时发布当地的《政府工作报告》，同级政府间关于目标的同步协调不易实现。同一省内各城市同时做出决策，公布当年目标，没有时间做出针对其他城市目标的策略反应。所以，各城市在进行目标决策时只能是基于已知的本地和其他地区的历史信息做出，各地区的当期目标之间不存在策略互动。最后，晋升锦标赛成立的前提条件之一是参赛人之间不容易形成合谋，如果地方政府间就增长目标进行协调串通，本身便也违背了晋升锦标赛的成立条件。
因而，本文采用其他地区实际增长率的加权均值来衡量政治激励的影响，该指标可以衡量其他地区前一期的实际增长业绩对当地当期的目标制定的影响程度，体现地方官员在制定目标时受到的政治激励。同时，各地区在展开晋升锦标赛竞争时，由于经济发展水平存在差异，地区间受到的相互影响程度不尽相同，经济发展水平相近的地区间相互影响更大，而经济发展水平差距大的地区间相互影响更小。为了刻画出不同地区影响的差异性，借鉴空间计量经济学中权重矩阵的思想，用地区间的经济距离对其他地区的经济增长率进行加权。
假设地方主要根据GDP和投资展开锦标赛，相应的政治激励指标分别为Polgdp和Polinv，该指标会对地方发展经济计划产生影响。构建模型如下
其中，
该权重作为本文研究锦标赛影响的基本设计。为了获得更加全面稳健的分析结果，本文还设计其他几种反映锦标赛影响的权重（见表3）。以GDP和投资增长率构造的政治激励指标Polgdp和Polinv均使用表3中的权重设计，再分别按照（1）式和（2）式进行构建。地区权重设计I最接近锦标赛竞争的本义，为本文实证分析主回归所用，其他Ⅱ~Ⅵ设计为稳健性分析所用。
（三）地方财政激励的度量
在分税制下，除了中央与各省份进行分税外，省与市（地级市）、市与县均采取分税办法，不同地区、不同税种的分税办法不同。按组织经济学的激励理论分析，分税制是一个有弹性的分成规则激励系统，弹性税收分成是上级政府激励下级政府的重要工具，能有效激发地方政府发展经济的积极性。各地级市享受的税收分成比例不同，反映其面临的财政激励不同。因此，本文用市县加总的一般公共预算收入分成比例来衡量各地级市受到的财政激励，吕冰洋等(2021)已详细测算各个口径的政府间税收分成数据，本文直接引用其结果。本文设定某省份的市县政府的一般公共预算收入分成率RevShare为：
（四）地方财政激励的度量
基于上述分析，为实证检验政治激励和财政激励对地方政府行为动机的影响，本文以地方政府的经济目标为被解释变量，将政治激励指标和财政激励指标同时作为解释变量，构建回归模型。双向固定效应模型设定如下：
其中，i表示城市，t表示年份。被解释变量为GDPtargetit和Invtargetit，分别代表i市t年的GDP增长目标和固定资产投资增长目标。核心解释变量为政治激励和财政激励，政治激励分别以前一期省内其他地区实际GDP增长率加权均值Polgdpit-1和实际固定资产投资增长率加权均值Polinvit-1来度量，财政激励为前期市县加总的一般公共预算收入分成比率RevShareit-1。
在控制变量中，本文引入省级目标这一关键变量。原因是在目标责任制压力下，各地级市会以省级目标为基准设定当地的增长目标，省级目标对各地增长目标的制定有较大影响，本文后面会展示它对晋升锦标赛实证效果有着举足轻重的影响。模型（4）和模型（5）中分别加入当期省级GDP增长目标
（五）数据说明
本文选取2000—2018年城市层面（包括地级市、地级区域和自治州）的面板数据，囿于数据可得性，收入分成数据为2000—2016年，其他变量的数据为2000—2018年。经济增长目标和固定资产投资目标数据整理自各省份和各市每年的《政府工作报告》，收入分成数据来自《中国税务年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和《全国地市县财政统计资料》，其他控制变量的数据来源于《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和CEIC数据库。此外，在中国行政体制下，省会城市和计划单列市的市长和市委书记的行政级别多为副部级，这些城市与其他普通地级市之间不存在直接的晋升竞争关系，因而基准回归剔除省会城市和计划单列市样本。本文实证分析所用主要变量的描述性统计如表4所示。
首先比较政治激励和财政激励对GDP增长目标的影响，回归结果如表5所示。第（1）列结果表明，在同时考虑政治激励和财政激励时，财政激励对GDP增长目标有显著正向影响，而政治激励对地方GDP增长目标无显著影响。表5第（2）和（3）列为单独考虑政治激励或财政激励的回归结果，可知晋升锦标赛对地方政府的经济发展目标无显著的激励作用，财政激励在1%的水平下显著。标准化处理后，财政激励的影响为5.95%；从均值意义上，财政激励可以解释9.69%的经济增长目标变动。上述结果说明，财政激励在提高地方积极性方面发挥重要作用，若不考虑地方政府所受到的财政激励，可能会错误地高估政治激励的作用。
地区间由于经济发展水平存在差异，政治激励和财政激励的影响可能有所不同。分样本回归结果如表5第（4）和（5）列所示，可以看出，无论发达地区还是欠发达地区，政治激励对GDP增长目标均无显著影响，而一般公共预算收入分成均显著提高了GDP增长目标，与欠发达地区相比，财政激励对于发达地区GDP增长目标的影响更大。进一步证明，财政激励是解释地方经济增长目标变化的重要因素。表5第（6）列为一般公共预算收入分成对实际GDP增长率的回归结果，一般公共预算收入分成对实际GDP增长率的影响十分显著，一般公共预算收入分成每提高10个百分点，平均而言GDP实际增长率会增加0.48个百分点。对估计系数进行标准化处理可知，分税对地方经济增长的影响为9.40%。从均值意义上考虑，财政激励能够解释经济增长的17.98%。这说明财政收入分成对地方经济发展的激励作用，不仅会直接影响地方政府的行为动机，也会落实到GDP的实际增长。
注:*、**和***分别代表在10%、5%和1%的水平下显著。括号内为标准误，标准误均聚类(cluster)在地级市层面。下同。
（二）投资增长目标：财政激励与政治激励的比较
接下来比较财政激励与政治激励对固定资产投资目标的影响。表6第（1）列的结果表明，政治激励对地方投资增长目标无显著影响，而财政激励显著提高了地方投资增长目标。一般公共预算收入分成每增加1个百分点，投资增长目标平均增加0.15个百分点。与GDP增长目标相比，财政激励对投资增长目标的影响更大。表6第（2）和（3）列为单独纳入政治激励和财政激励的回归结果，政治激励依旧不显著，而财政激励对投资增长有显著影响，系数标准化后，财政激励的影响为8.49%，可以解释投资增长目标的31.76%。第（4）和（5）列为分样本回归结果，对于发达地区和欠发达地区的投资增长目标，政治激励均无显著影响，财政激励均有显著促进作用。与表5对比可知，就GDP增长目标而言，提高一般公共预算收入分成对发达地区的激励作用更大；就投资增长目标而言，提高一般公共预算收入分成对欠发达地区的激励作用更大。这说明，欠发达地区的地方政府会优先考虑提高投资水平以促进当地经济发展。表6第（6）列为一般公共预算收入分成对实际投资增长率的回归结果。一般公共预算收入分成每增加1个百分点，投资增长率平均提高0.146个百分点。标准化处理后，分成对投资增长的影响为5.2%。从均值意义上讲，财政激励可以解释实际投资增长率的31.63%。
（三）财政激励的枢纽：增值税与企业所得税
前文的回归结果中，一般公共预算收入分成率为核心解释变量，该指标为综合指标。在分税制的制度安排下，不同的税种分成比例有所不同，增值税和企业所得税是中国主体税种，也是地方税收收入的重要来源，分税制改革以来，中央政府和地方政府的税权调整也主要是针对增值税分成和企业所得税分成。本文着重考察增值税分成和企业所得税分成对GDP增长目标和投资增长目标的影响，回归结果见表7。
无论GDP增长目标抑或投资增长目标，增值税分成和企业所得税分成均对其提高有显著激励作用，而政治激励无显著影响。这表明，作为地方政府财政收入的重要来源，增值税和企业所得税对地方政府经济发展的行为动机产生重要影响，是财政激励的核心枢纽。
（四）“晋升锦标赛”:上级目标控制的假象
为何部分研究会观察到“晋升锦标赛”呢？因为其研究中忽视了上级政府的影响，混淆了上级政府的压力和周边地区竞争的作用，误将上级政府考核带来的压力当作锦标赛竞争带来的动力。与基准回归结果相比，如果回归模型中不加入省级GDP增长目标和省级投资增长目标（见表8），可观察到政治激励对GDP增长目标和投资增长目标均有显著影响。上级政府的目标和责任层层分解下达，加之严格的考核体系，对地方官员产生极大压力。地方官员会依据上级政府的要求制定本地的目标，以完成上级的考核要求。这种目标控制带来的压力成为地方政府的动力来源。
本部分尝试使用工具变量、变换核心解释变量、构造其他锦标赛形式、增加官员控制变量和变换回归样本等方式，从多个维度对基准回归结果进行稳健性检验。
（一）工具变量
为进一步排除潜在的内生性，本文使用工具变量估计方法进行检验。这里设计两个工具变量：（1）前期省外其他地区一般公共预算收入分成的均值，不同省份在制定政策（如省以下政府税收分成政策）时可能存在空间策略互动；（2）前期省内经济发展水平差异，以省内各城市人均GDP的变异系数衡量。省内各下辖行政区域的经济发展不平等程度越高，省政府会相对集中更多的税收收入用于调节市县政府之间的发展差距，市县级财政收入分成比例越低。估计结果发现：一阶段回归工具变量的系数均显著为负，F值大于10；第二阶段的回归结果显示财政激励的估计系数仍显著为正，与基准回归结果保持一致。
（二）变换解释变量
为了获得更加全面稳健的分析结果，本文检验了不同解释变量的度量方式，使用表3中Ⅱ-Ⅵ不同权重设计进行回归，结论与基准回归一致。此外，考虑到晋升锦标赛可能只发生在部分城市之间，本文选取人均GDP排名省内前三和人均GDP排名省内前十的城市为样本，构建政治激励解释变量，回归结果依然稳健。
（三）其他锦标赛形式
考虑到其他可能的锦标赛形式，分别替换了被解释变量和解释变量，构造不同回归方程，进行稳健性检验，以刻画其他地区政府行为是否会对当地的增长目标和实际增长率产生影响，具体的变量设置及含义如表9所示。其中，权重分别使用表3中所列的不同加权方式，回归结果依然稳健。
（四）考虑官员特征
在中国的政治体制下，地方官员对当地政府的决策有较大影响，其个人特征因素可能会对增长目标制定产生影响。我们进一步控制反映市委书记和市长特征的变量，包括市委书记和市长的年龄、是否新任和任期。加入官员控制变量的回归结果与基准回归一致，一般公共预算收入分成、增值税分成和企业所得税分成对GDP增长目标和投资增长目标均有显著正向影响，而政治激励对GDP增长目标和投资增长目标的影响不显著。
（五）变换回归样本
考虑到省会城市和计划单列市与一般地级市在行政级别和税收分成体制上可能有所不同，基准回归的样本数据剔除了省会城市和计划单列市。为进一步检验回归结果的稳健性，使用包含省会城市和计划单列市的全样本进行回归，结果依然稳健。
解释中国经济增长奇迹是一个经久不衰的话题。改革开放以来的经济增长奇迹中，地方政府扮演了至关重要的角色。本文从地方政府行为的视角切入，通过深入的制度分析和实证分析，得出的结论是，以税收弹性分成为代表的财政激励制而非晋升锦标赛是地方政府推动经济增长的动力来源，从而为中国经济增长奇迹提供了一个合理的解释。
第一，所谓的基于经济增长业绩的地方官员“晋升锦标赛”理论，与现实制度运行逻辑存在诸多不相容之处，很难成为中国经济增长的解释性理论。“晋升锦标赛”理论的成立取决于三点论证：从制度分析看，中国官员选拔制度存在“锦标赛”的明显机制；从动机看，官员发展经济的动机存在基于经济业绩的“锦标赛”；从结果看，GDP增长率确实影响官员晋升。第三点已有相关研究证明其不成立，本文集中在对第一点和第二点论证上。通过深入的制度分析，总结中国地方治理七条规律，每条规律都动摇晋升锦标赛根基：分等而非统一标准治理、定性与定量考核相结合、纵向而非横向比较、集体而非个人作用、综合而非单一考核、政治约束而非激励为主、信息相对清晰而非不对称。实证分析表明，地方政府在制定经济增长和投资目标时并不显著存在锦标赛机制。
第二，财政激励制可以解释中国地方经济增长，但它在1994年前后的制度作用迥异。“中国式财政联邦主义”曾是解释中国经济增长的一个代表性学说，但它主要解释的是1994年前分灶吃饭制度下的财政激励，没有触及分税制之后，因此缺乏统一的理论框架解释改革开放后中国财政分权的演变逻辑和对地方政府的激励机制。以1994年为分界点，改革开放后财政体制分为分灶吃饭和分税制两大时期，它们对地方积极性的调动作用在理论和效果上有根本性差异，表现为：“分灶吃饭”以财政包干制为核心调动地方积极性，它的核心规则是基于政府隶属企业税利分配的定额规则，它激励地方政府“办属于自己的企业”；分税制以分税（包括税收共享）为核心调动地方积极性，它的核心规则是基于生产性原则分配的税收弹性分成规则，它激励地方政府“办到我这里投资的企业”。
第三，本文的实证分析验证了分税制下财政激励制对经济发展的重要作用。基于2000—2018年的市级数据，本文从行为动机的角度，研究了政治激励和财政激励对地方发展经济积极性的影响，实证结果发现：对于GDP增长目标和投资增长目标而言，财政激励均有显著正向影响，而晋升锦标赛的影响并不显著；作为政府间税收利益分配的核心税种，增值税和企业所得税的分成对激发地方积极性发挥了关键作用；财政激励对地方政府发展经济积极性的影响会落实到经济目标和效果上，财政激励制可解释2000年后地方经济增长目标的9.69%和实际经济增长率的17.98%，解释地方投资目标的31.76%和实际投资增长率的31.63%。
本研究有助于澄清中国经济增长中地方政府作用的制度来源，对今后的改革方向具有一定的启示和现实意义。面对经济下行压力，应不断推动财税体制改革，厘清中央和地方政府、省本级和市县级政府的财政关系，进一步完善政府间收入划分方案，合理调整税收分成方案，从而形成有效的激励机制，引导地方政府行为，充分调动中央和地方两个积极性，以发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用。尤其是在全面“营改增”之后，政府间主体税种的分成方案调整是事关地方发展积极性的重要问题，如何理顺政府间财政关系，如何规范政府间财政分配关系，进而为地方经济增长提供源源不断的制度活力与发展动力，这是需要学术界继续研究的重要话题。
注：“中国各级政府税收分成数据（1994-2014）”可前往中国人民大学财税研究所网站（http://ipft.ruc.edu.cn）“财税数据库”页面下载。
关于财政激励制与晋升锦标赛，文章已在学理上进行充分辩析，这里用一个形象的类比来说明两者孰是孰非。
进入二十世纪后，中国各大学学术论文有爆发式增长，那么，如何解释“中国大学论文增长之谜”呢？考察当前中国大学制度设计，可有三种解释：一是发表奖励，大学按期刊影响力将论文分档给予奖励，有的学校在国际顶级期刊发表一篇论文甚至给予数十万奖金；二是生存压力，大学普遍有“非升即走”制度，即年轻教师入职时就要跟学院签约，在规定年限内发表若干论文，达到要求提升为副教授，达不到要求要解聘，这给年轻教师巨大压力，逼使他们不停地写论文；三是认为存在“论文晋升锦标赛”，每个学院有院长、系主任等若干正副职位，任这些职位一般要具备必要的学术能力，由此推断大家因为想追求晋升而展开论文锦标赛，进而导致论文爆发式增长。那么，哪种能够解释中国大学论文发表质量和数量的上升呢？显然，发表奖励、生存压力均可以解释，但如果用“论文晋升锦标赛”来解释就非常牵强了，熟悉中国大学环境的学者都清楚，一是晋升未必主要靠论文，二是大多数人未必有晋升机会，三是为晋升而竞争未必会产生锦标赛。
将这个例子类比中国GDP增长的制度解释，发表奖励可对应财政激励制，生存压力可对应政绩考核制，论文晋升锦标赛可对应GDP晋升锦标赛，毫无疑问，财政激励和政治约束才是地方经济增长的真正制度动力来源。
（吕冰洋）
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