吴 敏等 | 中国县级政府税收分成的典型化事实：基于独特数据的测算与分析
作 者 吴 敏 周黎安 石 光
内容提要 因为数据限制，现有研究大多依靠测算法和推算法来获得我国多层级政府的税收分成比例，但可靠性无从验证。本文使用一套独特的全国基层税务机构的税收收入数据，精确计算了县级政府与其上级的中央、省和市各级政府之间的税收分成比例，并对文献中流行的测算法和推算法的有效性进行了验证。本文还利用该数据进一步刻画了县级政府税收分成比例的典型化事实，得到如下重要的研究结论：（1）县的税收分成比例约为41%，约为市辖区的税收分成比例（27%）的1.5倍；（2）省份之间和同省份不同地级市之间的政府间税收分成情况差异较大；（3）财政省直管县、扩权县和产粮大县的县级税收分成比例明显高于普通县；（4）县级政府的经济地位越高，县级政府的税收分成比例越低。
关键词 财政分权 税收分成 财政省直管县 扩权县 经济地位
作者简介
吴敏，对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授，100029；
周黎安，北京大学光华管理学院教授，100871；
石光，国务院发展研究中心金融研究所研究员，100010
刊 期 《财贸经济》2023年第4期
长摘要
中国具有中央、省、市、县、乡五级治理结构，从中央到地方各层级政府实行“行政发包制”：上级政府在将相关行政事务和公共服务“发包”给下级政府的同时，也赋予下级政府一定的财权并分享部分税收收入，以此激励下级政府发展本地经济，提供地方公共产品。大量文献发现，财政分权是改革开放以来中国经济持续高速增长的重要制度基础。中国财政分权体制的特征也被概括为“中国特色的财政联邦主义”。
研究中国财政分权和地方政府财政激励面临的一个关键性挑战是如何衡量政府间财政权力的分配关系。文献中流行的做法是利用下级政府与上级政府之间财政收支的相对大小构造“收入分权”和“支出分权”指标，或者利用同级政府的财政收入和财政支出构建“财政自主度”指标。近年来，一些学者主张利用上级政府和下级政府之间的税收分成比例度量政府之间的财政分权和财税激励的强度。分税制以来中央与省之间的税收分成采用全国统一分成比例，但省以下仍然延续“财政承包制”，不同地方政府的分成比例各省之间互不相同，尤其到县级政府层面，相关数据难以获取。
受数据所限，现有的研究文献大多依靠测算法和推算法获得我国多层级政府的税收分成比例，但可靠性无从验证。本文使用一套独特的全国基层税务机构的税收收入数据，精确计算了县级政府与其上级的中央、省和市各级政府之间的税收分成比例，对文献中流行的测算法和推算法的有效性进行了验证。本文还利用该数据进一步刻画了县级政府税收分成比例的典型化事实，得到如下重要的研究结论。第一，县的税收分成比例约为41%，约为市辖区的税收分成比例（27%）的1.5倍。第二，省份之间和同省不同地级市之间的政府间税收分成情况差异较大。第三，财政省直管县、扩权县和产粮大县的县级税收分成比例明显高于普通县。第四，县级政府的经济地位越高，县级政府的税收分成比例越低。与已有描述政府间税收分成特征事实的研究（周黎安、吴敏，2015；方红生等，2020；吕冰洋等，2021）相比，本文不仅计算了每一个县级政府的税收分成比例，还计算了省本级和市本级政府从该县分成的比例，揭示出一系列以往研究难以涉及的重要特征和规律。
基于本文的结论可以引申出如下的政策含义。第一，本文对于今后省以下政府间财政关系的调整具有重要的借鉴意义。2016年4月“营改增”全面推行后，中央与地方的增值税实行“五五分成”的过渡性方案，省以下各级政府也面临税收分成比例的再调整。2022年6月，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求规范省以下收入分享方式。本文的研究结论有助于中央和各级政府把握省以下政府间税收分成的基本特征事实，为今后政府间税收分成比例的调整提供依据。第二，我国各级政府的财政数据公开程度有待提高。近年来，中央虽然要求各级政府部门公布政府预算、决算等财政数据，然而目前地方政府公布的财政数据在形式、科目、口径等方面存在较大差异，研究者难以获得地方政府特别是县级政府较为完整且统一口径的财政数据，在很大程度上限制了财政学领域学术研究的进步，建议中央对各层级政府财政信息公开的范围、格式、口径等做统一的规定，建立统一的政府部门预决算信息公开数据库，方便学术研究者开展相关研究，帮助普通民众和社会媒体对财政资金的使用进行更加有效的监督。第三，本文研究发现“省直管县”改革和“强县扩权”改革扩大了改革县的财政权力，证明上述两项改革在扩大县域经济管理权限、促进县域经济高质量发展方面的积极意义。中央和地方各级政府应该进一步完善省以下财政管理体制，积极推动简政放权改革，扩大县域经济社会管理权限，释放经济发展新动能。
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