「林来梵」如何理解“宪政”？ 丨 中法评
【作者按】本文摘自拙著《宪法学讲义》（第二版）（法律出版社2015年版）第一章 第二节，原标题为《被戒备的概念：宪政》，参见该书第43-49页。文中插入的小标题为作者摘文时所新加。
▌说起宪法就会谈到宪政，但是宪政是一个被戒备的概念。2013年，中国爆发了一场反宪政的思潮，由人民大学女教授杨晓青的一篇文章触发引起的。她提出宪政这个概念隐含了资产阶级的国家观，所以这个概念不能用。这个文章引起一场很大的争论，可谓一石激起千层浪。一整年，意识形态领域出现了广泛的争议。而且有官方的一些传媒，像《求是》、《红旗文稿》、《人民日报》等等，都参与了讨论。他们的立场就是：不仅全面反对西方的宪法制度，并且反对使用“宪政”这个概念本身。我们可以简而言之，把它叫做“反宪政思潮”。这种思潮也受到批评，有人把它叫做“反宪政逆流”。我也不认同这种思潮，但讲课的时候就不这么主观了，我们先尽量公允地梳理一下有关知识点，然后由你们自己来判断。
【宪政概念的四重含义】
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▌何为宪政？这个概念很复杂，至少有四重含义。
▌首先主要有两种：一种认为宪政是宪法体制，即立宪政体，晚清即确立此种“宪政”的概念，所谓“宪政”，其实可以理解为就是“立宪政体”的简称；另一种是宪法政治，意即依照宪法展开的政治，也就是这个政治不是乱来的、没有规矩的、不受约束的，而是根据宪法展开的。
▌宪政首先是这两种概念，然后形成了四种。我们可以看这个象限图：前者是静态的，分为形式宪法体制和实质性宪法体制；后者是动态的，分为形式宪法政治和实质性宪法政治。所以宪政概念是非常复杂的，大家可以慢慢去体悟。
▲宪政含义的象限图
【当今中国的五种宪政观】
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▌那么宪政概念是否不可用呢？这就涉及到它与宪政观的关系的问题。所谓宪政观，指的是人们对宪政的根本看法，主要是对实质意义的宪政的根本看法，它与宪政概念具有密切关系，但又不同于宪政概念。我们给宪政概念下定义的时候，会受到宪政观的影响。所以，宪政观很多样，宪政的概念也就很多样了。但是宪政概念不等同于宪政观。宪政如何定义与人们怎么看待宪政，不是一回事。特别是不要把宪政的概念等同于某种特定的宪政观，比如说等同于美国人的宪政观，因为世界上的宪政观何止只有这一种！
▌据我的梳理，当今中国大致就有五种宪政观，而且在反宪政思潮出现之前，本来是有六种宪政观的。2013年，我应邀在浙江工业大学里作讲座时，题目就是“当今中国六种宪政观”。没想到一讲完不到两个星期，杨晓青突然发表一篇文章。这完全是偶然的。其实在这年的春天，我去法国参加一个会议，会上法国人问我：“你们中国人怎么看宪政呢？”我当时临场发挥，梳理了一下，说中国至少有四种宪政观。法国人可能认为中国人思想真活跃，居然有这么多的宪政观，就请我介绍一下。我就介绍了一下，其中说到儒家宪政观和反宪政的宪政观，他们很感兴趣，但听完之后就觉得中国人的宪政观太幼稚了。Too Naive！回国之后我就总结了六种，刚总结出来，浙工大就邀请我作讲座。刚说出去，杨晓青那篇文章恰好就发表出来。正是话音未落、余音绕梁的时候啊，反宪政的思潮就出现了。而通过这场争议之后，六种宪政观变成五种了。因为，某一种宪政观被另外一个宪政观吸收了。这当然与争论的策略有关。
▌那么，现在中国的宪政观有哪五种呢？大致是这么五种。请注意，我没有说“就这么五种”，而是说大致有这么五种：
▌第一种是民主宪政观，认为宪政就是民主，这是毛泽东的想法。
▌第二种我把它叫做西方通识型宪政观，指的是在西方国家，大家有广泛共识的一种宪政观。中国有一部分人认为中国应当吸收这种西方通识型的宪政观。这种观点为马克思主义左派所忌讳：“这还了得，那我们不成了美国了吗！”所以出现了反宪政观。
▌第三种是社会主义宪政观，认为社会主义也可以有宪政。这一种宪政观内部各有各的表述，主要是认为宪政包含要民主、要法治、要自由、要人权、要平等、要社会保障等，凡是世界上美好的制度我们都要，组成社会主义宪政。
▌第四种是儒家宪政观，也非常厉害，目前正在冉冉升起。认为宪政早在儒家学说中就有了，古代中国的一些制度，里面就隐含着宪政的要素，甚至就是宪政。这个观点，西方人很感兴趣，我所见到的那些法国人就非常感兴趣。这种观点最近开始受到重视。其实中国共产党本来并不太重视中国传统文化，但从胡锦涛时代开始，共产党恢复了中国的一些传统节日，开始重视传统。到了习近平时代，则更重视了。最近习近平总书记还出席了一个纪念孔子诞辰的国际学术会议。但中国古代政治哲学是否就是宪政思想，这个争议比较大。不过，儒家宪政观也值得重视。
▌第五种是反宪政观，这也是一种宪政观，认为宪政本身应该予以否定的一种观点。所以我们说，宪政概念，不能和宪政观混为一谈，尤其不能将宪政概念等同于某个特定的宪政观。反宪政观，就错在将宪政概念等同于上述的西方通识型宪政观，所以将婴儿和脏水一起泼掉，并且得罪了一大片。但这也解释了中国目前“宪政”受到戒备的原因。
▌在这五种宪政观当中，有两种宪政观最重要。一种就是毛泽东的民主宪政观，毛泽东曾在上世纪四十年代《新民主主义的宪政》一文中指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”这成为我国长期的通说。第二种就是西方通识型宪政观。我们不妨也了解一下：宪政就是constitutionalism。这个单词往往被翻译成“宪政”，实际上可以翻译成“立宪主义”或者“宪政主义”。它主要指的是要限制公共权力，保障个人权利和自由，这样的宪法政治才是宪政。西方这种思想的观念源流，可以追溯到1789年法国《人权宣言》，它共17条，都像是在宣称哲学的命题。其中第16条规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”这种观念还可以追溯到孟德斯鸠《论法的精神》三权分立的思想，还有卢梭和洛克的主权主义的思想、保护自由的思想。法国《人权宣言》的影响非常大，不断被制度化、具体化，出现了一些国家设计。其中有一种国家设计注重三权分立，用三权分立来限制公共权力。还有一些国家用联邦制限制权力，特别是限制中央的权力。发展到现在，还出现多党制来限制公共权力，一个政党执政了，在野政党可以监督它。大家在选民面前互相竞逐、竞选，接受人民的选择和监督。这是一整套限制公共权力的制度。这样的做法，有成功的也有不成功的，真正成功的，为数不多。有人就指出，在当今世界上，真正稳定的自由民主国家，连冰岛、哥斯达黎加也算进去，一共才22个。但是这套制度反过来影响到西方的宪政观了。人们把这些制度的存在看成认识宪政的标准。这样的观念确实对当今中国有很大影响。有人就认为，宪政就必须要有这些制度，而中国目前没有这些制度，因此中国不是宪政国家。这点被左派人物认为是资本主义的宪政观。
【“宪政”为什么被戒备？】
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▌在当今中国，“宪政”为什么被戒备？我们还可以进一步分析其原因。
▌第一是毛泽东式的宪政观难以兑现。把宪政等同于民主，这是中国共产党当年与国民党斗争的政治策略，如今要推动民主进一步发展，在当今中国这点很难做到。是的，当今中国的社会主义民主处于初级阶段，民主程度仍然有待进一步发展。我们的全国人大代表还不是通过直接选举产生的，它是由多层级的间接选举产生出来的。这在西方各国、乃至全世界范围内是极为少见的。那么现在能不能搞多党制，搞直接选举呢？在这一点上，我们目前仍迈不出这个步子。我们让台湾先走一步，台湾起先就有点乱，现在似乎成功了。但台湾只是一个小地方，我们让香港也先走一步，实行香港特首的普选，结果还没搞起来，就已经出现乱象了。为此，人们难免会想，如果在中国这样一个偌大的多民族国家搞全面的西方式的竞选民主，中国会不会像近年来的伊拉克、埃及、利比亚那样出现不可收拾的乱象？这点疑虑沉淀在观念之中，拂拭不去，也难以验证，为此要痛快地付诸实践，难啊！
▌第二是西方通识型宪政观也难以被接受，尤其是具体到国家制度设计层面的西方式通行的宪政体制，这在中国也被认为有问题。主流观点认为：当今中国好不容易获得百年不遇的良好的发展机遇，如果像美国那样搞三权分立，甚至搞多党制，互相牵制，互相扯皮，那么在中国这样本来国家规模就很大、各种力量又很难统合的大国，势必会阻碍其迅速的发展，所以要求公共权力高度集中并进行正确领导，让中国在高速路上全速前进。这点疑虑同样也沉淀在观念之中，拂拭不去，又难以验证，为此，宪政的概念不被戒备，是不可能的。
【我们究竟应该如何对待“宪政”：六点主张】
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▌说到这里，也许同学们会问，那你的观点如何？对此，我也不隐瞒。我的观点有这么几点：
▌第一，宪法不等于宪政，或者说有宪法不等于有宪政，既不等于有形式意义上的宪政，更不等于有实质意义上的宪政。在中国大家都已经普遍认识到这一点了，我在此只是认同。
▌第二，宪政观不等于宪政概念，特别是不能因为反对某种特定的宪政观就全面反对宪政概念。中国人民大学的杨教授可能就犯了这个错误。她反对的是西方通识型的宪政观，尤其是美国式的宪政观。她认为中国接受不了，这一点我也同意。但不能因此就反对宪政的概念。宪政还有其他的宪政观啊！还是那句话：不能将婴儿和脏水一起泼掉。
▌第三，西方国家的宪政未必适合于中国，但是中国未必要全面排斥西方国家的宪政。西方国家的宪政在中国当下确实不适合，这不等于中国不应该向西方学习宪政制度，尤其是其中合理的真理的颗粒，比如保障人的基本权利、控制公权力的滥用和腐败。再左，我们也必须承认这一点。
▌第四，前面几种宪政观打起架来怎么办呢？我认为上述五种宪政观各自都有一些问题。比较厉害的是毛泽东式宪政观和西方通识型宪政观。反宪政的宪政观，去年虽然获得了表面的胜利，但实际上接受的人很少。社会主义宪政观去年受到了致命一击，基本上是负隅顽抗了。我也是社会主义宪政观这个阵营里面的，不得不说我们受到内伤了。反宪政观占领了国家意识形态的高地向我们社会主义宪政观开炮。但是，我觉得这几种宪政观都有问题，包括社会主义宪政观。公正地说，我们应该发展出一个新的宪政观，一种真正的通识型宪政观，即，它既与西方通识型宪政观存在共通之处，又适合中国的国情，能在中国各派人士之间达成最低限度共识的宪政观。这种宪政观应该克服过去的那种将通识型宪政观过度具体化和特定化的弊端，比如具体化到三权分立、多党制、联邦制，特定化到美国等国家的政体；而应提取宪政的最低必要限度的内涵，提取其最大公约数作为宪政的内涵。
▌那么，这种现状概念的内涵应该是什么呢？通观古今世界的宪政观，我认为：其最大公约数是保护人的尊严和权利，为此要合理规范公共权力，防止其滥用和腐败。将“宪政”理解为这样一种立宪政体或宪法政治，就足够了，至于具体的制度设计应该为何，不同的国家不同的时期各不相同，不应强求统一的版本。这就是我所主张的“最低限度通识型的宪政观”。
▌第五，宪政不完全等同于民主。它们都解决统治的正当性问题，但民主解决的是“谁”来统治，宪政解决的是“怎样”统治的问题。民主的力量可以限制公共权力，比如文化大革命，发动一些群众去斗争，效果非常好。但过头了，侵犯了许多官员作为人所应享有的最起码的尊严和基本权利。更有甚者，也侵犯了知识分子作为人所应享有的最起码的尊严和基本权利，它使中国出现了严重的混乱和倒退，其负面后果迄今仍未完全消除。要认识到：适当地运用民主的力量和机制去监督公共权力，限制公共权力的滥用和腐败，是必要的，也是颇为有效的。同时，民主的力量本身也可能形成一种难以约束的权力，因为民主本身就具有一种政治上的正当性，进而更难约束。为此，这种力量一旦失控，尤其是形成民粹主义，则不可收拾。而且在这种情形之下，民主的力量也有可能反宪政。因为宪政的理念是，任何的权力都要受到约束，而民主力量发挥到极致的时候，其本身就是难以约束的。当一个国家的民主力量演变为狂野的、桀骜不驯的民粹主义力量时，很难找到一种可以约束这种力量的力量，除非这种力量本身在长期的肆虐之后不得不趋于疲软，并开始自我觉醒。法国历史上的市民大革命和中国历史上的文化大革命，都验证了这一点。可以说，在这方面，人类有益的经验是首先确立和发展宪政，当然，这个宪政的发展也是需要有一定民主基础的，然后随着宪政的发展，民主程度逐步得到提高，最后成为成熟的民主宪政国家。
▌第六，立宪主义与中国古代传统政治文化，确实也有一定的契合性。在此方面，儒家宪政观也有一定合理性，只是不能过头，说儒家学说就是宪政学说。我们必须承认，传统儒家学说，尤其是中国古代的道统观念与西方的立宪思想中限权的思想有一定契合性。道统从尧舜禹汤、文武周公传到孔子孟轲，最后一直沿承下来。正如费孝通在《中国士绅》这本书中所指出的那样，它主要是体现了古代知识分子利用其独特身份来约束公共权力的精神。是的，儒家思想一方面养成了知识分子投入政治国家怀抱的情结，所谓“修身齐家治国平天下”，就是一种入世精神、学而优则仕的精神。但另一方面，士有道统观念，所谓“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”。正统的士大夫也深怀以天下苍生为念、与皇权抗争的精神。这种精神很奇伟，与西方立宪主义多少也具有一定契合性。但并不能说这就是典型的宪政思想。这是当今逐渐“得势”的儒家宪政观所需要注意的一点。
传说美国前总统小布什曾经说过一句话：
“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人眩目的科技，不是大师们浩瀚的的著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关进笼子里的梦想。”除了开头部分以外，这句话说得挺对的，如今我们中国共产党领导人强调要“把权力关进笼子”，其实这就是宪政的真谛，我们又何必讳言呢？罗素在《权力论》中说过：“世界是没有希望的，除非公权力受到了有效的制约。”我觉得这就是伟大的智者的话。我们也可以说：“中国是没有希望的，除非公权力受到限制。”
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