郑毅：民办学校终止后，在读学生怎么办？ | 中法评 · 策略机枢
目次
一、问题：民办学校终止
与学生受教育权的困境
二、成因：现行民办学校终止后
学生安置的制度缺憾
三、策略：制度完善路径与规范修改方案
(一）制度完善的路径(二）规范修改的逻辑(三）文本修订的方案
2013年8月23日，南宁市良庆区星星外国语实验学校（以下简称星星学校）的家长收到学校发来的短信，让其为孩子重新找学校，原因是学校将被强制拆除，无法继续办学。
星星学校成立于2002年，是一所集小学教育、初中教育的九年制民办学校，2007年搬迁到南宁市金象大道，租用的场地属于原南宁地区农业经济干部学校(以下简称农经干校）。全校共有800多名学生，其中小学生近600人，其余为学前班和初中生。
由于区划调整撤销了原地区，农经干校的土地归属崇左市。作为崇左市的国有独资公司，建卓资产经营有限公司（以下简称建卓公司）具体负责接收、处理、经营崇左市留邕行政事业单位国有资产。
星星学校校长表示，从2005年开始就听说建卓公司准备开发学校所在的地块，但一直没有动静。2007年，学校与农经干校签订合同，除了租赁对方的场地外，还无条件接收当时的在校学生，合同到期日是2011年12月31日。
合同期届满后，对方一直没有进行具体开发，学校也就继续租用办学。由于该地块本属教育用地，作为商业用地进行开发必须经过土地变性，而办妥手续的时间一直未能确定。
因此，尽管学校收到了对方的搬迁通知，但直到2013年5月，对方仍表示“没有开发商买地，可能还要四五年”，让学校误以为可以继续在此办学。8月13日，建卓公司突然通知要拆除学校进行开发，学校虽积极沟通，希望能延长一个学期的租期，但未能如愿。
星星学校的案例是我国《民办教育促进法》实施过程中所面临的一类普遍存在的现实问题，但是学术界目前对该问题的关注较为有限。
根据笔者在中国知网的检索结果，当前《民办教育促进法》研究的焦点大致有三：
二是从中观上对该法的核心、基础概念进行诠释和规范批判，如民办学校的产权问题；
三是从微观上对一些具体制度设计提出意见和完善建议，如“合理回报”的界定及其规制技术问题等。
上述研究路径本无可厚非，但却忽视了一个非常重要的现实问题：民办教育的根本功能或目的在于为在校学生提供良好的教育服务，这一点与公立学校别无二致。因此，学生对教育服务的享有及其受教育权的充分保障，同样是《民办教育促进法》研究即相关制度构建与完善无法回避的重要议题，而当前的研究现状恰恰导致了解构视角的单一化和规范诠释的不周延。
鉴于义务教育阶段受教育权的“权力—义务”双重属性，当民办学校终止且未能妥善安置在校学生时，将导致这些学生面临如下两个方面的制度困境。
首先，受教育权利行使障碍。
第二，难以继续接受义务教育的风险。在实践中，许多学生之所以选择民办学校，就是基于各方面原因无法通过正常制度路径人读公办学校，而所就读的民办学校一旦终止，也势必无法根据相关制度被顺利分流和安置到其他公办学校。对这些学生而言，无法分流安置实际上意味着难以继续其义务教育。
第三，教育机构选择权。如果说前两项问题通过相关努力尚可避免的话，那么民办学校从终止时起对学生选择教育机构权的侵害则是不可逆的；即便在分流安置过程中提供相应的新校选择空间，亦已构成对后者“自由选择初衷”的违拗。
更重要的是，在选择权自由行使的背后往往存在费用、路途、安全性等诸多现实考量，而选择的被迫不能无疑也将导致学生和家长面临一系列的次生问题。
其次，受教育义务履行障碍。
由于义务教育阶段的受教育权本身契合了相当的义务属性，因此接受教育过程的中断或终止势必造成学生受教育义务履行的障碍乃至事实不能。
《民办教育促进法》第56条规定：
“民办学校有下列情形之一的，应当终止：
（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；
(二）被吊销办学许可证的；(三）因资不抵债无法继续办学的。”在第一种情形，依章程中止可视为民办学校出资者或举办者选择自由的行使，但根据《宪法》第51条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定，若终止方案未能对在校学生分流安置问题做出妥善安排，则存在侵害学生受教育权利的可能性；在后两种情形，由于实践中多为突发情况，故这种被迫不能履行受教育义务的违法乃至违宪成本，最终只能由学生及家长自行承担，因为目前的法律框架下并不存在任何转嫁或追责的可能性。
对于民办学校终止后对学生的安置问题，《民办教育促进法》并非毫无作为，其第57条规定：“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”然而，这短短两句话的概括性规定，在实践中却面临诸多诘难。
首先，第57条对学生安置责任实际上设定了二元化主体，即首要安置责任由民办学校承担，而在义务教育的特殊情况中，审批机关则负有协助责任。然而在实践中，正滑向终止深渊的民办学校行为能力本已有限，且许多时候又往往是面临突然被迫终止的境遇，期待学校自行实现学生的妥善安置并不现实。
至于审批机关的安置责任：
另一方面，虽然被纳人责任主体范畴，但审批机关的责任却仅被定位为“协助”，关于如何协助、在多大程度上协助等需要规范予以明确的重要问题，不仅《民办教育促进法》没有提及，《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）亦未予规制。
由此，实践中审批机关对于协助安置学生职责的履行几乎完全视该审批机关的责任心而定，没有任何外在强制的法律效用。
其次，即便审批机关基于较强的责任心意欲积极作为，但在很多情况下限于自身能力而难以实际承担协助分流的重任。
《民办教育促进法》第11条对审批机关的范围作了明确规定：
但在实践中，审批机关心有余而力不足的情况比比皆是。如2014年，位于海南三亚崖城镇已举办16年的民办学校——江南学校，由于学校所在地被三亚市国有资产管理公司划转给其他企业而被要求搬迁，全校近1000 名学生的安置问题即令审批机关头疼不已。当地教育部门相关负责人表示，当地从事农业种植的外来务工人员较多，许多孩子上学本就是难题，其他学校的学位有限，根本无法一下接收这么多的分流学生。
再次，预警机制缺失，进一步放大了民办学校突发性终止的可能性。应然逻辑下，避免出现学生分流安置尴尬的根本前提在于，尽量避免出现民办学校突然终止的情形。一方面，就《民办教育促进法》第56条规定的因章程终止的情形而言，一般不会出现突发性终止的问题。因为根据《民办教育促进法》第14条和《实施条例》第 18条的规定，章程为申请成立民办学校报批的要件，而《实施条例》第20条又规定民办学校修改章程后须向审批机关备案。
因此，只要妥善履行监管程序，就能够在相当程度上避免因章程引发的突然终止情形。然而，《民办教育促进法》第 56条所规定的后两种情形则多因资金、场地等突发纠纷所致，而现行立法在很大程度上并未设置相关预警机制，导致其成为诱发民办学校突然终止的主要因素，这也为后续的学生分流安置工作造成较大压力。
最后，理念的革新与进化尚待时日。民办学校的终止并非相关终止情形发生后自然引致的事实状态，还须经法律上的确认终止程序。这主要分为三种情形：
二是民办学校被审批机关要求终止，根据《民办教育促进法》第58条第2款“被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算”的规定，以审批机关组织清算作为终止的前置程序；
三是因资不抵债等客观因素无力继续办学，根据第58条第2款“因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算”的规定，以人民法院组织清算作为终止的前置程序，并直接以法院裁定确认终止。
可见，不论何种情形，民办学校究竟能否终止以及在何时正式终止，实际上均掌握在有权机关手中。这就要求审批机关在履行终止审批程序或组织在清算时，不能僵化、机械地直接照章行使审批权，而应当在法律允许的范畴内充分考虑在校学生的分流安置问题，选择对学生受教育权利影响最小的方式或时机确定民办学校具体终止事宜，以此契合比例原则的基本要求。易言之，在民办学校终止过程中，有关机关不仅负有简单的审批职责和协助义务，更负有对在校学生去向安排及受教育权妥善保障的注意义务。
由上，对现行民办学校终止后学生安置制度的问题小结为如下四点：
第二，重要制度缺位。如审批机关充分行使有关职权对民办学校实际办学状况的即时监控和及时预警机制。
第三，行为规范与法律责任衔接失当。这既体现为审批机关对协助职责不作为时并无针对性的责任条款设置，也体现为《民办教育促进法》第63条虽然规定了 “疏于管理造成严重后果” 的法律责任，却并未设置针对疏于管理行为的具体行为规范。
第四，细节规制有待完善。如把审批机关作为唯一协助主体的规定，在事实上忽略了审批机关因自身能力所限最终导致“心有余而力不足”的情形。
据学者统计，在现行《民办教育促进法》和《实施条例》文本中，共有109条义务性规范，其中针对政府设定的义务性规范最少，二者各有 13条。这一方面是由于传统的管制型立法思维所致，另一方面是源于实践中政府对民办学校 “潜在放任”的立场。可见，对《民办教育促进法》相关条款予以完善，重点在于政府职责条款的优化。
首先应关注一类比较特殊、存在挂靠单位的民办学校。这些学校虽然利用非国家财政性经费举办，但往往具有“公家背景”，最典型的代表为公立大学下设的独立学院，即通常所谓的“名校办民校”。虽然有学者基于这类学校挤压真正民办学校生存空间的问题提出质疑，但不可否认，它们客观上已然构成我国民办教育体系的重要部分。
根据《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，以下简称《办法》）第2条的规定，所谓“独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”
我国独立学院产生于20 世纪90年代末期，当时教育部改革，为扩大高等教育资源，国家鼓励公办本科院校结合社会资金，举办独立的学院。截至2012年，我国已经有303 所独立学院。独立学院与一般民办学校的最大不同，在于其拥有特定高等学校作为“兜底单位”，这在相当程度上为独立学院终止后学生的分流安置带来便利——《办法》第52条明确规定：
目前，挂靠于高等学校并承担义务教育功能的民办学校亦日益增多，这不仅进一步促进了义务教育格局多元化发展，同时也逐渐放大了相关在校学生面临分流安置的潜在风险和影响范围。基于类推适用的逻辑，对于这类民办学校来说，一旦面临终止的命运，则同样可由所挂靠的单位承担在校学生的分流安置责任。因此，亟待当前立法对此予以规范上的明确。
当然，多数的民办学校是不存在挂靠单位的，而这些学校终止后学生的安置制度才是本文需要关注的重点所在。这里仍以《民办教育促进法》第56条规定的三种终止情形作类型化展开。
首先，关于依章程终止的情形，即主动终止。目前法律对该情形的规制是相对完备的。
第二，根据第56条的规定，依章程终止须经原审批机关的批准程序，从而形成事后的监管程序。
此外，根据实践需求，可将学校终止后学生的分流安置预案直接嵌人章程中，使现实操作和处理有据可依，具体内容上则可包括实施分流安置的基本方案、程序、责任人、责任单位以及自己保障等，不一而足。
其次，被吊销办学许可证而终止的情形，即被动终止。由于吊销办学许可证是审批机关的主动作为，故在此情形中，审批机关对于学生的分流安置应不仅局限于“协助”的层面，还应在某种程度上扮演主导角色。
第二，客观层面应区分不同情形。当民办学校涉嫌严重违法，继续存在将对学生、教师乃至社会利益造成严重影响的，则依法直接吊销许可证；当民办学校仅在个别问题上不符合相关法律规定而面临吊销许可证时，为了学生能够在相对稳定的环境中继续行使其受教育权，建议参照《企业破产法》中的重整制度对涉事民办学校设立“缓冲期”，即令其在特定期限内在教育主管部门和社会公众的严格监管下进行针对性整改；与此同时，审批机关也应当为民办学校的重整积极创造条件、提供帮助。
倘若期限截止前得以重归合法轨道，则可结合各方面情况综合考虑，不轻易吊销其办学许可证。这既是出于行政许可安定性的考量，更是为了避免学生因分流安置而面临更严重的受教育权损害。
第三，当民办学校存在必须被吊销办学许可证或经重整仍无法回归正常办学轨道时，批准机关应当强制要求待解散的学校先行提供详尽、完备的学生分流安置方案，当学校无法独力落实分流计划时，审批机关应当依照《民办教育促进法》第 57条的规定履行实质性的协助职责。此外，由于是被动终止，因此民办学校在此过程中则更多地担负忠实履行及配合性义务。以上制度，均应有相应的法律责任机制相匹配。
最后，因资不抵债无法继续办学的情形，即被迫终止。对于一般企业而言，根据《企业破产法》的规定，资不抵债的情形将导致企业破产，但同时设置了管理人制度以妥善处理相关企业在破产清算过程中的债权债务关系。这种稳妥的处理思路同样可由民办学校所借鉴，只是企业破产管理标在于债权实现和债务清偿，而民办学校的终止过程的管理目标则在于学生受教育权的保障。
这可从三个方面切人。
第一，对于审批机关而言，根据《民办教育促进法》第3条的规定，由于民办学校“属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，当学校资不抵债属暂时性困难时，可考虑由官方出面协调其他社会力量补充注资以维系学校的继续运转并渡过难关；当学校确实无力续办时，即应依照《民办教育促进法》第57条规定履行实质性的协助职责。当然，由于前种情形下的社会资本注人由审批机关或地方政府主导，因此有关机关即应对注资的使用、运作乃至回报担负更大程度的注意乃至监管义务。
第二，对人民法院而言，基于《民办教育促进法》第58 条第2款“因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算”的规定，可通过指定管理人的方式附带实现对拟清算民办学校“审慎处理、妥善安排”的预期目标，这与《企业破产法》第 22条由人民法院指定代理人的规定异曲同工，故具有一定的参照空间。
第三，民办学校本身对于因资不抵债致其终止进而影响学生受教育权行使的问题也应当负有相应的法律责任。
其二，配合安置责任。一方面，配合审批机关的要求，在履行终止手续的过程中提出详尽的学生分流安置方案；另一方面，在审批机关直接主导分流工作的情况下，积极配合相关工作的开展。与被动终止的情形一样，以上制度同样应有相应的法律责任机制相匹配。
因此，最终的问题在于——前述制度设计如何转化为具体条文呢？
首先，修改既有条款。主要是对规定民办学校终止后学生分流安置问题的核心条款——第57 条予以优化。
其要点有二：
二是在第57条中增设一款，对于审批机关在民办学校重整期间以及终止后学生分流安置过程中的主导地位予以明确规定，使安置学生正式成为审批机关的法定职责之一。
其次，增加相应条款。既包括实体性条款，也包括程序性条款，而前者又可进一步分为职责条款和责任条款。分由以下三点述明：
第一，新增职责条款。
其二，就审批机关而言，一是对于民办学校终止问题的审慎立场要求，这可以基本原则（要求）的形式置于总则中；二是在分流安置学生问题上的积极作为要求，这一方面可在第57条的“协助”之前加上“积极”的强调，另一方面可通过相应的责任条款设置以对消极不作为的情形追究法律责任；三是在必要情况下发挥主导功能的要求，可整合进前述为第57条新设的条款之中。
其三，就审批机关的上级国家机关而言，主要是在审批机关无力妥善分流的情况下以给予必要帮助的形式作为补足，可通过在第57条新设第一款用一句话概括规定。
其四，就民办学校而言，如前所述，应增加其对可能导致终止情形的预警义务，可在第56条新增一款予以呈现。
第二， 新增责任条款。
这主要是针对前述审批机关、审批机关的上级机关、民办学校以及主管和挂靠单位四类主体新增的法律职责对应设立。在目前《民办教育促进法》第九章“法律责任”中，前两类主体的责任主要集中于第63条，民办学校的责任则主要集中于第62条。因此，在这两个条文中增加相关追责情形的规定即可。
需要注意的是，第63条第3项“疏于管理，造成严重后果的”实际上具有较大的包容性，前述针对审批机关的审慎立场、积极安置、主导分流乃至上级机关提供有效协助等要求，均可归人其中。但一方面，法律的有效实施以规范的细化和明确为前提和基本要求；另一方面，“管理”一词的表述似乎尚不能够完全契合本文对审批机关及其上级机关提出的职权要求。
再综合《民办教育促进法》规范属性和法律位阶的考量，笔者建议继续维持第63条第3项的抽象表述形式，而将具体情形的细化规定交由《实施条例》实现，同时修改“管理” 一词的表述，使该项规定获得更大的兼容空间。至于民办学校的挂靠单位或主管单位安置学生的责任问题，因目前《民办教育促进法》两大核心法律责任分别针对民办学校和审批机关两大主体设置，故无法通过直接增加违法情形的方式兼容民办学校的挂靠单位或主管单位不当作为甚至不作为的法律责任问题。同时，如专门单列条文予以规定又显得较为单薄。
因此，可暂时通过《实施条例》进行规制。当然，倘若因《民办教育促进法》其他制度完善而增加法律责任条款的，则可将这部分内容同时整合，实现修法资源的最大利用。
第三，新增程序条款。
依法治国中的重要一环在于正当程序原则的确立和切实履行。就民办学校终止及学生分流安置的具体预警而言，主要包括但不限于终止前以分流安置方案前置的程序、向审批机关的备案程序、对教师、家长等的公告公示程序以及产生侵权后果时的权利救济程序等。由于其中大多数已经作为职责性要求在《民办教育促进法》文本中得以体现，因此只需在其第九章的责任条款中增加违反程序的担责情形即可。
基于规范位阶、立法技术等复杂因素的综合作用，前述制度的规范化过程实际上难以通过仅修改《民办教育促进法》而全面实现。作为重要的配套实施机制，《实施条例》也需要进行协调性修改，最终实现体系化的完善进路，详述如下：
1.《民办教育促进法》相关条款的修改方案
第二，第56条新增一款作为第2款：“民办学校出现可能导致终止办学的情形的，应及时通知在校学生、教师及学生家长，同时报原审批机关备案。”
第三，将现第57条的规定作为第57条第1款，将“协助”改为“积极协助”。增加第2款：“民办学校出现终止情形，但存在重整可能的，由审批机关制定管理人进行重整。重整期届满，终止情形仍未消除的，应当依法终止。审批机关应当要求民办学校提交方案或直接介人的方式对在校学生予以分流安置”。增加第3款：“存在挂靠单位或主管单位的民办学校终止后，挂靠单位或主管单位应妥善安置在校学生。”增加第4款:“上级国家机关应对审批机关分流安置已终止民办学校学生的工作提供必要的支持和帮助。”
第四，第62条增加第9项：“未及时将可能导致学校终止的情形通知学生、教师及学生家长，并报原审批机关备案的”；增加第10项：“在学校终止时拒不提交合理的学生安置方案，或对审批机关布置的分流安置工作敷衍塞责的”；增加第11项：“其他违反本法规定的程序的情形”。
第五，第63条第3项改为：“疏于履行职责，造成严重后果的”。
第六，第65条增加第3款：“本法第57条所称的妥善，是指在不违反本法规定的情况下，应采取对在校学生法定权益影响最低的分流安置方案。所谓协助，是指审批机关对民办学校提出的分流安置方案给予最大程度的配合，并在必要情况下主导分流安置工作。”
2.《实施条例》相关条款的配合性修改方案
第二，第51条增加第2款（暂）：“民办学校的主管单位或挂靠单位在民办学校终止后未妥善履行在校学生的分流安置责任并造成严重后果的，依法追究其主管人员和直接责任人员的法律责任。”
最后有两点需要补充说明。
第二，前述修改建议仅针对义务教育阶段的民办学校终止后学生分流安置问题提出，在实践操作时，应调合进《民办教育促进法》和《实施条例》整体修订的宏观背景中。因此，相关条文具体应当如何修改，还应视体系化考量的结果最终确定。