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程琥:新《行政诉讼法》的法治使命 | 中法评 · 立法观察

2016-08-03 程琥 中国法律评论 中国法律评论


按语
2014年11月1日,《行政诉讼法》在实施24年后迎来了首次大修,作出了一些新的制度规定。客观地说,新《行政诉讼法》(本栏目以下简称新法)在制定中既要有法治理想,也要照顾法治现实,必须在二者之间作出妥协和折中。

新法自2015年5月1日实施以来, 在总体上呈现积极向好发展态势,在解决立案难、审理难、执行难等突出问题上取得了阶段性成效。

同时,需要引起注意的是,这部法律实施在很多方面还存在着不适应、不协调、不可持续问题。为了客观科学地分析评估新法实施状况,进一步完善行政诉讼制度,深化行政审判体制改革,《中国法律评论》编辑部专门邀请了国务院法制办政府法制协调司副司长张越、北京市第四中级人民法院副院长程琥、清华大学法学院教授何海波、北京市第四中级人民法院行政庭庭长陈良刚、北京市观韬律师事务所高级合伙人吕立秋,从不同视角进行评析,有对性地提出对策建议,敬请关注!


程琥
北京市第四中级人民法院副院长


一、变局

二、破局

三、格局



新《行政诉讼法》(以下简称新法)自2015 年5月1日实施以来已一年有余,其间的变化、促动、喜悦、彷徨相互交织,很少有法律能像这样对社会产生广泛影响,引发持续关注。


变  局

新法实施后,给人印象最为深刻的莫过于变化之大。《行政诉讼法》自1990年10月1日起施行, 2014年11月1日迎来了实施24年后的首次大修。这次修订不是细枝末节的局部变化,而是全面系统修改,并且作出一些重大制度创新。新法是全面依法治国背景下实施的,尽管一些实施条件尚不充分,这部法律的正能量逐步显现出来,变化已经成为这部法律实施的一个主旋律。


(一)通过法治渠道解决行政争议的多了,“信访不信法”的少了。新法实施之日正赶上立案登记制实施之时,借助立案登记制东风,扫清了一些地方长期存在的立案人为障碍和潜规则。新法实施的首要变化是行政诉讼案件量大幅上升,尽管2015年全国法院受理行政一审案件已经超过20万件,与同期的民商事案件、刑事案件相比,案件总量差距仍然很大。但是新法实施一年来,毕竟打破了 20多年来一直存在的案件总量始终徘徊在12万件左右的“魔咒”。


面对大量存在的行政争议,是疏还是堵,这需要法治思维和政治智慧。“疏”就是要敞开法院立案大门,符合法定条件案件的依法立案。“堵”就是各人自守一亩三分地,以自己行事标准对待百姓的呼声,容易处理案件的收进来,不容易办理的案件则严把关口,能堵则堵,让老百姓告状无门。结果一些简单行政案件因为无法通过法治渠道时解决,进而引发大量民事纠纷,甚至酿成严重刑事案件。


为什么这么多年来信访案件高居不下,重要原因就在于一些部门和地方各自为政,守住自己的一亩三分地不放,缺乏全局思维、系统思维、法治思维。行政案件数量上升,客观地讲,是一件利国利民的好事,这最起码说明老百姓愿意通过法治渠道解决问题。政权机关也可以借助这个渠道开展群众工作,不至于把矛盾纠纷推向社会。当然,案件多了,行政机关应诉就多了,行政行为接受司法审查的机会多了,行政机关必然会有一个适应过程。


(二)行政机关领导干部重视“尊法讲法” 的多了,“无法无天”的少了。新法的重要功能在于强化对行政机关的司法监督。在中国这样一个行政权有着极为强势传统的国度,各行各业都被打上行政化烙印,县法院审不了县政府作为被告的案件,就是真切反映。作为法律人,我们确实赶上了法治建设的好时代,尽管当前还存在这样或者那样的不足,但毕竟感受到党中央推进法治的决心,看到了实实在在的法治进步。


行政机关负责人作为关键少数,在推进法治建设中发挥着关键作用。新法实施以来,行政机关负责人出庭应诉案件越来越多,特别是一些高级别的领导干部走进法院参加应诉。尽管一些人对此并不理解,认为这是以人治方式推进法治。但谁都不能否认,行政机关负责人这些关键少数,一次出庭应诉就是一次尊法、学法、守法、用法的过程。甚至可以说,一次出庭应诉甚至要超过听十次法治讲座效果。


当然,出庭应诉仅仅是领导干部重视法治的表象,关键是要把法治真正落实到工作中,而不是说在嘴上,挂在墙上。若干年后,如果人们不再关注哪个级别的领导干部到法院出庭应诉行政案件,即是法治政府建成之时。


(三)上级行政机关板起面孔严格监督的多了,“袒护遮掩”的少了。新法规定的行政复议双被告制度,尽管实施以来上级行政机关应诉案件多了,应诉成本上升了,应诉压力大了,甚至很多行政机关不适应这种局面。有人说这是“连坐”,制度设计不科学,但这种行政复议机关只要不严格监督纠正下级机关行政行为就要共同当被告的规定,就是要倒逼上级机关发挥监督下级机关作用。在中国行政体制下,上级行政机关对下级机关有着重要权威,在实质解决矛盾纠纷上有着明显优势;只要愿意监督,就能解决问题。


大量矛盾纠纷在行政决定中就能够得到妥善解决,老百姓也不愿意到法院去与政府对簿公堂。新法实施一年来,上级行政机关包括国家部委纷纷到法院应诉行政案件。这也为这些行政机关深人基层、深人群众提供了平台,逐步打破长期以来包裹在这些机关外面的神秘感,让群众更容易接近这些机关,从而让其更能接地气。


(四)法院依法独立公正裁判的多了,“程序空转”的少了。新法把解决行政争议作为行政诉讼的立法目的。新法围绕人民法院依法独立公正行使审判权,有效解决行政争议,在制度设计上也想了很多办法。


围绕行政审判中经常出现的地方保护和行政干预问题,新法规定了行政案件跨行政区域集中管辖制度,建立与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度,从而切断当地行政机关对法院的干预和影响;


围绕司法实践中长期存在的行政案件有实无名的协调问题,新法专门规定了几类案件可以调解解决,为人民法院通过调解实质性解决争议提供了制度空间;


围绕当前行政争议与民事争议相互交织,行政审判案结事难了、程序空转问题,新法专门规定了行政诉讼可以一并解决民事争议。据统计,新法实施一年多来,全国法院实体判决行政机关败诉案件比率已经超过30%以上。


这些成效是初步的,制度正能量随着改革的深化还会逐步释放出来。长期以来,由于行政审判体制原因,行政诉讼制度能量并没有充分释放出来,甚至在一些地方出现制度失灵,缺乏监督的行政权就像“洪水猛兽”可以随时肆虐老百姓权利。


在一些司法环境差的地方,行政审判容易被当地政府“绑架”,行政审判保障屏障失守,法院甚至成为当地政府征地拆迁的“急先锋”,这样的审判怎能让老百姓信服,司法公信又怎能建立起来。新法实施以来,适逢中央推进司法改革的重要举措重磅推出,行政审判的司法环境积极向好的态势正在形成。


(五)整个社会宣传运用新法的多了, “漠不关心”的少了。《行政诉讼法》实施20多年来,因为行政诉讼的一方当事人是行政机关,担心宣传不当容易引起当地行政机关的不满,无论是社会,还是法院、行政机关,都不愿意触碰这个领域,鲜有把行政案件在新闻媒体上广泛宣传的。越是这样,越容易让行政机关高高在上,脱离群众。新法实施以来,全国法院纷纷召开新闻通报会、案例发布会,把行政审判成效宣传出去。


一些媒体也纷纷加人宣传行政诉讼的队伍中来,通过以案释法,向老百姓讲清道理,发挥新闻媒体的监督作用,强化法治在社会治理中的作用。老百姓也开始学习运用行政诉讼法。这样一来,当地政治生态悄然发生变化,不管是谁愿意把自己的活动纳人法治轨道,遵纪守法、尊重规律的氛围逐渐形成。



破  局

新法实施,一些长期固化的陈规陋习正在被打破,这些陈规陋习正是制约行政诉讼有效实施、阻碍中国法治进步的重要因素。


(一)打破“官本位”


“官本位”是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的价值观。“官本位”意识与以人为本的“民本位” 相对立,与中国的社会主义性质南辕北辙,是对党的宗旨的根本否定,其现实危害性是多方面的;既阻碍改革创新,制约经济社会发展进程,也损害党和政府的形象,影响政府公信力,动摇党的执政基础。新法首次确立了当事人的诉权保护原则并禁止行政机关干预阻碍法院立案。


新法第3 条规定,人民法院应当保障公民、法人或其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。同时规定,行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。该项原则首次出现在了 “总则”部分,彰显了行政诉讼中诉权保护的重要地位,有利于法院排除行政机关及其工作人员的干扰、更独立的行使审判权。新法在制度设计上强调“官民”诉讼地位平等,还专门规定行政机关负责人应当出庭应诉制度,解决“告官不见官”问题。


行政机关负责人出庭应诉,与行政相对人平等对话沟通,“面对面”辨法析理,不仅彰显了法治思维,而且昭示了不管是“官”还是“民”,都必须依法依程序办事,依法定规则处理问题,从而推动全社会树立法治意识。


新法加大了对行政机关不履行法院裁判的威慑力度,第96条规定,对行政机关不履行法院裁判、调解书的,人民法院除可对该行政机关负责人按日罚款外,可将行政机关拒绝履行的情况予以公告;对拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接负责人员予以拘留,增强了对行政机关的威慑力度。新法的有效实施,对于打破“官本位”,树立“民本位”,无疑具有重要推动作用。


(二)打破“行政化”


与“官本位”密切相关的是“行政化”。“行政化”是以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用,不顾及经济社会发展规律,完全依靠行政权力,按照行政运行方式进行管理。整个社会纳人国家行政系统的体制结构,所有的人、所有的组织和部门,都分别归人行政序列,规定其等级,划分其行政权限,并最终服从统一的行政控制。


“行政化”当前仍然于诸多领域大量存在。一些行政机关的领导干部和执法人员对依法行政的重要性认识不足,法治观念淡薄,对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足,对行政诉讼制度态度消极,甚至采取抵触态度。


在行政管理和行政执法中,一些行政机关领导干部和执法人员仍然受到执法习惯和执法惯性的较大影响,对法律缺乏信仰,没有完全树立起遵法、学法、守法、用法的自觉性和主动性,在工作中仍然习惯于说起来重要、做起来不要,甚至以言代法,以权压法。法治思维欠缺,必然导致在具体执法中表现出极大的不确定性和摇摆性,违法行政行为便不可避免地发生。


打破“行政化”,重在加强对行政权的监督和控制,一个国家的法治状况无疑与行政权的有效监督和制约密切关联,法治国家在进行国家治理时无疑都必须考虑把行政权关进制度笼子里。我国行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分,理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。行政诉讼制度俗称“民告官”制度,是一个国家民主与法制的“晴雨表”,行政诉讼制度直接反映并影响国家的整体法治进程。


(三)打破“地方化”


长期以来,行政审判体制出现地方化和行政化的弊端影响行政诉讼制度功能正常发挥。我国目前采取的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。


“在目前司法严重受制于行政的体制下,行政审判较之其他案件更容易受到行政干预,而行政审判庭只是法院内部的一个部门,在实践中法院领导往往从整个法院与政府及其他机关的关系出发考虑行政审判,而难以把行政审判置于司法权对行政权的合法性监督的应有视角考虑,行政审判摆脱行政的干预在法院内部得不到足够的重视和支持。” 


同时,“由于我国的司法管辖区与地方行政区合二为一,人、财、物又都依附于地方,受制于地方,行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡。”


为摆脱地方政府对行政审判的干预,新法第18条第2款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该规定为行政诉讼的跨区域管辖留下了制度空间,有望摆脱行政审判地方化对公正性的影响。


因此,建立公正、高效、权威的行政诉讼制度,严格落实行政案件立案登记制改革,实质解决人民群众反映强烈的“立案难” “审理难”“执行难”问题,重塑政府与人民群众的和谐“官民”关系,关键在于对现行行政审判体制机制进行完善,让行政案件实现跨区域集中管辖,真正把行政权关进法治笼子,有权不能任性。



格  局

思路决定出路,格局决定结局。行政诉讼制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,对于保障公民、法人和其他组织合法权益、推进法治政府建设、解决行政争议、密切政府与人民群众之间的良好关系发挥不可替代的职能作用。面对新形势、新要求,有必要围绕行政案件跨行政区域集中管辖制度,进一步深化行政审判体制改革,探索建立跨区划行政审判专门法院。


(一)坚持正确方向


十八届三中全会决定提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”;十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。


十八大以来,习近平总书记就社会主义法治建设发表系列重要论述,提出了许多关于社会主义法治建设、深化司法体制改革、保证司法公正的新思想、新观点、新论断、新要求,为全面依法治国、深化司法体制改革提供了强大的理论指引、思想武器和行动指南。法治是一个国家发展的重要保障,是治国理政的基本方式,依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。


依法行政是依法治国的重要环节和核心内容,依法行政程度的高低,直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心,也会影响到经济社会的健康发展。实现依法治国,首先必须实现依法行政。因此,依法行政是现代法治国家中政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则,也是实现依法治国的根本保证。


十八大以来,依法治国方略被提到新的高度,法治政府的建设也进人了一个崭新的发展阶段。根据到2020年全面建成小康社会的新形势和新要求,十八大作出了 “全面推进依法治国”的重大决策和战略部署,并提出了 2020年基本建成法治政府的目标。十八届三中全会提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务。十八届四中全会对“深人推进依法行政,加快建设法治政府”作了全面部署。十八届五中全会审议通过了 “十三五”规划的建议,明确提出实现政府活动全面纳人法治轨道。


2015年12月,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。这些都对有效发挥行政诉讼制度职能作用,加快推进法治政府建设提出新的更高要求。行政诉讼调整的是行政机关与公民、法人、其他组织之间的行政法律关系,行使监督行政权的重要职责,体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。行政诉讼制度的建立在我国民主法制建设进程中具有划时代的里程碑意义,已成为依法治国、建设社会主义法治国家的重要保障力量。


当前,要充分认识行政案件跨区域集中管辖、完善行政审判体制机制在协调推进“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的中国梦中的重要性和紧迫性,围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,充分发挥行政诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要职能作用,坚持正确政治方向。


(二)坚持尊重规律


规律是事物发展进程中所固有的本质的、必然的、稳定的联系,是事物发展的必然趋势。习近平总书记强调指出:“要透过现象看本质,从零乱的现象中发现事物内部存在的必然联系,从客观事物存在和发展的规律出发,在实践中按照客观规律办事。”

 

法治政府建设有其自身发展规律,行政审判能够健康持续发展也有其自身发展规律。在国家治理体系中,政府无疑是最重要的治理主体和法律实施主体,政府治理法治化又会直接影响国家治理现代化和法治化。一个国家法治状况和法治发达程度无疑与行政权的有效监督和制约密切关联,推进国家治理现代化必须把行政权关进制度笼子里。

 

我国行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分,理应发挥把行政权关进法治笼子的特殊职能作用。在我国这样一个行政权自古以来尤为强大的国度里,行政权独大或者失控,对国家和社会的破坏性极大。因此,推进国家治理现代化必须把政府治理法治化放在更加突出的位置,这都离不开行政诉讼对行政权的有效监督。规律表明,哪里有权力,哪里就得有监督。权力越大,监督力度也越大。否则,绝对的权力必然会导致绝对的腐败。

 

当前,一些领域中出现大量民事纠纷甚至刑事案件,有的在很大程度上与政府行政不作为或者滥作为不无关系。由于行政权过于强大,行政案件所在地法院受到地方保护和行政干预,一些地方法院行政审判基本处于失灵状态,导致行政诉讼长期存在“立案难”“审理难” “执行难”等突出问题。推进行政案件跨区域集中管辖,这是抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼 “立案难”“审理难”“执行难”等突出问题的“牛鼻子”,找准不断完善行政诉讼体制机制的突破口,这完全符合司法权对行政权的监督制约规律。


(三)坚持着眼长远


行政案件跨区域集中管辖不是一时之选择,而要放在推进国家治理现代化、协调推进“四个全面”战略布局、中华民族伟大复兴的中国梦的长远战略部署中去谋划和思考。由于我国的发展阶段和基本国情,发展仍然是第一要务,我国长期以来奉行政府主导的赶超型发展战略,以政治动员的方式最大限度整合资源投人经济建设。


有的地方政府的政绩观出现偏差,迷信政绩考核GDP化,甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准,存在片面追求行政效率、与民争利、以言代法、以权压法、徇私枉法等情形。


特别是有的地方政府经常让法院行政审判在服务当地经济发展大局与遵守宪法法律之间作选择,甚至把那些严格依法办事的执法人员扣上“不服从大局”的帽子进行批评。在当前经济新常态下,更应该考虑通过转变政府职能,更好地处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。同时,要切实消除那种认为“对政府监督越少,经济社会发展越好”的放任行政权自由行使的认识误区。

 

当前,我们考量司法监督政府权力对于经济社会发展影响,就如同当年在考量环境保护对于经济社会发展影响一样。当年,为了促进经济社会发展,很多地方基本上走了一条“先污染,后治理”的路子,结果导致环境遭受严重破坏,经济社会可持续发展受到严重影响,付出沉重代价。


当前,面对政府主导下的经济社会发展模式,我们不能再走放任政府权力自由行使的粗放式发展路子。否则即便经济社会快速发展了,也会给社会留下一大堆难以化解的矛盾纠纷、留下一大批政绩工程,回过头来再来治理政府权力,必然要付出高昂代价和成本。


因此,行政权力作为必要的恶,只有通过加强司法监督,让行政权在司法监督下依法正确行使,才能真正让行政权为国家、为社会、为人民服务。行政诉讼作为监督行政权的司法救济制度,是架在党和政府与人民群众之间的“连心桥”,行政审判工作就是维护党和政府良好形象,就是夯实党的执政基础。行政审判发挥着“化解一案,规范一片”的效果,是真正暖民心、利长远、打根基的好制度。维护党和国家长治久安,行政诉讼必不可少、功不可没。古人言:“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,足谋一域。”


因此,对待行政诉讼必须眼光长远,应当把行政诉讼放在维护党和国家长治久安、推进国家治理现代化中进行思考和谋划。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,“十三五”时期,国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展,各领域基础性制度体系基本形成,各方面制度更加成熟更加定型。


因此,当前行政案件跨区域集中管辖改革试点已经在全国全面铺开,现在应当及时总结改革试点经验,推动行政案件跨区域集中管辖制度更加成熟定型,在总结经验的基础上,及时推动建立符合中国特色社会主义法治道路要求的行政审判专门法院。


(四)坚持统筹协调


习近平总书记指出:“实施创新驱动发展战略,不能‘脚踩西瓜皮,滑到哪儿算哪儿’,要抓好顶层设计和任务落实。” “要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破,不断把改革开放引向深人。”


行政案件跨区域集中管辖涉及面广,社会影响大,对其他一些改革也会产生积极影响,同时也需要其他改革协同配合。因此,必须坚持统筹协调,有效解决行政案件跨区域集中管辖改革试点中存在的不协调、不平衡、不可持续问题。


一是推动集中管辖法院与非集中管辖法院的协调。在职能定位、案件管辖、法官遴选、司法保障、协同配合等方面加大集中管辖法院与非集中管辖法院之间的统筹协调。


二是推动行政案件跨区域集中管辖与铁路法院的协调。依托现有的铁路法院资源开展行政案件跨区域集中管辖,是有效运用现有司法资源、推动铁路法院升级改造的重要措施。同时,也要加强对依托铁路法院开展行政案件跨区域集中管辖的匹配性问题调研,让铁路法院在行政案件跨区域集中管辖改革试点中通过升级改造焕发活力,确保改革试点工作健康、持续推进。


三是推进行政案件跨区域集中管辖与跨行政区划法院的协调。从立法精神看,新法第18条第 2款关于行政案件跨区域集中管辖的规定,就是为了贯彻十八届三中全会决定中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”以及“法院实行省以下人财物统管”的要求,以及十八届四中全会关于“最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”的要求新增加的规定。


因此,新法第18条第2款规定是将党的主张经过法定程序转为法律的最好例证。行政案件跨区域集中管辖改革与跨行政区划法院改革并不矛盾,相反,推动行政案件向跨行政区划法院集中恰好是在落实党的主张。从先期成立的全国两家跨行政区划法院来看,行政案件已经成为主体,但是案件总量不大。


因此,为了避免跨行政区划法院改革发展因缺乏适当规模的案件导致出现新的司法资源闲置问题,应当把跨行政区域法院改革与行政案件跨区域集中管辖改革结合起来,而不是互不搭界,并立而行。


四是推进行政案件集中管辖法院选择的协调。如何选择确定哪些中级法院以及基层法院参与行政案件跨区域集中管辖,这需要综合分析判定。推进行政案件跨区域集中管辖要尽可能地选择铁路两级法院在改造升级基础上进行,避免现有铁路法院司法资源闲置和浪费,同时在未设置铁路法院的地区,要尽可能地选择利用其他现有司法资源,如林区法院、农垦法院、油田法院、海事法院、开发区法院等,深人开展行政案件跨区域集中管辖改革,必要时还应当选择一些行政区划法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点。



本文首发于《中国法律评论》2016年第3期立法栏目,敬请关注!



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