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何海波:从全国数据看新《行政诉讼法》实施成效 | 中法评 · 立法观察

2016-08-03 何海刚 中国法律评论 中国法律评论


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2014年11月1日,《行政诉讼法》在实施24年后迎来了首次大修,作出了一些新的制度规定。客观地说,新《行政诉讼法》(本栏目以下简称新法)在制定中既要有法治理想,也要照顾法治现实,必须在二者之间作出妥协和折中。

新法自2015年5月1日实施以来, 在总体上呈现积极向好发展态势,在解决立案难、审理难、执行难等突出问题上取得了阶段性成效。

同时,需要引起注意的是,这部法律实施在很多方面还存在着不适应、不协调、不可持续问题。为了客观科学地分析评估新法实施状况,进一步完善行政诉讼制度,深化行政审判体制改革,《中国法律评论》编辑部专门邀请了国务院法制办政府法制协调司副司长张越、北京市第四中级人民法院副院长程琥、清华大学法学院教授何海波、北京市第四中级人民法院行政庭庭长陈良刚、北京市观韬律师事务所高级合伙人吕立秋,从不同视角进行评析,有对性地提出对策建议,敬请关注!




何海波
清华大学法学院教授


一、行政案件数量大幅上升,
“立案难”大大缓解
 
二、原告胜诉率略有上升,
“审判难”有所改善

三、行政复议的成效有起色,
“主渠道”作用远未发挥

结论



新《行政诉讼法》(以下简称新法)实施一年了,成效怎么样?评价《行政诉讼法》的成效可以有不同角度,我主要看三个指标:


一是,它能否有效解决行政诉讼“起诉难”,让行政案件数量大幅上升;


二是,它能否有效解决行政诉讼“胜诉难”,让老百姓的胜诉率明显上升;


三是,它能否改进行政纠纷解决的相关机制,让行政复议案件上升、让信访案件数量下降。


最高人民法院、国务院法制办和国家信访局关于2015年全国行政诉讼、行政复议和信访情况的统计数据,为上述问题提供了一个回答。需要说明的是,由于新法自2015年5月起实施,当年适用新法的时间仅7个月,因此当年度的统计数据尚不能充分反映新法的成效。尽管如此,它仍然足以让我们一窥端倪。



行政案件数量大幅上升
“立案难”大大缓解

2015年全国一审行政诉讼案件比2014年增长了 55%,达到22万件。在中国行政诉讼制度的历史上,这是继《行政诉讼法》全面施行、受案量倍增之后的最大一次增幅。


由于这次《行政诉讼法》修改对受案范围的扩展并不大,受案范围的扩展对受案数量的增加作用更是有限,受案数的增加显然来自立案登记制的实施。据报道,立案登记制实施当月,全国一审行政案件的受案数同比增长了 221%,九成当场登记立案。


虽然法院既不立案也不出具裁定的情况仍有耳闻,但行政诉讼“立案难” 已经大大缓解。2016年,一审行政案件的数量预计在2015年基础上还会有较大幅度的增长。




把行政纠纷导人法制轨道来解决,完全符合法治国家建设的总体部署。但行政诉讼案件数量激增,短期内给法院审判和行政应诉带来巨大压力。由于新的编制难以马上落实,在岗的法官和政府法制人员的负担可想而知。


而对于诉讼律师来说,行政诉讼则提供了新的机会。从事行政诉讼的律师 (包括政府律师),未来将迎来一个发展期。从长远来看,行政诉讼数量的增加必将提升行政诉讼从业人员在法律服务市场中的比重。


在法院受理了多少案件之外,我们还有必要关注法院受理的是什么样的案件。公安案件一度占据行政诉讼的首位,后来持续下降,只列第三(最近两年比例又有上升,其原因有待探究)。城建、资源已经连续十余年成为数量最多的两类诉讼,两者合计占三成以上(见图2)。




拆房、征地已成当前社会矛盾的热点,而法院积极承担了解决热点纠纷的任务。在行政行为类型中,行政处罚仍是第一大类,但所占比例最近几年连续下降,2015年低于 11%。值得注意的是,几类传统的行政行为(行政处罚、行政许可、行政裁决、违法要求履行义务、行政强制措施、要求履行法定职责、行政补偿)加在一起,已经不到三分之一(见图3)。




统计之外的“其他”案件到底是什么案件,值得研究。最高人民法院的统计指标有必要作相应调整,学术研究的主题也应有相应拓展;不然,不能反映行政诉讼的真实图景。可以肯定的是,一谈行政诉讼就是治安处罚,这样的时代早已过去了。


实践中,有少量公民提起大量诉讼,其中不乏内容琐碎、重复、没有实际意义的诉讼。有少量纠纷在法院判决之后,因为各种原因而引发新的诉讼,反复折腾。还有一些本来可以一并起诉或者合并审理,而被人为拆分成多个诉讼。从统计数据中,我们无法识别这部分诉讼占多大比例,这个问题需要专门调研。此外,还有多少纠纷、哪些纠纷本来可以进人法院解决而没能进人法院,也值得关注。

 


原告胜诉率略有上升
“审判难”有所改善

立案登记制的实施,把行政纠纷解决的难题从法院之外转到法院之内。法院将如何处理汹涌而来的纠纷,是最大的悬念。从过去的经验来看,法院面对案件审判的压力,往往采取动员撤诉、驳回起诉等方式来解决,判决原告胜诉的比例有时不升反降。就这一点来说,法院在过去一年中交出的答卷还是相当不错的。


首先,原告撤诉率大幅下降。原告撤诉是法院判决之外的主要结案方式。在过去三十年中,原告撤诉率经历了两番大起大落最高分别达到 57% ( 1997 年)和 50% (2012 年);相应地,非判决的结案方式一度高达七成以上。高昂的撤诉率透视出司法权威不足,法院“判决难”。随着司法政策的调整,在过去三年中,原告撤诉率连续下降,2015年更是达到《行政诉讼法》实施以来的最低点21.6% (见图4)。




不但如此,被告改变被诉行政行为后原告撤诉的——也就是原告实际上胜诉的——比例也有所提高(见图5 )。




其次,法院判决原告胜诉的比例略有增长。历史上看,法院判决原告胜诉的比例最高曾达 24%,但后来明显下降。前几年整个司法系统强调 “大调解”,原告胜诉率一度跌到不足8%。最近两年有所上升,达到13.3% (见图6)。




虽然我们不能简单地认为原告胜诉率越高越好,但放在中国当下行政执法和行政审判的实际情境中,原告胜诉率仍然是法院能否依法公正审判的一个有效指标。可以作为对比的是,河南省自2014年5月实行行政诉讼异地管辖之后一年,全省一审行政诉讼案件原告的胜诉率从10%左右提高至26%。其他一些地方的经验也提供了同样的佐证。可见,未来一段时间,原告的胜诉率还有提升的空间。


第三,裁定驳回起诉的比例有较大增长,占审结案件的18.2%。考虑到立案登记制施行后,法院降低了立案门槛,许多不符合起诉条件的案件也收了进来,审理之后再驳回起诉的比例增大不出意外。但是,与法院裁定不予受理相比,驳回起诉的比例仍然偏高。2015年法院裁定不予受理的仅8983件,只相当于受理案件的4.1%。法院今后有必要改进立案登记,对于一些明显不符合受理条件的,包括明显滥用诉讼的,应当在一开始就裁定不予受理。一开始就不予受理,比事后再驳回起诉更节省社会成本。立案登记制并不是取消受理条件、“有诉必立”。



行政复议的成效有起色
“主渠道”作用远未发挥

行政纠纷解决是个大盘子,行政诉讼与行政复议、信访几种纠纷解决机制应当合理配置。行政复议因其简单、快捷、便宜,理论上应当吸收和解决大部分行政纠纷,成为行政纠纷解决的 “主渠道”;行政诉讼因其事实认定、法律适用和实施程序比较严格、权威,应当成为最后救济;信访作为一种非正式的纠纷解决渠道,则应当是少量的、补充性的。行政复议、行政诉讼和信访三者理想的数量比,讲个粗略的概念,应当是 100 : 10 : 1;我们现在是主次颠倒。


长期以来,复议案件不但数量较少,复议维持原行政行为的比例也高得令人沮丧,以致行政复议有“维持会”之讥。行政复议成效不彰,主要是行政复议体制的问题,但《行政诉讼法》一条规定恐怕也有问题:复议决定维持行政行为的,当事人只能以原机关为被告提起诉讼;复议机关改变原行政行为的,复议机关倒要当被告。这次《行政诉讼法》修改,转而规定:不管复议决定是维持还是改变原行政行为,复议机关都做被告。对于这个条款,学界一直充满争议。


从2015年的数据来看,上述条款得到了复议机关正面的回应。首先,复议决定维持(包括驳回请)的比例结束了长期增长的局面,首次出现明显下降;而复议决定支持申请人的比例结束了多年低徊的局面,十年来首次超过13% (见图7 )。



与之同时,行政复议案件延续了增长的势头,接近15万件(见图8)。




复议机关当被告的规定,对于复议机关认真履行复议职责、保护公民权利,还是起到了一定的促进作用。它对于未来行政复议制度的改革和《行政复议法》的修改,也可能会起到一定的倒逼作用。究竟效果究竟如何,还需要更长时间的观察。


在行政诉讼和行政复议数量增长的同时,是信访的下降。来自国家信访局的数据显示,2015 年全国信访总量下降7.4%,进京上访下降 6.5%,集体访数量也出现下降。虽然不能简单地把信访数量下降归因于行政诉讼和行政复议制度的改进,但考虑到信访事项绝大多数与行政机关有关,行政诉讼和行政复议渠道的畅通对信访的减少应当是起到了一定作用。



结  论

新法实施后,一审行政诉讼案件出现了受案数大幅上升、原告胜诉率同时上升的局面。行政诉讼解决纠纷的功能有明显改进,对于行政复议和信访机制的改革也有所推动。


总体来说,《行政诉讼法》的修改取得了预期的效果,中国行政诉讼迎来了它历史上最好的一个时期。尽管如此,困扰行政诉讼的深层次问题仍未解决,行政审判依然步履艰难。行政诉讼的全面改观,还有赖于司法改革的整体推进,有赖于行政审判的独立性和权威性获得充分保障。



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本文首发于《中国法律评论》2016年第3期立法栏目,敬请关注!



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