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陈良刚:新《行政诉讼法》实施对行政审判工作的影响 | 中法评 · 立法观察

2016-08-03 陈良刚 中国法律评论 中国法律评论
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2014年11月1日,《行政诉讼法》在实施24年后迎来了首次大修,作出了一些新的制度规定。客观地说,新《行政诉讼法》(本栏目以下简称新法)在制定中既要有法治理想,也要照顾法治现实,必须在二者之间作出妥协和折中。

新法自2015年5月1日实施以来, 在总体上呈现积极向好发展态势,在解决立案难、审理难、执行难等突出问题上取得了阶段性成效。

同时,需要引起注意的是,这部法律实施在很多方面还存在着不适应、不协调、不可持续问题。为了客观科学地分析评估新法实施状况,进一步完善行政诉讼制度,深化行政审判体制改革,《中国法律评论》编辑部专门邀请了国务院法制办政府法制协调司副司长张越、北京市第四中级人民法院副院长程琥、清华大学法学院教授何海波、北京市第四中级人民法院行政庭庭长陈良刚、北京市观韬律师事务所高级合伙人吕立秋,从不同视角进行评析,有对性地提出对策建议,敬请关注!



陈良刚
北京市第四中级人民法院行政庭庭长


一、直击行政诉讼中长期存在的顽疾

二、推动行政审判全面向好

三、带来行政审判乘势而上的良机

四、呼唤配套制度及早出台



2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,且已自2015年5 月1日起实施。一年多来,人民法院严格落实新《行政诉讼法》(以下简称新法),行政审判工作赢得了趁势而上的难得机遇和不竭动力,呈现出欣欣向荣的新气象、新局面。



直击行政诉讼中

长期存在的顽疾


我国《行政诉讼法》于1989年由第七届全国人大第二次会议通过,1990年10月1日起实施。二十余年来,行政诉讼制度在解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督和促进行政机关依法行政,维护社会和谐稳定等方面,发挥了不可替代的重要作用。


然而,随着社会主义民主法制建设的深人推进,行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。在此背景之下,全国人大常委会及时对《行政诉讼法》进行全面修订,有利于从根本上解决行政诉讼制度运行中长期存在的顽疾,从而更好地适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求。


一是解决行政诉讼立案难问题。《行政诉讼法》自1990年实施至2014年,每年全国各级法院受理的一审行政诉讼案件总量不超过15万件,无论是相较于我国人口总量,还是相较于全国各级行政机关作出的属于行政诉讼受案范围的行政行为总量,抑或相较于因行政争议引发的信访案件总量,比例都很低。这一状况既与《行政诉讼法》对行政案件起诉条件的设置有关,更与行政案件立案门槛在一些地方被人为抬高的现实做法有关。


为此,新法改立案审查制为立案登记制,大幅降低了立案门槛。同时,新法进一步拓宽了行政诉讼受案范围,对原被告资格、起诉期限等作出更加科学的规定,对公民、法人和其他组织诉权的保障更加有力。


二是解决行政案件原告胜诉难问题。行政诉讼制度的主要功能之一便是监督行政机关依法行政和纠正违法行政行为,但从司法实践看,这一功能发挥并不到位。一方面,人民法院每年受理的行政案件中,相当一部分案件以裁定准予撤诉、驳回起诉等方式结案,人民法院未对被诉行政行为合法性作出实体评判。另一方面,在新行政诉讼法实施之前的二十余年间,人民法院判决行政机关败诉案件在全部行政案件中的占比总体上呈逐年下降态势,最低值尚不足10%。


此外,与行政诉讼案件总量偏少、实体判决率和行政机关败诉率偏低等情形构成强烈反差的是,人民法院受理的非诉执行案件数量并不少,准予并强制执行的比例并不低。在一定程度上,行政诉讼制度的功能出现错位和异化现象。


为切实发挥行政诉讼对于促进依法行政的独特作用,新法通过增设“明显不当”审查标准,建立规范性文件附带审查机制,明确无效行政行为、程序轻微违法行政行为的判决方式等,大大拓展了司法审查的广度、深度与强度,有利于全面实现行政诉讼的制度功能。


三是解决行政诉讼程序空转问题。近年来,行政诉讼程序空转的现象较为突出,行政诉讼应当具有的定分止争功能未能得到有效发挥。这集中体现在行政案件的“三高一低”上,即上诉率高、申诉率高、信访率高和服判息诉率低。


为切实推动行政争议在诉讼程序中得到实质性解决,新法将“解决行政争议”首次确定为与保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权并列的立法宗旨,并建立了行政机关负责人出庭应诉、一并解决民事争议、行政复议机关作共同被告等有利于实质解决行政争议的新机制。


此外,新法还大大拓宽了行政诉讼调解的适用范围,规定行政赔偿、行政补偿和法律法规规定的行政机关行使自由裁量权的案件可以调解,并就行政调解书的执行问题作出规定。


四是解决行政审判权威性与公信力不足问题。行政诉讼是保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政的重要制度;但在司法实践中,不少行政相对人对人民法院行政审判的信任度不高,一些行政机关对人民法院行政审判缺乏尊重甚至对人民法院依法履行司法审查职能“指手画脚”。


为切实增强行政审判的权威性和公信力,新法进一步完善了有利于保障人民法院公正、高效、权威审理行政案件的体制机制。例如,明确禁止行政机关干预、阻碍法院受理行政案件,明确规定行政案件可跨区域管辖,增设一审行政案件简易程序,加大对不依法参加诉讼和不执行法院裁判的司法规制力度等。


推动行政审判全面向好

一年多来,全国各级人民法院认真贯彻新法,着力解决立案难、审理难、执行难等突出问题,不断加大行政争议多元实质性解决力度,切实提升行政审判的权威性与公信力,取得了积极成效。


一是行政诉讼救济渠道更加畅通。新法于 2015年5月1日开始实施后,当月全国各级人民法院受理的一审行政案件数量大幅攀升,一些地方的增幅高达六七倍。从新法实施一年的情况看,全国一审行政诉讼案件总量的增幅也超过50%。这是人民法院全面贯彻新法、切实加大诉权保护力度所取得的重要成果。



北京市第四中级人民法院


以北京市第四中级人民法院(以下简称北京四中院)为例,该院作为全国首批跨行政区划法院和北京市首批整建制司法改革试点法院,严格落实新法的各项规定,积极推行立案登记制并及时出台《行政案件登记立案办法》和分类指南,切实畅通行政救济渠道,行政案件立案率大幅提高到近90%,且相当一部分案件实现当场立案。一年间,该院共受理以区县人民政府为被告的一审行政案件1661件,是 2014年北京法院受理该类案件总量216件的7.7 倍,有效解决了立案难问题。


二是对行政机关的监督更加有力。从一些地方公开的数据看,新法实施以来法院判决行政机关败诉的案件明显增多,行政机关败诉率也在提升。这一状况同样反映在北京四中院的行政审判工作中。该院注重严格遵循新行政诉讼法规定的审查标准和裁判方式,对违法行政行为坚决依法予以纠正。


例如,在沈某诉某区政府案中,区政府作出被诉行政复议不予受理决定时已逾越法定期限1日,尽管不存在其他违法情形,且区政府逾期1日作出被诉行政行为也没有对原告权利产生实际影响,但该院严格按照新法第74条第1 款第2项的规定,判决确认该行政行为违法。新法实施一年间,在该院作出实体判决的案件中,判决撤销被诉行政行为、确认被诉行政行为违法、责令行政机关履行法定职责等判决行政机关败诉的案件占32%,远高于2014年同类案件行政机关败诉率。


三是对行政争议的解决更加有效。以北京四中院为例,该院审理的行政案件中,涉及被征收人重大财产权益的房屋征收补偿案件以及因棚户区改造、房屋征收拆迁、土地征收腾退等引发的政府信息公开、行政不作为等涉民生案件占行政案件收案总数的七成以上,群体性纠纷多,矛盾纠纷化解难度大。一年来,该院认真贯彻新法解决行政争议的立法宗旨,积极创新工作方法和机制,大力促进行政争议多元实质性解决,较好地回应了人民群众的司法需求与期待。


例如,在某公司诉某县人民政府生产安全事故调查报告批复案中,合议庭摒弃“就案办案”的传统思维,创造性地开展矛盾争议化解工作;同时注重发挥行政机关负责人出庭应诉的制度功能,一并协调解决该案与其他相关民事案件和行政案件,实现“三案联调、多方联动、妥善化解、案结事了”。


在该院审理涉及住房保障的11起群体性案件中,没有就案办案,而是在依法裁判的基础上,积极延伸审判职能;通过大量深人细致的调研,及时向有关方面提出有效解决争议的意见建议,促成行政争议实质性解决,有效化解官民矛盾,切实保障当事人的合法权益。


四是促进法治政府建设的作用更加突出。与全国其他法院一样,北京四中院注重积极延伸行政审判职能,多措并举促进法治政府建设。新法实施后,该院在每一起行政案件中均及时发出行政机关负责人出庭应诉通知书,行政机关负责人出庭应诉的积极性与主动性明显提高,长期以来层级较高行政机关负责人出庭应诉数量和比例低的状况得到一定改观,行政机关工作人员出庭率更是达到100%。


该院注重选取典型案件,尤其是以行政机关负责人出庭应诉为契机,组织领导干部和一线执法人员旁听案件庭审进行法治教育,先后为中央党校、国家行政学院、清华大学、中国政法大学、北京市委区委党校等举办的领导干部培训班学员召开示范观摩庭20余次,旁听行政案件庭审的厅局级领导干部人数已达1000余人。


此外,该院积极参与社会治理,在全国范围内率先成立司法服务办公室并以此为平台积极开展前瞻性调研,通过提出法治建言进一步增强行政机关运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。


五是行政审判更具权威性与公信力。要提升行政审判的权威性与公信力,提升行政审判的质效是基础。


为此,北京四中院大力推行实训制培训模式,建立审判业务专家带教制培养机制和专家咨询论证制度,努力提升法官司法能力;


针对新法实施后层出不穷的新情况和新问题,依托法官会议加强专项研究,及时统一审判思路和裁判尺度;


建立审判人员履行法定职责保障机制,以规制惩戒诉权滥用为依托,整顿维护审判秩序,确保法官依法独立公正行使审判权;


探索建立“繁案精审、简案快审”机制,法官人均办案数量是以往的2倍,案件平均审理周期远远短于法定审限,保持着良好的审判质效。


同时,该院注重改善行政审判社会评价,不断优化行政审判司法环境;


通过与一些高等院校、律师协会建立常态化沟通交流机制,加大对行政审判工作的新闻发布和宣传报道力度,不定期地邀请人大代表、政协委员和特邀监督员旁听行政案件庭审并进行座谈,向社会公开发布行政审判白皮书和典型案例等方式,进一步增强了司法透明度,行政审判的权威性与公信力稳步提升。



带来行政审判乘势而上的良机

相较于刑事与民事诉讼制度,行政诉讼制度起步晚、底子薄,行政案件数量在人民法院案件总量中占比不大,行政审判队伍在总体上也存在量小质弱的突出问题。新法实施一年多来,行政案件数量持续大幅攀升,新情况与新问题层出不穷,行政审判工作在应对压力与挑战中赢得了乘势而上的难得机遇。


一是有利于进一步拓展行政审判发挥职能作用的空间。例如,2015年全国一审行政案件总量超过22万件,相比2014年增长50%以上,而行政审判法官并未同步增加,行政审判法官的人均工作负荷不断加大。在一些地区和一些法院,新法实施后行政案件数量成倍增长,案多人少的矛盾日益凸显。以北京四中院为例,新法实施一年间行政审判法官平均新收一审行政案件超过160 件,且每名法官还要参与其他法官承办的200余件案件的审理,审判压力大幅增加。


与此同时,由于行政诉讼受案范围的扩大和立案门槛的降低,法院将能够对公民、法人和其他组织的合法权益提供更全面和更有力的司法保护,对行政机关依法行政的监督广度和深度也将加大,这又为行政审判职能作用的充分发挥提供了难得机遇,行政审判工作在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的作用将更加突出。


二是有利于进一步加快行政审判专业化的进程。例如,新法将行政协议等新类型案件纳人行政诉讼受案范围,同时规定对于符合法定情形的关联民事争议要进行一并解决,还建立了对规范性文件的附带审查机制。对于行政审判法官而言,这些都是全新的案件类型,与传统的行政案件存在较大差异,对法官的知识、技能和综合素养提出更高要求。


与此同时,压力也能转化为动力,在应对层出不穷的新情况、及时解决新问题的过程中,行政审判法官不断积累知识、技能和经验并向专家型、复合型法官迈进,行政审判队伍“量小质弱”的局面有望得到根本扭转,从而切实加快行政审判正规化、专业化、职业化进程。


三是有利于进一步提升行政审判的权威性与公信力。随着行政诉讼制度的社会影响更加广泛和法院依法公正高效行使审判权的制度保障更加健全,人民群众的司法需求将进一步得以激发,人民群众对行政审判的期待也更加殷切。这要求人民法院树立更高的工作标准,提供更优的司法服务,付出更多的艰苦努力。满足司法需求、回应社会期待的过程也正是努力让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义的过程,过去长期存在的行政审判权威性与公信力不足的问题将逐步得到根本解决,从而助推行政审判工作健康可持续发展。



呼唤配套制度及早出台

一年来,新法的实施虽取得了令人瞩目的成效,但也存在不少亟待解决的问题。例如,为解决行政诉讼程序空转、行政争议难以实质性解决的“顽疾”,新法增加了解决行政争议的立法目的,并建立了诸多新的制度机制;但从实施一年来的情况看,过去的“顽疾”仍未得到根治。


一方面,立案门槛的大幅降低在有效解决行政诉讼立案难的同时,也带来了一定的“副作用”。由于法院在立案阶段的审查程度更低,可能有更多不符合法定起诉条件的案件得以立案并进人诉讼程序,经法院依法审查起诉条件后裁定驳回起诉的案件数量可能随之增多。换言之,立案后经过漫长的一、二审程序后,纠纷却未必能够被真正导人诉讼解决渠道,公民、法人或者其他组织提起诉讼的预期目的也就可能随之落空,同样导致诉讼程序空转问题。


另一方面,新法建立的旨在有效化解争议的新机制尚未充分发挥应有的功能作用。例如,新法第3条第3款明文规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”应当说,行政机关负责人出庭应诉有利于解决行政争议、促进依法行政和密切官民关系,但实践中这一制度的落实仍不尽如人意。例如,据媒体报道,新法实施一年来国家部委涉诉案件大幅增加,但尚未见到其负责人出庭应诉。


总体而言,行政机关负责人出庭应诉的案件数量和比例还不高,“告官不见官”的局面尚未得到根本性扭转。又如,规范性文件附带审查机制被视为新法的亮点之一并被誉为法治政府建设的重要“推动器”,实践中行政机关依据规范性文件作出行政行为的情形亦不鲜见,但法院启动对规范性文件合法性审查的案件比例并不高。再如,新法为有效解决民行交织问题,确立了行政诉讼中一并解决民事争议的新机制;但实践中一并解决民事争议的案件数量还不多,这一机制发挥作用仍很不到位。


此外,尽管将司法定位为维护公平正义最后一道防线未必完全准确,但不论如何,司法不应作为最优先的争议解决渠道,更不是成本最小的争议解决渠道。新法的实施激发了人们通过行政诉讼维护自身权益和监督行政机关依法行政的热情,但司法实践中在一定程度上出现“动辄就起诉”的倾向,滥用诉权、恶意诉讼的情形也有所显现。


例如,将同一行为拆分为多个中间性环节分别提起诉讼且经法院释明后不予调整,向明显不具有相应职责的行政机关反复提出履责申请并进而提起诉讼,在不具有法定回避事由的情况下反复申请回避等。


对于新法实施中出现的问题,需要及时建立健全相应的配套制度加以解决。


例如,鉴于行政诉讼不可能“包治百病”,有必要完善行政争议的多元化解机制,既要切实降低行政诉讼立案门槛,也要大力加强释明工作,指导当事人选择恰当的纠纷解决渠道。

又如,要让行政机关负责人出庭应诉制度真正“落地”,有必要建立行政机关负责人出庭应诉的刚性约束机制,进一步明确行政机关负责人必须出庭的情形、无正当理由不出庭的相应后果等,以提升该项制度的可操作性。

再如,针对实践中可能出现的诉讼不诚信问题,有必要完善诉讼费用制度和司法规制措施,以引导公民、法人和其他组织依法理性行使诉讼权利,从而真正发挥好行政诉讼制度解决争议、保护权益的功能作用。


 


本文首发于《中国法律评论》2016年第3期立法栏目,敬请关注!



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