蔡小雪： 关于完善跨区域法院的两点建议 ︱ 中法评 · 策略机枢
中共中央十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出：
为了落实该决定的宏观设计相呼应，修改后的行政诉讼法第十八条第二款规定：
最高人民法院为了落实《决定》的精神和行政诉讼法的规定，将上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院建立成具有跨区域性质的中级人民法院，之后又陆续地将一些铁路法院改造为跨区域性质的法院，推动了我国的司法改革的进程。
为了更好的完善跨区域法院的建设，提出以下几点建议：
我国目前的法院设置与行政机关设置基本相同，均由同级地方党委和人大领导和监督，人财物受制于同级地方政府。因此，在审理行政案件和跨区域民事、刑事案件往往与地方利益相冲突，时常出现行政案件偏向地方政府，忽略老百姓的权益保护；跨区域民事、刑事案件，偏向本地企事业单位，施行地方保护主义。这些做法破坏了司法的统一，损坏了司法的公正。
要解决这些问题，必须“去地方化”，跨地区法院审理行政案件与跨区域的民事、刑事案件须摆脱地方党委、人大及政府的掣肘。如何才能实现？还须完善以下几项制度：
1、跨区域法院的院长和法官应当由省级人大常委会任免
现行法律规定，地方法院的院长和法官均是由同级人大常委会任免。由于任免权掌握在地方，当法院审理行政案件和跨区域民事、刑事案件时，不得不考虑地方利益。
当本地企事业单位与外地企事业单位发生纠纷，或审理地方政府及其部门作出的行政行为的案件时，如果依法作出公正判决，会损害地方利益或地方政府的利益，法官从自身利益考虑，避免无谓地被免职，会作出违心的判决，保护本地利益、地方政府的利益。因此，只有将跨区域法院的院长、法官的任免权交给省级人大常委会，才能保护院长、法官依法行使审判权，才能排除地方干扰，不成为地方权力机关的法院。
2、跨区域法院的财政权及确定法官的待遇权力交给省级人大常委会
现行法院的财政、法官的工资待遇等，均出自地方财政。常言道：“吃人嘴软，拿人手短”。如果法院的财政及法官的工资待遇掌握在各级地方政府手中，得罪地方党委和政府法院将寸步难行。法院必然受制于地方党委和政府，千方百计地维护地方的利益及地方政府的形象。
因此，在现实中，地方党委和政府未提出任何要求时，一些法院就想在前头，实实在在地维护地方的利益。保护好地方利益，法院的财政、干警的待遇才能得到实惠或改善。将跨区域法院的财权提高到省级人大常委会，才能使跨区域法院在审理案件上，有能力抵御地方党委和政府的干扰，严格依法判案。
3、跨地区法院不向同级人大报告工作，不参加地方的评先评优活动
随着我国的法律制度的不断完善，地方党委、政府的负责人，批条子、打电话等直接干预案件的现象明显减少。但各级地方法院每年人代会上，要向同级人大报告工作，并由全体代表投票。
各级人大代表都是由本地区的官员、企业家、知名人士等组成。如果法院判决地方政府及其部门行政案件败诉过多，或判决外地当事人的民事案件胜诉，相关的政府部门的代表及相关的企业家等会在人代会上投法院工作报告的反对票或弃权票，法院得票过低，对法院的形象和院长的前途都将会有重大的影响。
有个别人大代表在法院工作报告投票前公然扬言，法院如果判他败诉，将会投法院的反对票。因此，法院对人大代表的意见非常重视，涉及人大代表的案件会主动征求代表们的意见，尽可能满足他们的诉求，以确保法院工作报告的顺利通过。如果跨区域法院的工作由高级法院统一向省级人大报告，将会减少地方代表的干预，有利于去地方化，提高司法的公正性。
目前地方各级法院均参加同级地方的评先评优活动，如果能评上先进或评上优秀，对法院及其干警的荣誉、晋升遇着重要的影响。各地的评选方式，一般都是以一个单位未一票，如果法院判决行政机关败诉多，判决外地企业胜诉，都将会影响到法院的评先评优。法院为了评先评优中取得好的名次，也会主动迎合地方政府及其部门，迎合本地的企事业单位。脱离地方评先评优，有利于司法的公正，有利于去地方化。
4、跨区域法院法官应适当高配
跨区域法院在我国目前仍属于新生事物，缺乏实践。我们对它的认
1、要在人财物基本具备的情况下，才可成立跨区域法院
跨区域法院主要审理的是行政案件、跨区域的民事、刑事案件，或有关知识产权的案件等。也就是说，他审理的案件社会影响、难度等较大，所需要的法官政治、业务素质相对较高。
目前，一些跨区域法院是由铁路法院、高新技术区法院等法院改造成跨区域法院。这些法院自身存在三个弱点：
二是这些法院以前受理的案件较少，办公室、法庭相对较少。若成为跨区域法院，案件数量将大幅度增加，法官的数量也随之要增加，原有的办公设施就不能应付跨区域法院的要求，需要增设办公室、法庭等。如果差距太大，应在这些问题基本解决后再变。
三是这些法院一般设在城市的边缘地带、交通不便。选调法官很多因地理位置不方便，不愿到这些法院工作。因此这些法院要解决好选调法官的住房、孩子上学等实际问题。
2、从集中管辖逐步演变为跨区域法院
法院审理行政案件常常受到行政干扰，为了排除干扰，公正判决。近些年最高人民法院就开始尝试集中管辖，并已要求各高级法院选择其辖区内一至二个中级法院每个中级法院再选择若干基层法院作为试点法院，实行集中管辖。当时的集中管辖政策是，将几个基层法院的行政案件集中到一个法院进行审理。
这种做法现实中存在以下问题：
第二，其他法院不愿将优秀法官调出，使集中法院想要的人要不来；
第三，其他法院的行政庭没有撤销，留下的人只办理非诉执行案件。因不对诉讼案件进行审理，时间长了业务下降，或者办理民事案件，行政审判业务荒废。
这些问题需要及时予以解决，笔者提出以下建议：
1、尽快落实省级人大主管地方法院财政制度。如果落实中央以确定的省级人大主管地方法院财政制度，即可解决跨区域法院办案经费问题。
2、高级法院统配地方法院法官编制及调配法官制度。如果施行高级法院统配中、基层法院法官编制及调配的调配法官制度，可以有效解决跨区域法院、集中管辖法院的法官编制及法官调配问题。
3、在集中管辖区域内的非集中管辖法院撤销行政庭。集中管辖目前有三大优点：一是集中管辖有利于排除地方干扰，保证司法公正；二是集中管辖后案件增多，可以使法官资源优配，提高办案效率和质量，避免了资源量费；三是集中后行政法官通过审理大量、多种类案件的业务水平快速提高。
但非集中管辖法院只剩下非诉执行案件，若行政法官长期不审理行政案件，业务荒废，长此往行政法官业务水平将会下降，也是对行政审判资源的浪费。因此，非集中管辖法院没有必要再保留，将行政案件和非诉执行案件都并入集中管辖法院，将所有符合行政审判条件的行政法官选调到集中管辖法院，更有利于行政审判工作的开展，同时避免了审判资源的浪费。
4、集中管辖法院不宜过渡为行政法院，而应过渡为跨区域法院。有人提出，先通过集中管辖，而后逐步将集中管辖法院过渡为行政法院。我并不同意此种意见，认为应当将集中管辖法院逐步过渡为跨区域法院。
理由如下：
第一，随着法学的发展，民事、刑事、行政相互交叉的案件比例越来越高，行政法官专门审理行政案件，不审理民事、刑事案件，出现民行交叉或刑行交叉的案件，分别审理不利于案件事实的查清，可能出现民事与行政或行政与刑事相左的判决，同时浪费司法资源。合并审理时，可以避免上述问题。但行政法院管辖的范围是行政案件，民事案件、刑事案件均不在其管辖的范围，这就给合并审理造成困难。虽然可以建立一套机制，但这类机制运作起来必然会产生不小矛盾。此外，行政法官长期审理行政案件，对交叉的民事案件不够熟悉，对审判质量必然会有一定的影响。若放在跨区域法院就可以避免两类问题的出现。
第二，行政法院管辖范围是行政案件，不管辖跨区域民事、刑事案件。若设立行政法院，还须设立跨区域法院，将增加法院的数量，增加国家的财政负担。
第三，英美法系国家均没有设立行政法院，行政案件由普通法院管辖，同样也可以审理好行政案件。现在中国普通法院审理行政案件出现的问题主要是行政干扰，只要能够解决行政干扰问题，普通法院同样可以依法公正的判决行政案件，而不在于是否建立行政法院。跨区域法院从体制上可以排除行政干扰，故没有必要成立行政法院。由集中管辖法院过渡到跨区域法院更为稳妥。