最高人民法院影响性行政诉讼案例精解（二） 丨 李广宇 · 周汉华 · 金诚轩
本栏目与最高人民法院行政审判庭合作，由贺小荣庭长策划组稿，选取了最高人民法院行政审判庭近期审理的三起典型案例，从不同方面展现了法官的法律价值、司法经验和裁判智慧。
本期推送第二个案例：孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定再审案。我们相信，司法公正需要一个个公正的案件来支撑，而每一个公正裁决的背后都蕴含着推动法治进步的力量。
编写人 · 金诚轩最高人民法院行政审判庭法官助理
《行政复议法》第6条
《政府信息公开条例》第2条、第26条
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条
二审：吉林省高级人民法院U011)吉行终字第21号
再审：最高人民法院（2015)行提字第19号
原审法院查明：2010年孙xx向吉林省长春市房地产管理局提出将其房屋用途由“住宅”变更为“商用”。登记机关称，依据吉林省住房和城乡建设厅（以下简称吉林省住建厅）1999年11月17日公布的吉建房字[1999]27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》（以下简称吉建房字[1999]27号通知），变更用途须经规划许可。
在规划部门拒绝作出相应行政许可之后，孙xx于2011年2月向吉林省住建厅提交了关于查询吉建房字[1999]27号通知是否已过时效的申请，并要求给予书面答复。吉林省住建厅一直未予书面答复。2011年4月26日，孙xx以吉林省住建厅对其申请推托未予书面答复为由，向吉林省人民政府提起行政复议，请求依据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及相关法律规定，责令吉林省住建厅依法给予书面答复。
吉林省人民政府于2011年4月28日作出吉政复不字[2011]号不予受理决定，认为孙xx提出的行政复议申请不在行政复议范围之内，根据《行政复议法》第6条、第17条的规定，决定不予受理。2011年5月31日，吉林省住建厅在其网站上公布废止了吉建房字[1999]27号通知。2011年7月6日，孙xx向吉林省长春市中级人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销吉林省人民政府吉政复不字[2011]号不予受理决定，并责令重新作出行政行为。
最高人民法院对原审查明的事实予以确认。另查明：本案中孙xx向吉林省住建厅提交的申请内容为：“1999年11月17日由贵厅下发的吉建房字[1999]27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》，根据吉林省人民政府令第201号《吉林省规章规范性文件清理办法》相关规定，该文件已超时效。不知现是否仍然有效？敬请给以书面答复。”
在孙xx向吉林省住建厅申请了解吉建房字[1999]27号通知是否有效时，吉林省住建厅正在根据《关于规章和规范性文件清理工作有关问题的通知》（吉府法[2010]74号）要求，组织开展规范性文件的清理工作，清理范围包括了吉建房字[1999]27号通知。针对孙xx的申请内容，吉林省住建厅向其作出了口头答复。以上事实有孙xx于2011年2月20曰向吉林省住建厅提交的申请、吉林省住建厅于2011年5月31日发布的规范性文件清理结果目录公告、一审庭审笔录等在卷佐证。
长春市中级人民法院一审判决：
维持吉林省人民政府2011年4月28日作出的吉政复不字[2011]号不予受理决定。
吉林省高级人民法院二审判决：
驳回上诉，维持原判。
最高人民法院再审判决：
维持吉林省高级人民法院（2011)吉行终字第21号行政判决。
最高人民法院审理认为，《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”
据此，该《条例》所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第2条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”
本案中，孙xx向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字[1999]27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。
因此，吉林省人民政府作出吉政复不字[2011]号不予受理决定，符合《行政复议法》第6条、第17条的规定。孙xx认为吉林省人民政府违反《政府信息公开条例》及相关法律规定，请求人民法院依法撤销不予受理决定的理由不能成立，本院不予支持。原一、二审法院维持吉林省人民政府作出的吉政复不字[2011]号不予受理决定，并无不当。
根据《条例》第26条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。本案中，孙xx的申请既然属于咨询性质，就不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。
在吉林省住建厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙xx提起本案诉讼前吉林省住建厅已经公布废止吉建房字[1999]27号通知的情况下，孙xx仍然要求人民法院责令行政机关对该通知的效力问题作出答复，其起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求被申请人重新作出行政行为已丧失诉的基础。
综上，依照《行政诉讼法》第89条第1款第1项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第76条的规定，判决如下：维持吉林省高级人民法院（2011)吉行终字第21号行政判决。
一、孙xx信息申请属于咨询性质
申请获取的信息内容不属于《条例》第2条所称的政府信息，是行政机关拒绝公开的主要理由之一。本案孙xx的申请内容是否属于政府信息成为首要的争议焦点。
1.现有的法律规定。根据《条例》第2条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第2条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”上述条文对“政府信息”的定义过于描述，实难对形形色色的“政府信息”进行甄别。
(2)从信息产生的过程看，是产生于行政机关履行职责过程中。首先，它归属于“机关”，从而排除归属于公务员个人且与其职位无关的信息；其次，它产生于行政机关履行职责过程中，故因行政机关民事行为生成的信息不属于政府信息范畴。
（3)从信息产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人那里获取的。
(4)从信息存在的形式看，是以一定形式记录、保存的。具体有两层含义：一是政府信息必须是现实存在的，行政机关只提供已经存在的记录，不因为私人的请求而负担制作记录的任务；二是政府信息包括一切记载信息的物体。
3.本案的申请性质。就孙xx向吉林省住建厅提交的申请内容为：“1999年11月17日由贵厅下发的吉建房字[1999]27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》，根据吉林省人民政府令第201号《吉林省规章规范性文件清理办法》相关规定，该文件已超时效。不知现是否仍然有效？敬请给以书面答复。”据此可以认定，孙xx向吉林省住建厅申请了解的是吉建房字[1999]27号通知的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，故不属于《条例》调整的范畴。
二、被诉复议决定符合法律规定
《行政复议法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。该法第6条又以“列举+兜底”的条款模式明确规定了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的法定情形，核心是行政行为有可能侵犯合法权益，属于行政复议的受理范围。有关行政复议的受理范围，成为本案的第二个审查重点。最高人民法院主要基于以下理由，认定被诉的行政复议不予受理决定合法：
首先，吉林省住建厅并无书面答复的法定义务。根据《条例》第26条的规定，行政机关依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。然而，本案孙xx的申请行为名为政府信息公开实为疑问咨询，不属于该条所规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。并且，对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。因此，孙xx认为吉林省住建厅未履行政府信息公开答复义务的主张，难以成立。
其次，吉林省住建厅的答复行为未对孙xx的权利义务产生实际影响。根据再审查明的事实，在孙xx向吉林省住建厅申请了解吉建房字[1999]27号通知是否有效时，吉林省住建厅正在根据《关于规章和规范性文件清理工作有关问题的通知》（吉府法[2010]74号）要求，组织开展规范性文件的清理工作，清理范围包括了吉建房字[1999]27号通知。
针对孙xx的申请内容，吉林省住建厅向其作出了口头答复。行政机关针对咨询申请作出答复以及答复与否，一般不会对咨询人的权利义务产生实际影响，况且吉建房字[1999]27号通知关于房屋用途变更的规定有《吉林省城市房地产管理若干规定》等上位法依据，吉建房字[1999]27号通知是否有效均不能改变孙xx无权变更房屋用途的事实，故谈不上侵犯其合法权益，依法不属于行政复议的受理范围。
三、孙xx起诉缺乏诉的利益
西方法谚“无利益即无诉权”，就是要求处于争议状态而寻求诉讼救济的权利必须有司法保护之必要。诉的利益决定起诉人是否具有诉权及原告资格，且影响人民法院是否启动诉讼审查。本
案查明，在吉林省住建厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙xx提起本案诉讼前吉林省住建厅已经公布废止吉建房字[1999]27号通知的情况下，孙xx仍然要求人民法院判令复议机关予以受理（进而责令义务机关对该通知的效力问题作出书面答复），其起诉已无应受司法保护的现实利益，其请求吉林省人民政府重新作出行政行为已丧失诉的基础。孙xx的起诉缺乏诉的利益，实无救济之必要，可以裁定驳回起诉处理，但是最高人民法院考虑到原审已经作出实体判决（维持被诉行为），再审阶段不再“改判”为宜。
信息公开、不作为
与权利保护必要
一、公开信息，抑或答复咨询
政府信息公开无疑是个好制度，其所带来的无形利益，如行政之透明化与民主化、增加人民对政府信赖与向心力、减少腐败之可能性等，均属无法以金钱估算之利。
但是，由于政府信息公开申请的门槛极低（任何人不论出于何种目的均可申请，所谓的“三需要”的限制事实上也被弃用），同时又能“一步登天”（很少有其他行政程序能够像政府信息公开这样直接以省级政府和国家部委为被申请人），使得这一制度被严重“滥用”，实际上成为与信访制度相类似的表达各种形形色色诉求的“万能”管道。
究其制度本质，政府信息公开解决的只是政府信息的公开与否问题；申言之，行政机关只负责公开已经“以一定形式记录、保存的信息”，没有义务进行信息创制，也“无须公布对其持有信息的评估和分析”。除去政府信息的公开与获取问题，任何强加给政府信息公开制度的“无法承受之重”，都是对这一制度的“异化”。
具体而言，咨询某一政府信息的效力问题，同样不属于政府信息公开范畴。尽管实践中存在申请人因表达能力所限，往往以询问的方式提出获取政府信息请求的情形（对此行政机关自然有义务予以释明，而不能武断地定性为“咨询”）；但就本案而言，孙xx的真实诉求显然不是获取吉建房字[1999]27号《关于申请房屋用途变更登记有关问题的通知》，而是查询该通知是否已过时效。
最高人民法院的裁判指出：“孙xx的申请既然属于咨询性质，就不属于该条所规定的‘应当按照申请人要求的形式予以提供’政府信息的情形。”这是对政府信息公开制度功能的正本清源。
二、被泛化了的不作为
接下来的问题是，行政机关有没有义务对这种咨询作出书面答复？长期以来，行政法和行政诉讼法之理论和实践层面，非常偏爱或习惯使用“不作为”这个概念；由此带来的弊端是“不作为”被严重泛化，似乎只要向行政机关提出某种申请被拒绝或者不予答复便构成“行政不作为”。我更倾向于使用“义务之诉”的概念，其中，不要看是否提出了申请、是否被拒绝，更要看行政机关是否具有相应的法定职责，尤其是申请人是否具有实体法上的请求权。
本案中，针对孙xx的咨询，行政机关已经作出了口头答复，孙xx坚持要求给予书面答复；对此，最高人民法院的裁判指出：“对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定。”就是对义务之诉之固有特点的准确把握。以义务之诉取代“不作为”的概念，更能使各种形形色色的不作为之诉回归理性。
三、权利保护必要
本案有一个重要事实：在孙xx提起诉讼前，吉林省住建厅已经公布废止吉建房字[1999]27号通知。这就引发思考：在孙xx已经获知其所咨询问题之答案的情况下，仍然提起行政诉讼，请求人民法院撤销吉林省人民政府不予受理行政复议决定，并责令重新作出行政行为，究竟有没有权利保护必要？常言道：“无诉则无判”，诉乃发动审判权的本质前提。
但法谚中还有一句话：“没有利益就没有诉权。”并不是说只要具备了形式上的诉讼要件，实体判决就一定能够得以实施，诉最终能否获得审理判决，取决于“当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性”，这就是流行于日本的“诉的利益”理论。
在我国台湾地区，类似的理论称作“权利保护必要”。所谓的权利保护必要，系“根据对于请求行政法院实体裁判是否具有‘值得保护的利益’，来判断保护是否必要”，其中，“原告请求之目的已实现者”，则属于一种“无效率的权利保护”。
在美国，除“成熟性”“司法审查的可得性”之外，还有一个“诉由消失”（Mootness)原则。哈里•爱德华兹法官在伯特尔政府协会诉国务院案的判决意见中指出，“宪法禁止联邦法院作出建议性的意见或‘对那些不能影响本案当事人双方权利的问题判决’”。“作出的任何判决，都必须用一个结论性的裁决（decree)来解决‘一项现实的、实质性的、能够给予具体救济的纠纷’。”如果在起诉之前或者诉讼过程中该案的诉由消失，则应认定原告没有诉讼资格。
我国《行政诉讼法》尽管没有明确对“权利保护必要”作出规定，但从立法精神来看，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”当然是要通过“解决行政争议”来实现，当原告通过诉讼所主张的“合法权益”已经实现，或者说构成“行政争议”的诉由已经消失，则实在没有启动行政诉讼的必要。
正是基于这一立法精神，也是从诉的利益的基本原理出发，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第8项作出规定：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应当裁定驳回起诉。
这一规定背后所蕴藏的价值考量也许并非尽人皆知，但最高人民法院在孙xx案的裁判中，已经将其表白得清楚无疑：“在吉林省住建厅已以口头方式作出答复，尤其是在孙xx提起本案诉讼前吉林省住建厅已经公布废止吉建房字[1999]27号通知的情况下，孙xx仍然要求人民法院责令行政机关对该通知的效力问题作出答复，其起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求被申请人重新作出行政行为已丧失诉的基础。”
四、裁判方式
日本学者高桥宏志指出：诉的利益“取决于原告、被告以及法院（广而言之是一般国民）三者之立场及利害的平衡关系”。“既可以从‘某诉讼不值得受理’（若是受理这种诉讼，则会造成加重法院的负担、浪费应当用于更具切实性诉讼中的司法资源、损害国民一般利益等后果）之原告以外的法院或国家立场来予以把握，也可以从‘避免让对方当事人对无解决纠纷之必要性与实效性的起诉进行应诉’之被告的立场来予以把握。”
基于此，对于那些明显没有权利保护必要的起诉应当在起诉之时就不允许其进人诉讼，否则，就失去了制度设计的意义；因为假如将这种诉讼进行下去，即使最后在实体问题上没有支持原告，客观上也已经造成对司法资源的无谓浪费以及对被告一方的不当滋扰。
孙xx诉吉林省人民政府案，原一、二审法院均是在实体判决中维持被告不予受理行政复议决定，而非不予受理或者驳回起诉，最高人民法院在裁判方式上没有改为驳回起诉，恐怕是考虑到原判决作出于新《行政诉讼法》实施之前，而且事实上两审也已进行终了这一因素。假如在裁判文书中对此进行明确告谕，无疑更为理想。
同时，《条例》实施过程中，也出现了少数人滥用政府信息公开申请权的现象。
一些人为实现其他目的大量提出信息公开申请，迫使行政机关出现程序瑕疵；一些人对不同行政机关反复提出不属于《条例》规定范围的公开申请，纠缠不休，以实现不相关诉求；
一些人以诉诸行政复议、行政诉讼为威慑，迫使行政机关满足其不合理要求；
一些人先向行政机关大量提出信息公开申请，然后对行政机关的答复或者不答复以程序违法、实体违法或者行政不作为为由，提起信息公开行政诉讼，将诉求转人司法程序。
由于政府信息公开制度实施时间不长，《条例》的相关规定过于简略，遇到少数人滥用申请权，很多行政机关、人民法院经验不足，穷于应付，耗费了大量的行政资源与司法资源，并使申请权滥用成为《条例》实施中目前最为突出的问题。这样，从法律上明确政府信息公开义务的边界，对于边界之内的申请依法提供救济保障，对于边界之外的申请避免浪费行政与司法资源，就显得尤为重要。
《条例》第2条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本条规定非常重要，它不仅界定了什么是政府信息，更重要的是它明确了整部《条例》的适用范围。
按照我国立法惯例，第1条规定立法目的，第2条规定适用范围，它们对于分则与整部法律的适用都具有指导意义。按照第2条的规定，如果申请人申请的不是政府信息，如政策咨询、法律效力或者规范性文件相互关系查询、信息汇总研究、大数据应用等，就不在《条例》的适用范围之内，申请人当然也就不能根据《条例》行使权利，或者根据《条例》寻求行政复议、行政诉讼救济。
本案中，再审申请人孙xx的真实目的是要变更其房屋的用途，采用的是申请信息公开的方式，要求行政机关就一份规范性文件的效力进行答复。如前所述，该申请的对象并不是政府信息，因此不符合《条例》第2条对于适用范围的规定。
行政复议机关根据《行政复议法》第6条、第17条的规定，决定不予受理，并得到一审法院的支持。二审法院认为，行政复议机关以原行政机关的行为不属于《政府信息公开条例》第33条第2款规定的可以申请行政复议的“具体行政行为”为由，作出不予受理决定并无明显违法、不当之处，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。一审、二审法院上述结论与法律推理过程都成立，也符合现行法律的规定和行政诉讼司法实践的通行做法。
但是，仔细推敲仍然存在两处不足：
（1)回避了《条例》对于适用范围的规定，等于绕了很大一个弯道才达到目的，法律推理的针对性不够强。（2)政府信息公开申请的基础是知情权理论，不同于确定行政诉讼受案范围的传统行政行为理论。行政机关针对信息公开申请作出的决定基本属于传统行政法上的事实行为，套用“具体行政行为”理论解释信息公开诉讼请求权会有不完全合体之处，尤其是新《行政诉讼法》用“行政行为”取代“具体行政行为”以后，司法推理的空间会更加受到限制。
最高人民法院提审本案后，维持了二审法院的判决，但在法律推理部分突出强调了《条例》第2条的意义。最高人民法院认为：根据《条例》第2条，政府信息应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第2条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）”。
本案中，孙xx向原行政机关申请了解的是规范性文件的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。
因此，行政复议机关作出不予受理决定，符合《行政复议法》第6条、第17条的规定。孙xx认为行政复议机关违反《条例》及相关法律规定，请求人民法院依法撤销不予受理决定的理由不能成立，不予支持。原一、二审法院维持行政复议机关作出的不予受理决定，并无不当。
《条例》实施以来，对于咨询类信息公开申请究竟如何处理，各地做法不一，行政机关与法院一直缺乏明确的适用规则。北京市高级人民法院2014年发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》第5条规定，“申请人申请内容实质上并非获取政府信息，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应予支持”，是目前唯一的指导性文件；但其层级与效力范围均有限，也过于简单。
近年来，对于政府信息公开申诉案件，据笔者查询到的近30个判例，最高人民法院经过审查后一般采用两种方式结案，很少提审：（1)以驳回再审申请通知书的方式，决定不提起再审；(2)以行政裁定书的形式，驳回再审申请。
最高人民法院提审本案，并作出维持判决，比较少见，本身就具有重要的标尺意义。
笔者认为，最高人民法院提审本案最重要的实体意义在于，判决理由部分赋予《条例》第2条应有的效力，明确划定了行政机关政府信息公开义务的边界以及条例的适用范围一对于边界之外的申请行为，行政机关不承担法定义务，不适用《条例》的规定。再审判决的法律推理更为全面、科学，弥补了一审、二审判决法律推理的不足，也更具有一般判例意义，必将对类似案件产生意义深远的广泛影响。
本案的另外一层意义还在于，最高人民法院判决本案之后，遇到类似咨询类案件，由于其不在《条例》的适用范围之内，人民法院既可以通过判决维持行政机关的决定，也可以通过裁定驳回原告的诉讼请求。这样，可以节约大量的行政与司法资源，有效减少滥用申请权现象。
必须注意的是，一方面，对于《条例》适用范围之外的申请行为，行政机关不承担法定义务；另一方面，随着信息化迅猛发展，传统的政府信息公开制度近几年来正在发生深刻变革。政府机关从被动接受公开申请变为主动推送信息，及时回应公众要求，提供更好信息服务，推动不同制度融合，已经成为各国制度变革的普遍趋势。
《条例》实施实践中，为应对信息化发展带来的新挑战，我国一些地方、部门已经在自发推动制度融合，升级版政务公开制度的大致轮廓已经呼之欲出。
比如，将政策咨询与政府信息公开申请一并考虑，通过政府信息公开渠道更好地为公众提供咨询服务；将政府信息公开机构与宣传部门整合，及时回应群众关心的重大问题；
将政府信息公开与投诉、举报、信访机构整合，通过信息公开渠道更早、更快发现行政管理工作中存在的问题；
将政府信息公开与纪检监察结合，实现对权力的有效监督；
将政府信息公开与软环境建设结合，为营造良好投资环境服务；
将政府信息公开与信息共享、大数据开发利用一并考虑，为重大决策、行
政执法、提供公共服务、维护社会安全提供全方位支撑。
从实际效果看，制度融合得越好，《条例》实施就越顺利，相关的工作开展得也越好。
2013年，李克强总理在国务院常务会议上提出，要依法实施政府信息公开，使政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。显而易见，升级版政务公开制度对于行政机关的要求已经超过了《条例》本身的规定，提出了更高要求。
从法理上分析，《条例》规定的法定义务是对行政机关的基本要求，属于“规定动作”，必须依法履行。尤其在我国这样的后发国家，《条例》的很多基本要求一直都还没有达到，需要通过扎实的制度建设逐步予以落实，并充分发挥司法审判的监督作用。升级版政务公开对行政机关提出的更高要求，属于“自选动作”、激励机制，需要在信息化发展过程中逐步摸索规律，鼓励政府机关不断提升治理水平。
法定义务是政务公开制度的刚性部分，是整个制度的核心，必须不折不扣履行；更高要求是核心制度以外的增量部分，有一定的灵活性，既可以是体制机制创新，也可以是制度融合、流程再造、平台建设等，由不同行政机关根据本身实际情况决定，目的是更好服务公众，满足公众需求。
随着信息化进一步发展，更高要求的刚性会逐步增强，甚至成为法定义务，纳人《条例》适用范围，并鼓励引人更多的自选动作，不断提高政府治理水平。
把握好法定义务与更高要求之间的关系，对于人民法院而言，意味着除依法裁判案件，监督行政机关依法履行法定义务以外，也可以尝试灵活运用诸如司法建议、裁判文书说理等方式，引导、推动行政机关更好全面推动政务公开，不断提高政府治理水平。从这个意义上讲，对于咨询类申请，人民法院也能发挥一定的监督作用。