蔡小雪：最高人民法院行政审判庭成立的过程 ︱ 中法评

蔡小雪

最高人民法院行政审判庭原审判长

铁路运输高级法院撤销后，我调到最高人民法院。

1987年6月我到最高法院研究室报到没几天，当时的研究室主任张懋找我谈话。他说，去年全国人大通过了治安管理处罚条例，该条例明确规定，被处罚人或者被侵害人对公安机关作出的治安处罚决定不服，可以向法院提起诉讼。今年1月1日开始施行，现在已有不少治安处罚案件起诉到法院。今后，不服行政机关的行政行为提起诉讼的案件会更多。为了适应形势发现，院党组已决定在院里成立行政法研究小组。你以前是做刑事案件的，你愿意不愿意参加这个小组，想好告诉我。

我当时就告诉张主任，我愿意加入这个小组。

与张懋主任谈话不久，最高法院行政法研究小组就正式成立了。

由当时的研究室副主任梁书文牵头，其成员分别有：研究室江必新、蒋惠岭和我，民庭张善、段小京，经济庭岳志强、董占东。

当时的分工是，有关行政诉讼方面的综合问题由研究室的同志负责；有关治安方面的行政案件审理及研究由民庭的同志负责；其他方面的行政案件审理及研究由经济庭的同志负责。

1987年10月下旬，行政法研究小组收到立法机关转来的全国人大成立的行政立法研究组起草的《行政诉讼法（试拟稿）》（以下简称“试拟稿”），并请最高法院就该稿提出意见。

为了了解各地法院审理行政案件的情况及对“试拟稿”有何意见，接到“试拟稿”的当月，张善、我和段小京到就地方法院进行调研。我们先后去了安徽、江苏、浙江和福建四省，开了十多个调研会，听取各地法院审理行政案件的情况及对“试拟稿”的意见。

当时各地法院受理的行政案件不多，治安行政案件由民庭审理和经济行政案件由经济庭审理。当时法院受理的行政案件主要有两大类，一类是治安行政案件；另一类是有关土地确权的案件。

尽管，当时已有近100个左右的法律、行政法规中规定，不服行政机关的行政行为，可以向法院提起诉讼。但是，其他类型的行政案件还是很少。当时主要反映的问题：

一是受案范围问题。民事诉讼法（试行）第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”也就是说，法律、法规规定由人民法院受理的案件，法院才能受理。当时的行政诉讼受案范围很窄。“试拟稿”有关受案范围的问题是采取了列举与概括的方式确定了受案范围。即1989年行政诉讼法第11条的规定，各地从事行政审判的法官赞同行政诉讼受案范围；

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1989年行政诉讼法第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

（七）认为行政机关违法要求履行义务的；

（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

二是希望法院有司法变更权。《最高人民法院人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》第四条规定：“人民法院只就公安机关的后一次裁决是否符合事实以及是否合法进行审查，依法分别作出维持或者撤销的裁定。”

没有规定法院具有变更权。“试拟稿”亦未规定法院可以判决变更行政行为的处理结果。希望最高法院明确司法解释中和“试拟稿”中明确规定法院享有司法变更权。此外，还对“试拟稿”的条文提出了一些修改意见。

法院应否享有“司法变更权”，当时争议非常大，法院及不少基层行政机关希望享有司法变更权，以便案件可以迅速彻底的解决。行政机关普遍反对。他们认为，法院享有司法变更权，就成为司法权代替行政权。

为此，我们专门查阅了国外有关司法变更权的规定及论述，并以此作为法院应当享有一定的司法变更权的论据。

1988年初，梁书文主任领导江必新、蒋惠岭和我，起草对“试拟稿”的修改意见。因“试拟稿”只对与民事诉讼法不相同的地方作出规定，其他参照民事诉讼法的规定的思路起草的。

当时梁主任拟定了三个方案：

第一方案是对“试拟稿”逐条提出修改意见；第二方案是对“试拟稿”的框架结构、基本原则、及具体条文提出修改意见。第三方案是起草一个包括参照民事诉讼法规定的内容，即完全独立的行政诉讼法（草案）。

我记得，当时工作非常紧张，每天都加班加点，88年大年三十，办公室的其他同志都早已回家，我们直到下午5点多才离开办公室，就为赶在春节前，将三个方案的修改意见，提交行政法研究小组，能在春节后及时讨论。

春节后，行政法研究小组对这三个方案均进行了讨论，分别提出了不同意见，在此基础上，我们又进行了修改后，将这三个方案提交院审判委员会讨论。

审委会最后确定将第二方案修改后，送交全国人大常委会法工委。审委会讨论后，我们根据审委会讨论的意见又对第二方案稿修改后，上报给全国人大常委会法工委。此后，行政法研究小组的同志又多次参加全国人大常委会组织的行政诉讼法草案的讨论。

1986年10月6日．湖北省武汉市中级人民法院和湖南省汨罗市（原汨罗县）同时成立了全国第一个中级人民法院的行政审判庭和第一个基层人民法院的行政审判庭。

1988年8月，浙江省苍南县农民包郑照诉苍南县政府房子强拆一案，新闻媒体给予了深度和广度的报道，虽然包氏父子败诉，但对各级行政机关有很大的促动，使中国老百姓初步了解了行政诉讼制度。因此被誉为新中国“民告官”第一案。

全国各地法院抓住各级行政机关对行政诉讼开始重视，人民群众初步了解行政诉讼制度这一契机，陆续开始成立或筹备成立行政审判庭。

1988年下半年，最高法院也在紧锣密鼓地筹备成立行政审判庭。当时院里面要行政法研究小组评估一下，按照“试拟稿”的受案范围的规定，每年全国各级法院受理一审行政案件大约有多少件。由于没有任何可依据的材料，当时我们按照全国治安处罚案件的万分之四的比例粗估了一下，大约一年起诉到法院一审治安案件在30万件左右。根据这个粗估的数字，当时院党组给行政审判庭定编为33人，4个审判组。

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最高法院行政庭直到我退休（2014年）未配满33人。

最高人民法院行政审判庭于1988年10月4日正式成立，庭长黄杰，成员有张善、贾建斌、岳志强、江必新、周红耕、蔡小雪、段小京、胡仕浩、董占东。

当时分为两个审判组：第一组负责审理有关治安、土地行政案件。张善为负责人，成员有贾建斌、周红耕、段小京。第二组负责其他行政案件及综合。岳志强为负责人，成员有江必新、我、胡仕浩、董占东。

从左向右：胡仕浩、贾建斌、黄杰、张善、岳志强、蔡小雪、董占东（缺江必新、段小京、周红耕）

法遇良蔡

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