毕竞悦：政府不能不规制产业，但该如何规制产业？ ︱ 中法评
三十多年来，中国经历了由计划经济向市场经济的转型，取得了举世瞩目的成就。然而，在政府职能方面，还存在着改革不彻底的地方，政府对于市场的干涉过多。进一步厘清政府职能范围，是深化改革的关键。
目次
一、市场经济下的政府职能范围二、以能源规制为例
三、政府规制应落在三圈之内
本文原题为《政府应该如何规制产业？》，感谢作者授权推送！
所谓市场经济，就是指市场机制在资源配置中起基础作用的经济形式。但市场经济具有缺陷。
首先，市场调节具有短期性特征，无法解决长期的经济发展及总供给与总需求均衡的问题。其次，市场经济往往满足社会的部分利益，无法实现对社会公共利益的兼顾，不关心公共物品的提供和公共资源的有效利用。市场经济以自我调节为主，但是由于存在着市场失灵之处，政府规制必不可少。这是政府规制存在的重要原因。
根据政府与市场作为资源配置手段的不同特性，市场经济下的政府职能范围主要在于以下六个方面：
第一，制度供给
政府必须为社会提供社会秩序的制度供给，为社会制定基本的制度框架和制度模式。具言之，政府应致力于向社会提供制度、执行制度和纠正已经过时的制度。政府还应根据社会环境和自然环境的变化，不断推进制度创新。
第二，控制租
何谓“租”？如果一家企业控制着一个比当时市场价更为便宜的供货来源，它即能获得一种经济租。租在所有经济领域中都普遍存在，既存在于竞争性行业，也存在于非竞争性行业。任何一家企业，如果其找到了一种效率更高的生产工艺，或获得了异常便宜的供货来源，或拥有特别高效的经理人才，但价格却无法反映其较低成本，该企业就获得了租。
租的存在并不必然意味着“无效率”或者“配置浪费”。运作良好的竞争性市场，受经济条件变化的影响，也可能产生租。但过度租金的问题，如果严重到需要干预的地步，就不能交由不受规制的市场来处理。对租加以规制，主要理由在于要更加公平地分配收入。本质而言，控制租的目的在于平抑生产商的额外利润，并将其转移到消费者之手，通过转移收入而实现“经济公平”。
政府对经济的过度干涉会导致寻租，而政府对经济的正当干预则应该控制“租”。政府应该创造制度环境鼓励企业通过才华或技能获得租。
第三，弥补信息不对称
市场要运作良好，买方必须掌握充分的信息，来对相互竞争的产品加以评估。卖方为了使自己的身份与产品质量广为人知，也要花钱做研究、贴标签、做广告。那些处在生产信息的最佳位置的人可能不愿意传播信息，因为他们害怕由此产生的利益被其它人享有。拥有信息的人没有传播信息的激励，这就需要政府支持人们对信息生产与传播的需求。
在市场交易的过程中，由于信息的不对称，占有信息的一方总是会利用其信息优势去获取更多利益。这里的信息，有的属于私人独有的信息，比如个人的知识、才能、人脉等等，一些人由于勤奋等原因而拥有了更多的这类信息，从而在市场中获得更多利益，成为成功人士。还有一些信息属于公共信息，由于政府的不透明，只有少部分人可以接触到这类信息，从而在市场中获得了决定性的支配权力。
对于前一种情况，一方面应该鼓励勤奋，另一方面政府应该致力于教育等事业，为更多人获取更多的信息提供机会，不至于固化出身的不平等。对于后一种情况，政府应促进公共领域的信息公开，杜绝内幕交易、权钱交易，规制虚假信息，帮助公众判断信息。政府能够降低信息提供的成本。因而，矫正信息不对称是政府的一项职责。
第四，防止过度竞争
如果没有规制，就会有太多的企业企图进入市场，由此产生的争夺市场份额的斗争,将会使几乎所有的企业消亡。这种论述认为竞争过程是对资源的浪费。
过度竞争论适用于具有大规模固定投资与相对较小的可变成本的行业——例如能源行业。经济衰退可能导致能源价格过低，以致于必须关矿，而重开矿的费用可能非常高，资本市场可能不愿意为其继续营业提供资金支持。因而，必须限制能源行业的过度竞争，保证优质企业持续提供人们必需的能源。
过度竞争论还针对某些行业中存在的“掠夺式定价”。竞争可能导致一些企业将价格减至成本以下，藉此把竞争者驱逐出该行业。继续存在的企业然后再将价格抬高到过分的水平，从而使公众的景况比之前更加糟糕。
政府应将低劣的企业拒之门外，通过阻止过度竞争来保持产业稳定。
第五，针对外部性
外部性又称为溢出效应，指经济主体的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，即社会成员（包括组织和个人）从事经济活动时其成本与后果不完全由该行为人承担。外部性分为正外部性 (positive externality) 和负外部性(negative externality)。
正外部性是指某个经济行为主体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；负外部性是指某个经济行为主体的活动使他人或社会受损，而造成负外部性的人却没有为此承担成本。外部性的存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济体制不能很好的实现其优化资源配置的基本功能。
当产品价格不能充分反映它制造时所附加的所有成本时，就产生了外部性问题。这就要求增加激励，以鼓励消费者避免使用成本更为高昂的产品，鼓励生产者去寻找减少产品成本的方法。
第六，调节不平等
由于先天禀赋、社会分工和社会竞争等因素，人与人之间存在差异。市场经济就是在这种差异的基础上运作的，从而实现优胜劣汰，鼓励先进。政府则应该对差异的后果进行一定的矫正，以满足社会公平的需要。但是如果政府矫正过早地介入就难免权力的滥用，使得官员拥有了改变人际差异的工具和手段，导致公共资源分配成为一种单向的权力关系，并与不法利益相结合。因而，政府在致力于调节不平等时，应该减少事前审批，而加强事后救济。
第一，战略规划
对于一个大国而言，能源产业具有全局性影响，政府首先应该致力于能源战略规划的制定。第二，价格控制
在完全竞争性的行业中，企业有提高效率的激励，出于增加利润的愿望，以及担心如果不能保持低成本，会有更多有效率的企业通过降低价格来吸引走自己的客户，因此它们会去寻找节约生产成本的途径。
能源行业具有一定的“自然垄断”的属性，激励的影响已经降低，企业并不能从采取成本节约机制中受益，因效率提升而节约的成本流向了客户。当政府为了规制某一特定行业的价格和利润时，比如发电行业，可以进行市场监管，对市场价格进行控制。这一制度的关键是设定“公正合理”的价格体系。
进行价格控制应当追求以下目标：（1）防止过高利润；（2）保持价格不偏离成本（包含合理的利润）；（3）避免产生经济浪费，引导资源配置满足最大需求；（4）消除无效率的生产方法；（5）保证管理上的便捷。
规制机构还有权举行听证，对已批准收费的持续合理性进行调查。
价格控制试图通过将商品的单位价格降低到相应的成本水平从而将额外利润转移给消费者。不能将严重的自然垄断问题，留给不受规制的市场，价格控制能够让价格大致同成本相等，削减某些可能的垄断利润，让价格差不多接近成本，为促进效率提供某些激励，为消费者提供一定的保障公平交易的措施。
第三，许可审批
政府常常要在相互竞争的众多符合要求的申请者之间对稀缺资源进行配置。比如矿业权许可、采矿许可证等。常见的一个做法就是将许可证发给条件最好的申请者（价格最低或服务最好），这种方法也被称作基于公共利益标准的配置。
申请者必须表明他“适合、愿意且有能力来完成所打算从事的服务”，而且该服务“在当下或未来，符合公共便利和必需”的要求。
通过在公司之间开展招标，允许胜出者从事该领域的服务，可以让自然垄断变得更具有竞争性。分配许可证时，政府需要决定：首先，究竟要配置哪些资源？其次，设定什么样的阈值标准，可以筛除最不合格者？其三，剩下的申请者中哪一个是最佳的？第四，获胜者保有许可证的期限是多久？其中，涉及政府的另一项主要任务——制定标准。
第四，制定标准
规制产业行为的经典方法，是标准的制定。标准所针对的目标可能是多元的，比如旨在增进工作场所和产品的安全，带来更为洁净的环境，以及向消费者提供更多的信息。可以通过刑事处罚、许可证照的吊销、民事罚款，或者公开批评等来实施标准。第五，个别检查
针对安全、环保等问题，政府应努力展开严格且精确的审查过程。进行此种审查的理由在于：
第一，公众并没有足够的信息，来评估产品的安全性，政府应当向人们提供市场所不能提供的信息；第二，市场价格并不反映事故或疾病所可能带来的成本，政府需要对这种负面的溢出效应进行矫正；第三，个人即使掌握了充分的信息，也无力去对他们所想要得到的结果进行讨价还价，公众希望政府去筛除或禁止危险的产品。第六，信息管理
信息披露、统计、分析可以创造良好的市场条件，帮助公众在更多地获知相关信息后进行选择。信息管理为不完全信息问题提供了救济。第七，税收
税收手段通过减税或抵税，来增加收益或鼓励某种行为。在规制意图是转移收入的场合，例如为了控制那些因为掌握了稀缺的、低成本的油、天然气等资源而享有的租或者过度利润时，就可以考虑利用税收。不仅如此，税收还可以阻止不符合社会需要的行为，例如污染。第八，创设可交易的财产权
在利用税收解决外部性问题时，常常难以确定要实现预期目标，收多少税才合适。政府和任何其他人都不可能拥有相关的成本和数量信息。可以通过以市场激励为基础的体系，来部分解决这一问题：创设从事某行为（如污染）的数量有限的权利，然后允许在市场上买卖这些权利。
最终，那些愿意为污染特权出最高价的人，通常是那些为避免或限制其污染行为需要支出最多的人，将购买这些权利。由于权利的数量是有限的，政府就可以预先知道会排放多少污染。
比如，该机制要求激励（1）消费者不再使用那些价格不能反映社会成本的引起污染的产品；（2）生产者转向或者开始发展无污染的生产工艺，这样可以减少生产产品的社会总成本。
总之，该机制会在正确的方向上给予激励，提供了更多的使企业遵守规定的激励。在任何存在短缺的时候，都可以利用该机制进行分配。
需要注意的是，以上职能主要针对能源行业，其中，价格控制和许可审批不适于充分竞争产业。
上述列举不一定全面，但无论如何，政府应采取成本更少、限制更少的方法进行规制，考虑重要规制行为的经济及非经济后果。政府采取行动时，要确定其所提建议的行动可能需要增加多少成本，并确定是否存在替代性办法——即处理相关问题的更低成本的办法。
新公共管理理论以现代经济学和企业的管理理论与方法为基础，在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率。基于这种理念，我们不妨以“三圈理论”作为判定政府职能边界的准则。
三圈理论是美国哈佛大学肯尼迪政府学院的学者创立的关于领导者战略管理的一种分析工具，广泛运用于对公共政策的分析。
“三圈理论”，即“价值、能力和支持——分析框架”。该理论认为，公共管理的终极目的就是为社会创造公共价值。
首先，好的公共政策要具有公共价值；其次，政策的实施者要具备一定的能力，以提供相应的管理和服务；第三，相关政策需得到政策作用的对象或民众的支持。这样，就形成了三个圆圈，只有三圈相交，该政策才可达到预期效果。根据三圈理论，可以对政府职能范围进行如下界定：政府职能应具有公共价值；政府机构应具备一定的能力，以提供相应的管理和服务；相关职能获得民众支持。符合这三个条件的职能，才是政府应该具有的职能。这里的关键是判断政府职能是否具有公共价值。
三十多年来，中国经历了由计划经济向市场经济的转型，取得了举世瞩目的成就。然而，在政府职能方面，还存在着改革不彻底的地方，政府对于市场的干涉过多。进一步厘清政府职能范围，是深化改革的关键。