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司法责任制下检察官怎么办案? | 陈卫东 · 龙宗智 · 谢鹏程 · 曾国东 · 夏阳

2016-10-24 中法评 中国法律评论 中国法律评论


2015年9月28日,最高人民检察院公布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,为全国检察系统的司法体制改革提供了前进方向与行动指南。应该说,在本轮司法改革中,既已开展的检察改革相继呈现了很多亮点,除“顶层设计”的政治智慧外,如何进一步制定符合司法规律和各地实际的改革方案以及选择理性、务实的改革路径,基层检察机关和民众对此寄予了深切厚望与期待。

鉴于此,《中国法律评论》会客厅走进重庆,特别邀请到中国人民大学法学院陈卫东教授,四川大学法学院龙宗智教授,最高人民检察院中国检察理论研究所副所长谢鹏程研究员,上海市人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室曾国东主任和重庆市渝中区人民检察院夏阳检察长,五位嘉宾围绕检察系统司法责任制的核心议题展开对谈。


本次对谈内容分为三大主题:员额制下检察官的权限和检察官办案组、检察机关的内设机构改革和院领导直接办案、检察人员分类管理体系和对检察职权的监督和司法责任追究程序等。


本次对谈首发于《中国法律评论》2016年第4期(点击入手)本期推送对谈第一部分,敬请关注!



员额内检察官的职权


龙宗智

我认为本次改革在贯彻司法责任制下合理配置检察官的职权方面,有两个亮点:

第一,注意划分权力清单,明确权力界限。过去我们的改革,只是作一些整体性的规定,在具体的权力边界划分上,特别是检察长和检察官的权力边界比较模糊,没有明确规定;现在以权力清单的方式来明确检察官的权力,也明确检察长的指挥权,这样可以适度避免说起来检察官办案有权,实际上却很难行使的状况。

第二,注意到不同类别检察业务的区别,合理设定权力边界。这是深入推进司法责任制一个比较好的做法,因为中国检察权与国外相比有一个特点,即类型比较多样化。它有司法类型的职权,比如公诉权、批捕权;有法律监督权,包括对民事、刑事、行政案件和审判的监督,既不能简单归入司法权,也不属于行政权;此外有更具行政性的权力如侦查权。


业务类型除有行政性,也有司法性,还有中国特色的监督性。所以这些权力的配置,包括边界设定、权力行使方式,要有不同的界定,要根据不同的业务类型的特点来设定责任制。


这次改革,从上到下都注意到这个问题,针对不同检察权的类型设置不同的权力行使方式。不过,总体而言,在权力配置上也有一些基本原则需要遵循。在配置检察官的职权时,既要注意到检察官独立性的保障,使其成为相对独立的检察权主体;同时也要注意检察长领导检察机关的权力和责任,注意检察机关行使权力的统一性。检察一体化需要保障检察长的决定权,这也是检察机关建设的一项要求。

在具体权力配置方面,我认为有五项原则值得注意。

第一是大小原则。重大事项应该由检察长决定,有时要经过检察委员会讨论;比较小或者一般的检察业务事项由检察官来决定。


第二是上下原则。案件正常按程序运行,由立案侦查、批捕到起诉,由于前面有程序审查,案件往前推有基础,程序上也比较顺,那么这个权力原则上由检察官来行使。但是实践中有时案件要“下来”,比如不批捕、不起诉、撤销案件、撤回起诉等,此时程序要发生逆转或者终止,这种相对比较重大的检察决定,可能需要检察长把关,或者检察委员会研究决定。


第三是书状原则。要求书面决定的审核要严一些,口头发表意见,如法庭支持公诉,则要放得宽一些。这也是检察法制的普遍要求。


第四是有无争议的判断原则。案件如果没有争议或者争议事项较易判断,原则上由检察官来决定。即使案件重大,也可能没有大的争议,检察官可以决定;但如果案件中有较大争议,如控辩双方或者检察院与侦查机关意见有重大分歧,形成疑难案件,可能需要检察官会议研究,必要时应由检察长或检察委员会研究决定。


第五是强制性判断原则。对人或对物的强制性措施,应当是比较慎重的决定,法理上一般要求司法审查,因为涉及公民和组织在人身和财产方面的基本权利。如果由承办检察官直接决定,特别是影响重大的对人、对物的强制措施,在程序上不太慎重;因此,原则上还是要经过审批程序。比较轻微的强制侦查行为,如查询公民与组织的财产状况,或者一般非强制性证据调查行为,由检察官直接决定是可以的。




陈卫东

我觉得关键在于,司法改革中如何界定检察权及其运行机制这样一个根本性的问题。检察权和审判权的问题不可同日而语,审判权的运行比较单一,它的运行方式和规律可以说没有争议;但是检察权不然,世界各国的检察机关的设置不一样,检察权的属性不一样。所以在国际视野中我们找不到对应的参照,尤其中国检察权又是世界独一无二的,怎么界定这个权力要靠我们的智慧去探寻中国检察权的特质。

我认为这个问题到现在还没有一个清晰、明确的结论,很多情形是在改革中、在研讨中不断地去认识的。比如,我们看到这轮改革经过分类管理以后,形成了员额内和员额外的检察官、司法辅助人员、司法行政人员,以及检察长、检察委员会。

在这样的格局下;这些不同的主体应当行使哪些权力?就检察权来说,刚才龙老师谈到检察职能是多元的,不同的检察职能行使权力的方式是截然不同的。龙老师也谈到,公诉和批捕属于司法权,除此之外,2012年《刑事诉讼法》修改以后赋予检察机关司法救济的权力也是一种司法权力。但是自侦却带有非常明显的行政属性,而行政权力运行和司法权力不一样;法律监督是什么属性?它能划分到行政的范畴还是司法的范畴?还是独立于司法与行政的第三种属性?这些问题都需要我们很好研究。

总体而言,检察院的办案主体是一个,这就是检察官,而所有的检察官通过改革分成员额内与员额外。检察机关办案最基本也是行使权力最重要的主体就是入额的检察官,应当说他们有依法独立行使检察权的属性。按照中央《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划),除了重大、疑难以及涉及社会影响面大等需要检察长决定,或者检察委员会讨论决定的事项外,检察官都有权独立行使检察权,当然也需要对其作出的决定承担责任。检察长在我国检察权力运行体制中非常特殊,也非常重要。从刑诉法的条款上看,检察院很多的权力都是赋予了检察长,那么检察长决定与检察官的独立办案是什么关系?

这样一种既矛盾又统一的关系要求检察长在法定赋予的权限范围内依法履职,依法作出决定。这种决定不是任性的,也绝不是没有后果的。所以要把检察长的决定纳入法制化的轨道,所有的决定都应当书面化;办案检察官服从检察长的决定,检察长对后果承担责任。当然,检察委员会作为检察院的最高决策机关,由它讨论决定的重大事项,无论是检察长还是办案检察官都应当履行。

在不同的检察职能中,检察官这种独立办案责任制的方式也有所不同。我还是呼吁:反贪自侦部门侦查权的运行主要是一种行政化的办案方式,所以,取消科处这种层级化的改革,在自侦案件中是不适当的。

因为自侦案件绝不是检察官个人单兵作战,它往往是一个团队作为整体,从立案到侦查计划的制作,从抓捕到取证,特别是一些重大、疑难案件,往往涉及复杂的社会关系和较强的反侦查能力,不是一个检察官能办的。所以,侦查权力的行使需要团体作战和自上而下的统一指挥,而在批捕、起诉中,就应当主要强调办案检察官个人独立的作用。

这里需要提到主任检察官。我一直反对不分情况、不分部门,一律推行主任检察官制。在侦查甚至法律监督中有主任检察官是可以接受的,但是我不认同在批捕、起诉这种司法业务中设有主任检察官;主任检察官带着一个办案组,办案检察官要向他汇报,我认为这是一个变相的以另外一种名目出现的行政化办案方式,主任检察官就是被取消的科处长。

其不但缺乏法律上的依据,更是毫无道理地剥夺了经正式程序产生的员额内检察官的办案权力。国外也有主任检察官,德国有,我国台湾地区也有,但都不是司法业务上的领导,我们要很好地研究,这种主任检察官生存的环境是什么,它的职能职权是什么,不能不加区别地简单套用。



谢鹏程

重庆市渝中区人民检察院先后制订了《检察官职权(试行)》及其补充规定、该院《院领导和部门负责人直接办理案件管理办法》和《检察官办案责任制暨人员分类管理绩效考核办法》等,这些规定对检察权的分类、行使检察权的主体分类和行使检察权的效果进行了比较清晰的界定。

这不是一种简单的权力清单,而是蕴含检察权运行机制及其责任的清单,是一个真正的“权责清单”;它是比较符合最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的。


有的地方称为“责权清单”,表面上更加强调“责任”’实质上涉及一个理论问题,即先定权力再定责任,还是先定责任再定权力?以往总是先定责任再定权力,导致权力不清,权力因人因时事而异,结果责任也无法确定;这轮改革不能再走那种由责任到权力的模糊路线了,应当走由权力到责任的清晰路线。


一方面,权力清单要把原来由检察长统一行使的检察权划拨出一大部分来清晰地授予检察官;另一方面,权力清单就是要把从检察长、副检察长、部门负责人到主任检察官、独立检察官各种岗位的权力具体化、界定清晰,让权力范围由岗位决定而不是由具体案件决定,特别重大复杂疑难案件可以选择岗位,但不能跨岗位行使权力。我从比较法的意义上谈几点认识:


第一,西方国家检察官的权力是同质同量的,与我国检察官“因岗定权”的权力结构是不同的,各有其历史必然性和合理性。在我国现行法律中,检察权是属于人民检察院的权力;在实际运行中,检察长具有广泛的决定权。检察长是完整地掌握检察权的唯一主体。


长期以来,我国检察权运行机制的最大特点是什么呢?我把它概括为“检察长办案责任制”,检察长把这个权力委托给副检察长、部门负责人和案件承办人,通过这个三层结构的审查把关来保障检察权的依法运行。


本轮检察改革就是要把“检察长办案责任制”转变为“检察官办案责任制”,如同把集体生产责任制转变为家庭联产承包责任制,要逐步地把检察长的权力下放给检察官,让检察官成为检察权的行使主体而不是检察长行使检察权的工具。


只有赋予检察官一定的办案决定权,才能让检察官独立地负起责任来。检察官立起来了,办案责任制才能立起来。这是本轮改革的一个基本的框架和方向。简单地说,我国的司法责任制改革实际上就是要实现由检察长办案责任制向检察官办案责任制转变。


第二,西方国家的检察权主要是公诉权,比较单一,而我国的检察权是复合型的,有职务犯罪侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权,还有十八届四中全会决定要求检察机关探索实行的行政执法的检察监督权。


这一系列权力各有特点,其行使方式也不一样。各类权力的配置和行使方式要根据权力性质来确定,不能简单化,搞一个模式。在权力配置上,主要是大胆放权;思想再解放一点,原则上说,没有什么权力不可以下放给检察官。对于职务犯罪侦查案件和特别重大复杂疑难的案件,可以规定由检察长或者检察长指派副检察长、主任检察官直接办理。解决检察机关选择性执法问题,要靠分权,而不是集权。


如果将来从法律上确认检察官和检察长具有同样的权力,在职务犯罪侦查工作中存在的选择性执法问题就基本上可以克服了。一般来说,检察长、副检察长和部门负责人的职责主要是监督和协调,不要像过去那样层层审批,把住办案决定权不放手。有的地方在权力清单上,把办案决定权基本保留给检察长、副检察长了,只把办案的执行权赋予检察官。这种做法与改革前实质上没有什么差别,等于不改革。


第三,由于我国不同级别检察院的职能是不同的,行使的权力也是不同的。比如,最高人民检察院行使的是最完整的检察权,包括作出司法解释等专有权力,主要职能是领导全国各级人民检察院的工作;省级检察院指导职能重于办案职能;市、县两级基层检察院的职能则主要是办案。这一轮司法改革主要是针对基层院设计的,责任制及其配套的员额制、职业保障和人、财、物省级统管等改革都是围绕办案工作展开的。


最高人民检察院和省级检察院的改革需要根据其职能特点来设计,不能简单地套用基层检察院的改革方案,更不能搞上下同构、一竿子插到底。目前,对于最高人民检察院和省级检察院改革要解决的问题是什么、关键点在哪里还有待深入研究;只有把问题厘清楚了,再设计改革方案才是坚持问题导向、科学地推进改革。


我不赞成一些地方把司法责任制改革变成一次福利分配,把扩大领导职数和提高工薪待遇作为改革的主要目标,把提高办案质量、办案效率和检察公信力作为次要目标甚至从属目标,这是本末倒置。譬如,有的地方提倡领导干部讲风格、不入额,不以办案素质为入额标准。这是把入额当作福利,不仅不符合改革本意,而且会产生很多后遗症。


第四,西方国家不需要检察官权力清单,因为检察官是独立的官署和法定的主体;而我国不仅需要制定权力清单,而且还要逐步扩大检察官的权力。


《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第21条授权省级检察院制订检察官权力清单。事实上,省级检察院一下子难以拿出完整的权力清单,试点的各级检察院都在制订自己的检察官权力清单。


总体上说,目前检察官权力清单的制订还处于探索阶段,哪一种清单更合适,我们现在很难判断;一是有待实践检验,二是有待汇总比较研究。


据了解,渝中区检察院的情况就有一个发展的过程,短短几年时间内检察官的权力清单不断扩大,也就是说赋予检察官的权力在增加。这反映了整个检察改革的一个趋势,即检察长的权力越来越多地向检察官下放。这是因为检察官的能力素质不断地提高,主体性越来越强,可以承担更多的责任。以往过于相信检察长而不够相信检察官的局面将会逐步改观。




曾国东

落实司法责任制,前提是赋予检察官与其承担责任相适应的办案权力,实现权责相当。在对检察官进行授权时,既要充分突出检察官的办案主体地位,做实检察官的权力,又不能削弱检察长对司法办案工作的统一领导,影响检察一体化,必须实现两者的有机统一。

为了克服“三级审批”办案机制的弊端,解决检察长与检察官办案权力“此消彼长”的问题,逐步稳妥地下放办案权力,上海检察机关在改革试点中探索转变检察长业务领导的方式,创制了检察长审核案件的履职方式;即检察长只对法律规定的部分职权直接行使决定权,对其他职权则可通过授权检察官行使但进行审核把关的方式行使,经审核同意检察官案件处理决定的情况下,司法责任仍由检察官承担。

在对检察官进行授权时,必须区分不同层级检察院、不同办案部门在办理案件类型、疑难复杂程度等方面不同的特点。


其中,审查逮捕、审查起诉部门办理的案件量较大、时间要求较高、司法属性较强,为减少办案环节、提高办案效率,对检察官可以充分授权,除不构成犯罪或证据不足而不批准逮捕、决定不予逮捕,不起诉,撤回起诉,以及重大、有影响的案件批准(决定)逮捕、提起公诉等决定权,仍由检察长或检察委员会行使以外,其他如无社会危险性而不批准逮捕、决定不予逮捕,变更、追加起诉等决定权均可授权检察官行使;


职务犯罪侦查部门办理案件的行政属性较强,对侦查指令的执行效率要求较高,作为刑事诉讼的开端,采取侦查、强制措施对犯罪嫌疑人的个人权益影响极大,因此对检察官应当谨慎授权;


诉讼监督部门办理诉讼监督事项,既有司法属性较强、对外影响较大的审判活动监督案件,也有针对有关机关违法行为或不当决定的书面监督事项,因此应当根据监督效力、影响程度等因素进行适度授权。


对于可以启动诉讼纠错程序、对公民权利具有直接影响的重大监督事项决定权,例如,提出抗诉和再审检察建议,必须由检察长或检察委员会决定,其他如纠正违法、检察建议等书面监督决定权则可授权检察官行使。




夏阳

纵观改革历程,中国检察改革的绝大部分任务都与检察职权的配置和行使有关。可以说,检察职权优化配置是检察改革的核心内容。“权力清单”有两个前提需要解决:一是检察长与检察官的权力边界;二是检察权的结构性分解

检察长与检察官的权力边界问题,是改革的理论起点。检察官行使的权力是检察长负责制下的授权,还是检察官固有而改革不过是“应然的还权”?理论界争议较大。但就基层而言,如何务实地选择阻力最小的改革路径,如何将改革实践楔入当下的检察实际和现行检察理论体系才是我们最关心的。

具体到检察官职权配置,渝中检察院的做法大致可以概括为“搁置争议、求同存异、务实渐进”。对其中争议较大的检察官的权力本源问题并不作孰是孰非的价值判断;而是将大多数人认同的理念“检察官是检察权运行相对主体”,作为改革的核心在改革中坚定并予以贯彻。在配置检察官职权时,也不急于作出“非此即彼”价值选择,而是不断结合本院乃至中国检察实际,对制度本身改造,边试边放、逐步推进。

具体来说,2004年采取“两分排除法”:将法律明确由检察长、检察委员会行使的权力列明,除此之外的权力由检察官依法行使。到2012年发展到基本遵从一个大原则;除重大、有影响的案件和职务犯罪案件外,凡对案件进程具有终结性影响的,如批捕、起诉等决定权,授予检察官行使;凡对于案件进程具有终结性影响的和诉讼监督权,如不批捕、不起诉、撤案等决定由检察长或者检察委员会行使。

在其后的改革中,对检察官职权配置办法又多次修改,进一步扩大检察官业务决策权:


2013年开始将部分案件的不起诉权交由检察官行使。2014年、2015年,进一步扩大检察官不起诉权的案件范围,并将部分案件不批捕权交由检察官行使。2016年,除外国人犯罪和犯罪嫌疑人系人大代表、政协委员的案件,其他案件批捕与否决定权全部由检察官行使。至此,已将侦监、公诉、职侦等业务条线的共计304项权限,交由检察官行使205项,比例近70%;其中侦监、公诉条线的比例达80%以上。


至于划分不同权力的边界,必须考虑检察权如何分解。检察权是个综合性权力,大致可以从横、纵两个维度进行结构性分解:


第一层次检察权是内容的横向分类,分为检察侦查权、逮捕权、公诉权以及诉讼监督权。


第二层次检察权是第一层次内容的纵向分解,主要体现为办案节点上的“决定权”。如检察侦查权包括立案权、强制措施采取权、移送审查起诉权;批准权包括逮捕权和不捕权;公诉权包括起诉权和不起诉权等。


第三层次检察权是实现第二层次检察权的具体措施,是配套“子权力”。如审查起诉中退回补充侦查、延长审查期限等。在配置员额内检察官职权时,既要注重检察权结构性分解的科学性问题,防止出现权力真空;更要研究每项权力之属性,注重办案节点的控制,界分好检察官与检察长的权力。




检察官办案组


谢鹏程

近两年来我一直在思考办案组织问题。龙宗智老师在《法学研究》2013年第1期发表的论文《检察机关办案方式的适度司法化改革》对检察改革产生了很大影响。他在这篇文章中对加强检察工作的司法化提出了两方面的措施:一个是从组织建设的角度来加强司法化,即加强办案组织建设;另一个是从程序改革方面来加强司法化。检察机关加强办案组织建设,这个方向是正确的,但是在试点中产生了一些消极影响或者在实践中出现了一些偏差;主要问题是办案组织的概念、结构和类型以及办案组织与检察官的关系。

我从以下四个方面对办案组织进行了研究:

第一,通过研究国外和我国台湾地区检察机关的办案组织,我发现不管是英美法系还是大陆法系,常设的办案机构就是检察官,没有固定的办案组织,也没有一个检察官配几人这样固定的办案组织。从有关理论研究文献看,除台湾地区学者提出这个概念外,境外基本上没有办案组织概念。这可能与它们的检察官本身就是独立的官署有关,而我国法律尚未确立检察官为独立官署。从这个意义上说,办案组织建设可能是一种过渡性制度安排,而不是我国检察改革的目标和方向。

第二,从有关社会学的组织理论来看,组织与个人在决策中各有优势。组织的决策优势主要在于在多项选择中作出合理选择,比较适合对法律适用问题作出决策;个人的决策主要在于进行多环节的、长链条的逻辑推理,比较适合对事实认定问题作出决策。由此我们推断,作为办案决策组织的检察委员会长于法律适用的决策,并不长于事实认定的决策。


在侦查活动中,组织力量具有重要作用,个人决策具有相对优势;在批捕和公诉等具有法律适用性质的活动中,个人判断可以发挥重要作用,组织决策具有相对优势。当然,个人决策并不排斥听取各方面的意见,组织决策也不排斥个人发挥重要作用。这样,我们对于不同职能的行使可以采取不同的组织形式,职务犯罪侦查可以采取权力集中型的主任检察官办案组,批捕、公诉和诉讼监督则可以采取独任检察官,辅之以检察官会议。


第三,通过观察分析两年来我国司法改革试点单位的办案组织建设的情况,我可以发现,有的地方偏离了办案组织建设的正确方向,把办案组织建设成为业务部门的次层级的常设机构,这种“叠床架屋”加强了检察机关内部的行政化,弱化了检察官的主体地位。


因此,我们有必要反思和完善有关办案组织建设的理论和主张。长期以来,检察机关不是没有办案组织,而是办案组织过于固定、过于强化。检察机关的办案组织对外来说就是检察院,对内来说是由检察长、检察委员会、各内设业务机构和检察官构成的科层结构。问题恰恰在于,办案组织太强大、太固定,检察官几乎消失在这些强大的办案组织当中,沦为案件的具体承办人,这种办案组织恰恰是改革的对象而不是目标。


这轮检察改革的方向应该是通过适当地去组织化、去行政化,逐步加强检察官的独立性和主体性地位。如果不是以检察官为中心、突出检察官办案主体性的办案组织,那就不是这轮改革所要建设的办案组织。


在一定意义上可以说,所有行政化的、固定化的办案组织都可能削弱检察官的独立性和主体性。因此,改革就是要从原来固化的、行政化的办案组织变成以检察官为中心的办案组织,从原来科层化的、多层次的办案组织变成以检察官为主体的单一办案组织。


第四,办案组织的理论基础不是司法性而是办案工作需要。我认为,办案组织的必要性和合理性不是来自其司法属性,因为组织性是许多国家职能和社会活动的共同需要,办案组织也不是司法机关独有的组织形式。办案组织作为司法组织形式,其存在的基础来自两方面:


一是办理重大复杂案件,检察官需要辅助人员。不管是公诉还是职务犯罪侦查,有些案件一个检察官是办不了的;也有些诉讼监督案件复杂多样,需要两个或者更多检察官构成一个办案组织。

二是办案活动需要监督制约。譬如,在讯问等调查取证活动中,需要有两个以上的人员在场。这是一种司法活动中比较强调的微观监督机制,通常的做法就是给检察官配备一两名助手,一起工作相互监督,相互制约;当然他们主要是协助检察官的工作。检察官助理、书记员主要是协助检察官工作,同时也有监督制约检察官的责任。


从这两个意义上讲,办案组织还是有一定的存在必要性。但是,这两种需要决定了办案组织适用于特定案件、特定职能活动,而没有普遍设置的必要,更没有固定化、常态化乃至作为一种科层机构设置的必要。


独任检察官应当是一种常态的办案组织,而且辅助人员未必要固定。主任检察官办案组可以有两种权力结构:一种是权力集中型办案组织,由主任检察官负责组织、指挥、协调和监督,主要适用于职务犯罪侦查工作;另一种是协同型办案组织,主任检察官主要发挥组织协调作用,各检察官独立判断,主要适用于批捕、起诉等办案活动。


协同型办案组织肯定不必形成固定的组织;集中型办案组织是否需要形成相对固定的组织,可以探索和实践,有利有弊。在这种意义上说,未来的办案组织主要是一种临时性的组织,是检察官职能的延伸。有一点办案组织和检察机关的内设机构一样的,那就是它们的前途和命运:作用逐步淡化、地位日益降低;相反地,检察官的主体地位逐步树立和强化。



龙宗智

我近两年对办案组织的观点有所展开,同时也有所反思。我和谢所长有些基本的观点是一致的,就是检察改革推动检察官办案责任制,要强调检察官的主体性,而且不能过度强调检察官组织化的形式,否则就可能回到过去的审批制及部门责任制等形式。

不过也有一点分歧,就是如何理解办案组织。最高人民检察院的文件和我的文章都明确指出,办案组织是检察机关办案的主体,既是一个组织构造,也是检察官个人行使权力的一种形式。讲检察官办案组织,首先讲的是检察官责任制,就是承办检察官负责制;其次才是办案组的办案形式。所以,不能一讲检察官办案组织,就是指多人构成的一个团体。实际上应是不同权力、不同主体形成的一个组织构造。

现在讲检察官办案组织,无论是在我国台湾地区还是在大陆法系其他区域,都是承认检察官作为办案主体,是最重要的办案组织。比如日本检察官是“独任制官署”,一名检察官就是一个官署,一个有独立检察权的主体。


首先对办案组织作一个界定,稍后就比较好分析展开。不过,在检察官责任制和办案组织问题上,也还有一些问题,是需要反思的。2013年我在《法学研究》发表的适度司法化改革的文章对检察改革有所影响,提出要推进以检察官为中心的办案责任制,程序要进行适度的司法化改造,主要是针对三级审批制的改革。过去我们办案是检察人员承办,部门负责人审核,检察长决定,是典型的行政化机制。司法机关不以司法的方式而以行政的方式,需要进行改革。不过检察机关本身也有行政性,尤其是中国体制下的检察机关,因此司法化改革要“适度”。


2000年进行主诉检察官制度改革,我作为学者,是主要的支持者。当时在《人民检察》发了系列文章,在《南方周末》还提起了一个专题讨论,呼吁和论证这一改革。当时改革的实质,就是适度司法化,推动检察责任制。本轮司法责任制改革,在检察官责任制方面,与主诉检察官制度改革的思想是一脉相承的。


而在具体形式上,为实现检察官精英化,建议设立主任检察官;同时为克服内部机构林立,人浮于事的问题,主张实行检察院的扁平化管理。在组织改造的同时,进行工作程序改革。比如批捕程序的适度司法化等。“十三五”检察工作纲要和最高人民检察院的相关文件也提出有些程序要进行适度的司法化改革。关于检察机关适度司法化改革的意见和论证,我是以上海、湖北等地检察机关的改革经验为基础的,也注意到检察的一般法理。我的意见在最高人民检察院讲过两次。


最高人民检察院后来就进行办案责任制和主任检察官制度试点改革。但在试点过程中发现,有的地方检察机关,试行主任检察官制度,带来了一些问题;就是在过去的部门没有撤销的情况下,又多了一个层级,即检察官办案组,主任检察官成为小处长、小科长。这似与主任检察官责任制的改革初衷不一致。因为无论主任检察官还是过去的主诉检察官,都是为了解决检察官吃“大锅饭”,人员多、素质低的问题。是使一部分优秀检察官有职有权,成为真正意义上的办案主体。


因为,按照目前的状况,如果让检察官都来负责,他们仍不具备相应条件和能力。因此需要一种筛选,让有能力、道德品质优良的检察官脱颖而出,塑造相对独立的检察官办案主体。为此试点设立主任检察官,而且它的好处是改变了先前主诉检察官没有进入“官制”,有责任而缺乏地位和待遇的问题。


但是试点中有些地方搞得有点变形,设立主任检察官及其办案组,主任检察官成了本组内担当审核功能的中间层级,与“去行政化”的改革精神不一致,甚至有点背道而驰。而且,后来在司法改革方面,发生一个新的变化,中央决定实施员额制改革,这就把检察官精英化的问题解决了。


员额制是很有意义的改革,如果在此基础上再普遍设立主任检察官,区分主任检察官与非主任检察官,就担心强化检察机关的层级化、行政化的倾向。像卫东说的,主任检察官在有些部门是可以设的,根据办案需要是可以设的;但是如果在实行员额制的基础上再普遍推行主任检察官制度,而且把它作为一个固定的组织构造,这就带来新问题。


在对检察改革进行反思的基础上,我于2015年年初在《中国法学》发表了《检察官办案责任制及相关问题研究》一文。这篇文章与2013年的文章有点区别,就是以员额制为基础来重新考虑这个问题,强调检察官责任制是一种承办负责制;而把主任检察官作为一种选项,可以根据需要设立,如在某些部门设立,或根据大要案件的办案需要临时设立等。但弱化以它实现检察官精英化的功能,因为员额制才是解决这一问题的基本对策。


据我所知,最高人民检察院在如何贯彻检察官责任制问题上有不同的意见,在讨论时,比较重视这篇文章提出的观点和改革意见,后来形成了2015年9月《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。对这一问题,我自己也在反思,有些问题从理论上讲是可行的,但是操作中如何适应实践的要求,以及如何及时适应改革政策措施的变化,这是我们要考虑的。


关于办案组织问题,首先,独任检察官就是一种办案组织。承办检察官负责,是检察官责任制的基本形态。同时,必要时需要协同办案,甚至形成侦查组的组织模式。因此,独任制和协同制,是检察官办案的两种基本的组织形式。

协同制中的协同办案又可分为两种形式:一是一般协同。比如有些大案、要案的公诉,有多人上庭,就需要一个协同配合。二是更紧密的组织协同。像台湾地区的特侦组,也如我们的反贪局,是领导指挥,其他人各司其职。

目前办案组协同办案如何进行,还是一个需要研究的问题。现在有一种简单化的倾向:办案组办案,就是由负责任的检察官如主任检察官说了算,其他人都是下属,配合其工作。还是属于行政化的操作方式。


我认为,办案组的办案形式要进行研究。可以允许不同的组织模式。像反贪局的团队办案,属于行政化的办案方式;而公诉、批捕等部门采取的办案组办案方式,则可以更为突出承办检察官的作用。台湾地区曾有过这方面的教训。检察官协同办案条例实施初期,强调主任检察官的作用,后来认识到这种做法不太符合检察官承办负责制的要求;因此,后来调整协同办案的规范,在办案组中,主任检察官的主要从事办案协调,但案件责任仍然主要由承办检察官承担。相关的决定也由承办检察官作出。只有特侦组,才采用高度行政化的办案组织形式。


最后一点应当有共识,就是检察官办案责任制,主要是承办负责制,也就是谁办案谁负责。当然,这并不否认检察长的决定权及其应承担的责任。在办案责任制方面,检察机关与法院是有区别的。



陈卫东

办案组是检察机关办理案件的一个基本组织形式,这个问题过去并没有引起足够的重视,也没有认真研究。本次司法改革提出了这个问题,我觉得非常重要。现行的法律对检察机关的办案组织没有具体规定,这跟法院不同。法院的审判组织在诉讼法中写得非常清楚:独任制、合议制,再加上审判委员会,检察院没有。所以检察院改革难就难在这,有很多问题需要从头开始。


法院在这轮改革中,首先就提出主审法官、合议庭办案责任制,这非常明确,检察机关呢?既然和法院一样都是在办案,要办案就一定会有办案的形式,过去检察院的办案组织形式是以经办检察官为基本承办案件的第一人,然后层层审批,检察长决定、检察委员会讨论决定。


所以在这样一个检察机关高度行政化的办案组织形式下,检察官的主体地位荡然无存,沦为一个上令下从的落实者。现在回过来看,我们在改革中提出这个问题:到底该不该有办案组?办案组应该是怎样一种运作模式?这要取决于检察机关办案的实际需要,通常来讲大多数的案件都是可以由入额的检察官独立承担。

我认为检察机关的办案组织,首先就是主办检察官,这跟法院的主审法官相对应。主办检察官拥有承办案件的决定权,按照法律规定和权力清单的边界行使权力;但是也有很多案件一个人无法胜任,就需要两个人或两个人以上,所以这会产生检察机关办案的第二种形式:办案组。所以,我认为将来检察机关的办案组织形式就是主办检察官、检察组办案。

我这是第一次明确提出“检察组办案责任制”的观点,与法院的合议庭相对应,作为组成检察机关办案的另一种形式,要把办案组和主办检察官并列为检察机关两大办案组的形式。当然还有检察长、检察委员会,但是它们不是常态化的办案组织,而是在出现法律规定的情形时,由检察长来决定或者提至检察委员会来讨论决定。

这个办案组怎么来构成呢?在法院,合议庭构成是明确的,一审案件是三人组成合议庭,二审案件是三人或五人单数;合议庭办案责任制也很明确,就是由作出判决或裁定决定持多数观点的人来负责,所以它一定会有一个多数,或三人,或五人。

但是检察院的办案组情形不一样,我不同意检察机关的办案组为了形成多数意见一定要三人这种看法,很多情况下两个人就可以。这个决定谁来作?两个人。所以我认为这就是检察权特别的地方:两个人组成的办案组,如果二人意见一致就作出共同决定;如果二人意见不一致,报请检察长决定,检察长决定不了提请检察委员会讨论决定,谁决定谁负责,这就解决问题了。

那么,办案组是固定的还是不固定的?目前,有法院在推行“1+1+1”或“+N”的办案模式,实行固定的合议庭办案模式。我认为合议庭不能固定,虽然固定有一定的好处,但久而久之会同质化,形不成应有的制约;同理,办案组也绝不宜固定。

在侦查阶段办案组可以固定,而且一定要这样,由于搭档长期办案协作,需要对彼此的风格特点以及脾气都了解得很清楚。但是在检察和法院司法业务中绝不能固定,因为案件类型不一样,需根据案件不同的性质来具体确定。所以,我的观点是检察办案组应当是临时的,就像合议庭一样,因案而组,结案而撤。



夏阳

检察官办案组的构建和组内关系协调问题,与检察权的结构性分解配置紧密相连。可以依据前述的第一层次检察权划分检察官组的类别。

具体到检察官办案组织构建上,则根据检察权结构性分解后,研究权力属性,以“独任”为原则,检察官办案组为例外构建两类办案组织形态:

一是“1+1”或者“1+N”式独任检察官办案组织。其中,在侦监和公诉业务条线采用“1+1”即1个检察官与1个辅助人员,设置办案组织33个;在诉讼监督和检察业务管理条线采用“1+N”,即1个检察官与若干个辅助人员,设置办案组织11个。

二是“1+N”式检察官办案组。这里又有临时和固定的区别。固定的检察官办案组,主要存在于职侦条线,负责检察官一般由职侦局局长、副局长担任,与其他检察官配置比例原则上不低于1:2,共设置9个办案组织。临时性的检察官办案组,主要是针对重大、疑难、复杂案件,经检察长(分管副检察长)决定可以临时组建,由检察长指定负责检察官,案件结束,办案组随之解散。

检察官办案组内部关系协调问题涉及两个方面:

一是检察官与其他检察官的关系问题。对固定检察官办案组实行团队制,客观地存在上下级关系,这主要是由侦查独有的行政属性决定的。但对临时性检察官办案组实行协作制,则不能把负责检察官与检察官之间的关系理解为上下级关系,而应该是相互协作的“伙伴”关系。只是在这个案件的处理上,其他检察官让渡自己对该案的决策权,暂时性成为负责检察官的助理。

二是独任制检察官与助手的关系问题。可以依据第三层次检察权划分检察官与助手之间的权力边界。渝中区检察院院通过制定《办案组织岗位职责规范》,对检察官与检察辅助人员的岗位职责予以明确。其中,检察官办案组是检察权行使的最小组织单元,绝对不能再将检察权在检察官办案组织内进行分解。

为防止在检察官办案组内形成新的“层级审批制”,一方面通过案件流转办法,通过案管系统直接将案件分配至检察官头上,禁止在检察官组内“二次分案”;另一方面通过《办案组织岗位职责规范》通过办案节点来细化“亲历性”要求,如公诉案件中,讯问、制作起诉书、案件汇报、出庭等四个办案“节点”必须由检察官亲自承担。



曾国东

办案组织是司法机关办案的基本单元,决定了司法权运行方式和责任承担机制,在司法责任制改革中居于基础性地位。根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定,检察官办案组可以相对固定设置,也可以根据司法办案需要临时组成。

实践中,临时组建办案组,进入员额的检察官都可以作为主任检察官带领检察官办案组办理案件;这种模式既不利于司法管理和专业化建设,也不适应过渡期内检察官队伍能力素质参差不齐的客观现状。因此,上海检察机关采取相对固定设置为主,根据特别重大案件或跨区域案件办理需要临时组建为辅的方式组建检察官办案组,主任检察官按照规定程序选任产生。

由于检察权兼具司法权、行政权和监督权的多重属性,因此需要综合考虑检察权的不同属性以及检察机关业务部门不同的履职特点,区别构建检察官办案组和独任检察官。

其中,审查逮捕、审查起诉部门办理案件的司法属性较强,因此可以适用独任检察官的办案组织形式为主,对于专业性较强的金融、知识产权等案件,可以组建专业化办案组办理;


职务犯罪侦查部门办理职务犯罪侦查案件,更多需要团队的合作配合,因此可以组建团队制办案组,鉴于案件侦查往往较为复杂,且案件量也相对较少,故一般不再适用独任检察官的形式;


诉讼监督部门办理诉讼监督案件,根据重要监督事项需要检察官合议讨论决定的特点,可以组建合议制办案组,一般监督事项则可适用独任检察官的形式办理。对于特别重大案件或者跨区域的案件,根据检察长的指令,可以跨院、跨部门组建专案办案组办理。




谢鹏程

我和陈卫东老师的观点略有不同。法院有独任法官,检察院有独任检察官,这两个是可以对应的;所不同的是检察院和法院的办案组织,检察院有主任检察官办案组,法院有主审法官合议庭。这种称谓上的差别实际上反映了两种办案组织的权力结构的差异,因而有其合理性和必要性。

在法院,合议庭的权力结构是审判人员平等,一人一票,不管他是法官还是陪审员,都有与主审法官同样的一票,裁决时少数服从多数;在检察院,主任检察官办案组的权力结构是不同的,有集中型和协同型两种办案组织,在办理职务犯罪侦查案件中,检察权运行强调检察一体化,主任检察官具有办案决定权,其他检察官处于从属的、协助的地位。在办理批捕、起诉案件过程中,主任检察官的作用主要是组织和协调,其他检察官具有独立的办案决定权,也不需要一人一票和多数决定,而是检察官个人决定。

因此,对于检察机关的办案组织,其负责人称为“主任检察官”更为合适。十年前检察改革中有“主办检察官”“主诉检察官”的称谓,现在我们的认识深化了、前进了,应当要反映到称谓上来。根本的进步是,我们更加清晰地认识到检察官的相对独立,而且这种独立性与法官的独立是略有不同的。


我想强调的是,主任检察官组不是检察机关办案组织的常态和主要形式,或者说主任检察官办案组只是在特定领域、特定情况下发挥作用的,检察机关的主要组织形态应该是独任检察官。独任检察官更能体现检察工作的司法性,主任检察官更多地体现了检察一体化的要求,应当限定在一定范围内。




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