司法责任制下检察官怎么办案？ | 陈卫东 · 龙宗智 · 谢鹏程 · 曾国东 · 夏阳
鉴于此，《中国法律评论》会客厅走进重庆，特别邀请到中国人民大学法学院陈卫东教授，四川大学法学院龙宗智教授，最高人民检察院中国检察理论研究所副所长谢鹏程研究员，上海市人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室曾国东主任和重庆市渝中区人民检察院夏阳检察长，五位嘉宾围绕检察系统司法责任制的核心议题展开对谈。
本次对谈内容分为三大主题：员额制下检察官的权限和检察官办案组、检察机关的内设机构改革和院领导直接办案、检察人员分类管理体系和对检察职权的监督和司法责任追究程序等。
本次对谈首发于《中国法律评论》2016年第4期（点击入手），本期推送对谈第一部分，敬请关注！
第二，注意到不同类别检察业务的区别，合理设定权力边界。这是深入推进司法责任制一个比较好的做法，因为中国检察权与国外相比有一个特点，即类型比较多样化。它有司法类型的职权，比如公诉权、批捕权；有法律监督权，包括对民事、刑事、行政案件和审判的监督，既不能简单归入司法权，也不属于行政权；此外有更具行政性的权力如侦查权。
业务类型除有行政性，也有司法性，还有中国特色的监督性。所以这些权力的配置，包括边界设定、权力行使方式，要有不同的界定，要根据不同的业务类型的特点来设定责任制。
第一是大小原则。重大事项应该由检察长决定，有时要经过检察委员会讨论；比较小或者一般的检察业务事项由检察官来决定。
第二是上下原则。案件正常按程序运行，由立案侦查、批捕到起诉，由于前面有程序审查，案件往前推有基础，程序上也比较顺，那么这个权力原则上由检察官来行使。但是实践中有时案件要“下来”，比如不批捕、不起诉、撤销案件、撤回起诉等，此时程序要发生逆转或者终止，这种相对比较重大的检察决定，可能需要检察长把关，或者检察委员会研究决定。
第三是书状原则。要求书面决定的审核要严一些，口头发表意见，如法庭支持公诉，则要放得宽一些。这也是检察法制的普遍要求。
第四是有无争议的判断原则。案件如果没有争议或者争议事项较易判断，原则上由检察官来决定。即使案件重大，也可能没有大的争议，检察官可以决定；但如果案件中有较大争议，如控辩双方或者检察院与侦查机关意见有重大分歧，形成疑难案件，可能需要检察官会议研究，必要时应由检察长或检察委员会研究决定。
第五是强制性判断原则。对人或对物的强制性措施，应当是比较慎重的决定，法理上一般要求司法审查，因为涉及公民和组织在人身和财产方面的基本权利。如果由承办检察官直接决定，特别是影响重大的对人、对物的强制措施，在程序上不太慎重；因此，原则上还是要经过审批程序。比较轻微的强制侦查行为，如查询公民与组织的财产状况，或者一般非强制性证据调查行为，由检察官直接决定是可以的。
总体而言，检察院的办案主体是一个，这就是检察官，而所有的检察官通过改革分成员额内与员额外。检察机关办案最基本也是行使权力最重要的主体就是入额的检察官，应当说他们有依法独立行使检察权的属性。按照中央《关于深化检察改革的意见》（2013—2017年工作规划），除了重大、疑难以及涉及社会影响面大等需要检察长决定，或者检察委员会讨论决定的事项外，检察官都有权独立行使检察权，当然也需要对其作出的决定承担责任。检察长在我国检察权力运行体制中非常特殊，也非常重要。从刑诉法的条款上看，检察院很多的权力都是赋予了检察长，那么检察长决定与检察官的独立办案是什么关系？
这不是一种简单的权力清单，而是蕴含检察权运行机制及其责任的清单，是一个真正的“权责清单”；它是比较符合最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的。
有的地方称为“责权清单”，表面上更加强调“责任”’实质上涉及一个理论问题，即先定权力再定责任，还是先定责任再定权力？以往总是先定责任再定权力，导致权力不清，权力因人因时事而异，结果责任也无法确定；这轮改革不能再走那种由责任到权力的模糊路线了，应当走由权力到责任的清晰路线。
一方面，权力清单要把原来由检察长统一行使的检察权划拨出一大部分来清晰地授予检察官；另一方面，权力清单就是要把从检察长、副检察长、部门负责人到主任检察官、独立检察官各种岗位的权力具体化、界定清晰，让权力范围由岗位决定而不是由具体案件决定，特别重大复杂疑难案件可以选择岗位，但不能跨岗位行使权力。我从比较法的意义上谈几点认识：
第一，西方国家检察官的权力是同质同量的，与我国检察官“因岗定权”的权力结构是不同的，各有其历史必然性和合理性。在我国现行法律中，检察权是属于人民检察院的权力；在实际运行中，检察长具有广泛的决定权。检察长是完整地掌握检察权的唯一主体。
长期以来，我国检察权运行机制的最大特点是什么呢？我把它概括为“检察长办案责任制”，检察长把这个权力委托给副检察长、部门负责人和案件承办人，通过这个三层结构的审查把关来保障检察权的依法运行。
本轮检察改革就是要把“检察长办案责任制”转变为“检察官办案责任制”，如同把集体生产责任制转变为家庭联产承包责任制，要逐步地把检察长的权力下放给检察官，让检察官成为检察权的行使主体而不是检察长行使检察权的工具。
只有赋予检察官一定的办案决定权，才能让检察官独立地负起责任来。检察官立起来了，办案责任制才能立起来。这是本轮改革的一个基本的框架和方向。简单地说，我国的司法责任制改革实际上就是要实现由检察长办案责任制向检察官办案责任制转变。
第二，西方国家的检察权主要是公诉权，比较单一，而我国的检察权是复合型的，有职务犯罪侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权，还有十八届四中全会决定要求检察机关探索实行的行政执法的检察监督权。
这一系列权力各有特点，其行使方式也不一样。各类权力的配置和行使方式要根据权力性质来确定，不能简单化，搞一个模式。在权力配置上，主要是大胆放权；思想再解放一点，原则上说，没有什么权力不可以下放给检察官。对于职务犯罪侦查案件和特别重大复杂疑难的案件，可以规定由检察长或者检察长指派副检察长、主任检察官直接办理。解决检察机关选择性执法问题，要靠分权，而不是集权。
如果将来从法律上确认检察官和检察长具有同样的权力，在职务犯罪侦查工作中存在的选择性执法问题就基本上可以克服了。一般来说，检察长、副检察长和部门负责人的职责主要是监督和协调，不要像过去那样层层审批，把住办案决定权不放手。有的地方在权力清单上，把办案决定权基本保留给检察长、副检察长了，只把办案的执行权赋予检察官。这种做法与改革前实质上没有什么差别，等于不改革。
第三，由于我国不同级别检察院的职能是不同的，行使的权力也是不同的。比如，最高人民检察院行使的是最完整的检察权，包括作出司法解释等专有权力，主要职能是领导全国各级人民检察院的工作；省级检察院指导职能重于办案职能；市、县两级基层检察院的职能则主要是办案。这一轮司法改革主要是针对基层院设计的，责任制及其配套的员额制、职业保障和人、财、物省级统管等改革都是围绕办案工作展开的。
最高人民检察院和省级检察院的改革需要根据其职能特点来设计，不能简单地套用基层检察院的改革方案，更不能搞上下同构、一竿子插到底。目前，对于最高人民检察院和省级检察院改革要解决的问题是什么、关键点在哪里还有待深入研究；只有把问题厘清楚了，再设计改革方案才是坚持问题导向、科学地推进改革。
我不赞成一些地方把司法责任制改革变成一次福利分配，把扩大领导职数和提高工薪待遇作为改革的主要目标，把提高办案质量、办案效率和检察公信力作为次要目标甚至从属目标，这是本末倒置。譬如，有的地方提倡领导干部讲风格、不入额，不以办案素质为入额标准。这是把入额当作福利，不仅不符合改革本意，而且会产生很多后遗症。
第四，西方国家不需要检察官权力清单，因为检察官是独立的官署和法定的主体；而我国不仅需要制定权力清单，而且还要逐步扩大检察官的权力。
《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第21条授权省级检察院制订检察官权力清单。事实上，省级检察院一下子难以拿出完整的权力清单，试点的各级检察院都在制订自己的检察官权力清单。
总体上说，目前检察官权力清单的制订还处于探索阶段，哪一种清单更合适，我们现在很难判断；一是有待实践检验，二是有待汇总比较研究。
据了解，渝中区检察院的情况就有一个发展的过程，短短几年时间内检察官的权力清单不断扩大，也就是说赋予检察官的权力在增加。这反映了整个检察改革的一个趋势，即检察长的权力越来越多地向检察官下放。这是因为检察官的能力素质不断地提高，主体性越来越强，可以承担更多的责任。以往过于相信检察长而不够相信检察官的局面将会逐步改观。
在对检察官进行授权时，必须区分不同层级检察院、不同办案部门在办理案件类型、疑难复杂程度等方面不同的特点。
其中，审查逮捕、审查起诉部门办理的案件量较大、时间要求较高、司法属性较强，为减少办案环节、提高办案效率，对检察官可以充分授权，除不构成犯罪或证据不足而不批准逮捕、决定不予逮捕，不起诉，撤回起诉，以及重大、有影响的案件批准（决定）逮捕、提起公诉等决定权，仍由检察长或检察委员会行使以外，其他如无社会危险性而不批准逮捕、决定不予逮捕，变更、追加起诉等决定权均可授权检察官行使；
职务犯罪侦查部门办理案件的行政属性较强，对侦查指令的执行效率要求较高，作为刑事诉讼的开端，采取侦查、强制措施对犯罪嫌疑人的个人权益影响极大，因此对检察官应当谨慎授权；
诉讼监督部门办理诉讼监督事项，既有司法属性较强、对外影响较大的审判活动监督案件，也有针对有关机关违法行为或不当决定的书面监督事项，因此应当根据监督效力、影响程度等因素进行适度授权。
对于可以启动诉讼纠错程序、对公民权利具有直接影响的重大监督事项决定权，例如，提出抗诉和再审检察建议，必须由检察长或检察委员会决定，其他如纠正违法、检察建议等书面监督决定权则可授权检察官行使。
在其后的改革中，对检察官职权配置办法又多次修改，进一步扩大检察官业务决策权：
2013年开始将部分案件的不起诉权交由检察官行使。2014年、2015年，进一步扩大检察官不起诉权的案件范围，并将部分案件不批捕权交由检察官行使。2016年，除外国人犯罪和犯罪嫌疑人系人大代表、政协委员的案件，其他案件批捕与否决定权全部由检察官行使。至此，已将侦监、公诉、职侦等业务条线的共计304项权限，交由检察官行使205项，比例近70%；其中侦监、公诉条线的比例达80%以上。
至于划分不同权力的边界，必须考虑检察权如何分解。检察权是个综合性权力，大致可以从横、纵两个维度进行结构性分解：
第二层次检察权是第一层次内容的纵向分解，主要体现为办案节点上的“决定权”。如检察侦查权包括立案权、强制措施采取权、移送审查起诉权；批准权包括逮捕权和不捕权；公诉权包括起诉权和不起诉权等。
第三层次检察权是实现第二层次检察权的具体措施，是配套“子权力”。如审查起诉中退回补充侦查、延长审查期限等。在配置员额内检察官职权时，既要注重检察权结构性分解的科学性问题，防止出现权力真空；更要研究每项权力之属性，注重办案节点的控制，界分好检察官与检察长的权力。
第二，从有关社会学的组织理论来看，组织与个人在决策中各有优势。组织的决策优势主要在于在多项选择中作出合理选择，比较适合对法律适用问题作出决策；个人的决策主要在于进行多环节的、长链条的逻辑推理，比较适合对事实认定问题作出决策。由此我们推断，作为办案决策组织的检察委员会长于法律适用的决策，并不长于事实认定的决策。
在侦查活动中，组织力量具有重要作用，个人决策具有相对优势；在批捕和公诉等具有法律适用性质的活动中，个人判断可以发挥重要作用，组织决策具有相对优势。当然，个人决策并不排斥听取各方面的意见，组织决策也不排斥个人发挥重要作用。这样，我们对于不同职能的行使可以采取不同的组织形式，职务犯罪侦查可以采取权力集中型的主任检察官办案组，批捕、公诉和诉讼监督则可以采取独任检察官，辅之以检察官会议。
第三，通过观察分析两年来我国司法改革试点单位的办案组织建设的情况，我可以发现，有的地方偏离了办案组织建设的正确方向，把办案组织建设成为业务部门的次层级的常设机构，这种“叠床架屋”加强了检察机关内部的行政化，弱化了检察官的主体地位。
因此，我们有必要反思和完善有关办案组织建设的理论和主张。长期以来，检察机关不是没有办案组织，而是办案组织过于固定、过于强化。检察机关的办案组织对外来说就是检察院，对内来说是由检察长、检察委员会、各内设业务机构和检察官构成的科层结构。问题恰恰在于，办案组织太强大、太固定，检察官几乎消失在这些强大的办案组织当中，沦为案件的具体承办人，这种办案组织恰恰是改革的对象而不是目标。
这轮检察改革的方向应该是通过适当地去组织化、去行政化，逐步加强检察官的独立性和主体性地位。如果不是以检察官为中心、突出检察官办案主体性的办案组织，那就不是这轮改革所要建设的办案组织。
在一定意义上可以说，所有行政化的、固定化的办案组织都可能削弱检察官的独立性和主体性。因此，改革就是要从原来固化的、行政化的办案组织变成以检察官为中心的办案组织，从原来科层化的、多层次的办案组织变成以检察官为主体的单一办案组织。
第四，办案组织的理论基础不是司法性而是办案工作需要。我认为，办案组织的必要性和合理性不是来自其司法属性，因为组织性是许多国家职能和社会活动的共同需要，办案组织也不是司法机关独有的组织形式。办案组织作为司法组织形式，其存在的基础来自两方面：
从这两个意义上讲，办案组织还是有一定的存在必要性。但是，这两种需要决定了办案组织适用于特定案件、特定职能活动，而没有普遍设置的必要，更没有固定化、常态化乃至作为一种科层机构设置的必要。
独任检察官应当是一种常态的办案组织，而且辅助人员未必要固定。主任检察官办案组可以有两种权力结构：一种是权力集中型办案组织，由主任检察官负责组织、指挥、协调和监督，主要适用于职务犯罪侦查工作；另一种是协同型办案组织，主任检察官主要发挥组织协调作用，各检察官独立判断，主要适用于批捕、起诉等办案活动。
现在讲检察官办案组织，无论是在我国台湾地区还是在大陆法系其他区域，都是承认检察官作为办案主体，是最重要的办案组织。比如日本检察官是“独任制官署”，一名检察官就是一个官署，一个有独立检察权的主体。
首先对办案组织作一个界定，稍后就比较好分析展开。不过，在检察官责任制和办案组织问题上，也还有一些问题，是需要反思的。2013年我在《法学研究》发表的适度司法化改革的文章对检察改革有所影响，提出要推进以检察官为中心的办案责任制，程序要进行适度的司法化改造，主要是针对三级审批制的改革。过去我们办案是检察人员承办，部门负责人审核，检察长决定，是典型的行政化机制。司法机关不以司法的方式而以行政的方式，需要进行改革。不过检察机关本身也有行政性，尤其是中国体制下的检察机关，因此司法化改革要“适度”。
2000年进行主诉检察官制度改革，我作为学者，是主要的支持者。当时在《人民检察》发了系列文章，在《南方周末》还提起了一个专题讨论，呼吁和论证这一改革。当时改革的实质，就是适度司法化，推动检察责任制。本轮司法责任制改革，在检察官责任制方面，与主诉检察官制度改革的思想是一脉相承的。
而在具体形式上，为实现检察官精英化，建议设立主任检察官；同时为克服内部机构林立，人浮于事的问题，主张实行检察院的扁平化管理。在组织改造的同时，进行工作程序改革。比如批捕程序的适度司法化等。“十三五”检察工作纲要和最高人民检察院的相关文件也提出有些程序要进行适度的司法化改革。关于检察机关适度司法化改革的意见和论证，我是以上海、湖北等地检察机关的改革经验为基础的，也注意到检察的一般法理。我的意见在最高人民检察院讲过两次。
最高人民检察院后来就进行办案责任制和主任检察官制度试点改革。但在试点过程中发现，有的地方检察机关，试行主任检察官制度，带来了一些问题；就是在过去的部门没有撤销的情况下，又多了一个层级，即检察官办案组，主任检察官成为小处长、小科长。这似与主任检察官责任制的改革初衷不一致。因为无论主任检察官还是过去的主诉检察官，都是为了解决检察官吃“大锅饭”，人员多、素质低的问题。是使一部分优秀检察官有职有权，成为真正意义上的办案主体。
因为，按照目前的状况，如果让检察官都来负责，他们仍不具备相应条件和能力。因此需要一种筛选，让有能力、道德品质优良的检察官脱颖而出，塑造相对独立的检察官办案主体。为此试点设立主任检察官，而且它的好处是改变了先前主诉检察官没有进入“官制”，有责任而缺乏地位和待遇的问题。
但是试点中有些地方搞得有点变形，设立主任检察官及其办案组，主任检察官成了本组内担当审核功能的中间层级，与“去行政化”的改革精神不一致，甚至有点背道而驰。而且，后来在司法改革方面，发生一个新的变化，中央决定实施员额制改革，这就把检察官精英化的问题解决了。
员额制是很有意义的改革，如果在此基础上再普遍设立主任检察官，区分主任检察官与非主任检察官，就担心强化检察机关的层级化、行政化的倾向。像卫东说的，主任检察官在有些部门是可以设的，根据办案需要是可以设的；但是如果在实行员额制的基础上再普遍推行主任检察官制度，而且把它作为一个固定的组织构造，这就带来新问题。
在对检察改革进行反思的基础上，我于2015年年初在《中国法学》发表了《检察官办案责任制及相关问题研究》一文。这篇文章与2013年的文章有点区别，就是以员额制为基础来重新考虑这个问题，强调检察官责任制是一种承办负责制；而把主任检察官作为一种选项，可以根据需要设立，如在某些部门设立，或根据大要案件的办案需要临时设立等。但弱化以它实现检察官精英化的功能，因为员额制才是解决这一问题的基本对策。
据我所知，最高人民检察院在如何贯彻检察官责任制问题上有不同的意见，在讨论时，比较重视这篇文章提出的观点和改革意见，后来形成了2015年9月《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。对这一问题，我自己也在反思，有些问题从理论上讲是可行的，但是操作中如何适应实践的要求，以及如何及时适应改革政策措施的变化，这是我们要考虑的。
目前办案组协同办案如何进行，还是一个需要研究的问题。现在有一种简单化的倾向：办案组办案，就是由负责任的检察官如主任检察官说了算，其他人都是下属，配合其工作。还是属于行政化的操作方式。
我认为，办案组的办案形式要进行研究。可以允许不同的组织模式。像反贪局的团队办案，属于行政化的办案方式；而公诉、批捕等部门采取的办案组办案方式，则可以更为突出承办检察官的作用。台湾地区曾有过这方面的教训。检察官协同办案条例实施初期，强调主任检察官的作用，后来认识到这种做法不太符合检察官承办负责制的要求；因此，后来调整协同办案的规范，在办案组中，主任检察官的主要从事办案协调，但案件责任仍然主要由承办检察官承担。相关的决定也由承办检察官作出。只有特侦组，才采用高度行政化的办案组织形式。
法院在这轮改革中，首先就提出主审法官、合议庭办案责任制，这非常明确，检察机关呢？既然和法院一样都是在办案，要办案就一定会有办案的形式，过去检察院的办案组织形式是以经办检察官为基本承办案件的第一人，然后层层审批，检察长决定、检察委员会讨论决定。
二是独任制检察官与助手的关系问题。可以依据第三层次检察权划分检察官与助手之间的权力边界。渝中区检察院院通过制定《办案组织岗位职责规范》，对检察官与检察辅助人员的岗位职责予以明确。其中，检察官办案组是检察权行使的最小组织单元，绝对不能再将检察权在检察官办案组织内进行分解。
职务犯罪侦查部门办理职务犯罪侦查案件，更多需要团队的合作配合，因此可以组建团队制办案组，鉴于案件侦查往往较为复杂，且案件量也相对较少，故一般不再适用独任检察官的形式；
诉讼监督部门办理诉讼监督案件，根据重要监督事项需要检察官合议讨论决定的特点，可以组建合议制办案组，一般监督事项则可适用独任检察官的形式办理。对于特别重大案件或者跨区域的案件，根据检察长的指令，可以跨院、跨部门组建专案办案组办理。
因此，对于检察机关的办案组织，其负责人称为“主任检察官”更为合适。十年前检察改革中有“主办检察官”“主诉检察官”的称谓，现在我们的认识深化了、前进了，应当要反映到称谓上来。根本的进步是，我们更加清晰地认识到检察官的相对独立，而且这种独立性与法官的独立是略有不同的。
我想强调的是，主任检察官组不是检察机关办案组织的常态和主要形式，或者说主任检察官办案组只是在特定领域、特定情况下发挥作用的，检察机关的主要组织形态应该是独任检察官。独任检察官更能体现检察工作的司法性，主任检察官更多地体现了检察一体化的要求，应当限定在一定范围内。
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