张欣：当公众遇见媒体，立法做了什么？︱中法评
引起立法议程回应性变动的公共事件常发生于与公民利益密切相关领域、事件关涉各方在价值判断、治理目标和治理方案等方面能够在较短时间达成“合意”。与此相对，回应性的立法以行政法、环境法以及刑法领域居首；行政立法主体回应频率最高；回应性立法以创制方式为主。
这一现象带来三点启示。第一、应当重视媒体信息和公众舆论给立法决策过程带来的新约束，在立法议程设置环节构建制度化的公众参与渠道。第二、应当采取一种综合全面的视角看待立法质量提升这一目标，对行政立法质量应施以足够重视。第三、全国人大及其常委会作为国家立法机关应当逐步增强自身的立法能力以有效回应民意。
目次
一、引起我国立法回应的公共事件：
概览、特征和规律(2003-2013)
二、回应公共事件的立法特征：
结构、程序、主体
三、中国语境下媒体通过公共事件
引起立法回应的机制
五、我国立法对公共事件
回应性互动现象的启示
六、结 语
本文原题为《大众媒体、公共事件和立法供给研究——以2003-2013年公共事件为例》，发表于《法学评论》2016年第5期。系教育部人文社会科学研究青年项目“中国视阈下大众媒体、公共事件和法律制度供给研究”(16YJC820050)、对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国视阈下大众媒体、公共事件和法律制度供给研究”的阶段性成果(15QD25)。该文获得第十一届中国法学青年论坛征文一等奖。
限于篇幅，本期推送为精编版，如需引用，请参考原文。感谢作者授权推送！
近年来，随着互联网技术的普及，媒体舆论和公众民意作为立法动因推动法律创制、修改和废除的现象逐渐凸显，呈现出了媒体议程、公众议程和立法议程间频繁互动的格局和面貌，形成“媒体热议、立法积极跟进”的“压力型立法”现象。
在理论研究和实务需求的双重驱动之下，本文以衔接立法供给和社会变革的重要触点，即立法准备阶段的动因性要素为视角，对2003年至2013年引发媒体广泛报道和社会公众密切关注的公共事件加以研究，探究媒体报道公共事件引致立法议程改变这一现象。通过对我国立法中出现的被动应对性和突击回应性现象加以剖析，呈现出我国近年来媒体议程、公众议程和立法议程间的互动格局和整体面貌。
本文将着重研究四个问题：
第一、近年来，在我国有哪些公共事件引起了立法回应？这些公共事件本身有何种特征和共性规律？第二、对公共事件做出回应的立法活动有何种特征和共性规律？第三、为什么公共事件能够设置立法议程，即在我国公共事件是如何引起立法回应的？第四、如何评价这种现象？这种现象为我国这一阶段的法治建设尤其是立法事业带来何种启示？引起我国立法回应的公共事件：概览、特征和规律(2003-2013)
在传媒界，曾有语将中国比作“新闻富矿”。一系列由媒体曝光的公共事件在客观上对法律制度的变迁起到了重要推动作用。这些“新闻判例”不仅为类似事件提供了解决途径，还促进了制度漏洞的修补，推动制度的变革。本文以中国近11年来由媒体报道的公共事件为数据样本，探求我国媒体报道公共事件和法律制度变迁的内在互动关系。
（一）引起我国立法回应的公共事件概览
通过对百度、谷歌的全面搜索，本文收集了167个2003年至2013年的年度十大新闻榜，针对这些新闻榜中所列公共事件的筛选，交叉检索法律法规全文数据库，表一中系统梳理了近11年来由媒体报道引致立法议程改变的32起公共事件。为尽可能全面呈现二者的紧密互动关系，表一中还对某一事件进入公众视野到引起立法议程回应的时间间隔予以统计，以突出媒体报道和立法回应间的紧随性特征。
1、焦点公共事件的搜集方法
本文以公共事件为切入点，力求探寻媒体报道对立法决策发挥压力性影响的机制和特点。因此，需要在众多媒体报道中选取出能够代表各个阶段我国媒体报道焦点和公众舆论强度的样本性事件作为压力来源的代理变量。通过对我国媒体报道的系统研究，本文以年份、“十大”以及“事件、新闻、人物、热点、专题、焦点、热门、话题”为关键词进行搜索得出各类年度十大新闻榜单。以2003年为例，按照“2003年 十大事件”为关键词在百度上搜索，得到与本文研究对象相关的新闻榜单共计8个。从该类榜单切入，凡是该榜单所列公共事件与相关的法律规范的制定、修改、废止有关的即被视为候选公共事件。
2、公共事件的识别
本文的研究对象是在全国范围内引起立法议程改变的公共事件，即引起全国人大及其常委会、国务院和国务院有关部门为主体的以创制、修改或者废除为立法形式的事件。按照公共事件的一般分类，与本文研究对象密切相关的公共事件包括突发公共事件、影响性诉讼案件和公共危机事件三类。
通过整理和分析2003年至2013年的167个年度十大新闻榜，同时对照选取出的公共事件所涉及的法律制度，在法律法规全文检索系统进行交叉检索后，共收集了32个符合条件的公共事件。这些公共事件以及相关回应性的法律规范如表一所示：
通过表一可知，自2003-2013年以来，共有32件由媒体报道的公共事件引致立法回应。但要客观、全面地呈现立法主体的回应性策略以及剖析公共事件和立法议程间的互动规律，还必须对那些虽引起广泛关注但未能有效引致立法回应的公共事件加以研究。
李·爱泼斯坦(Lee Epstein)等人曾经对宪政法庭在维持民主体制的策略性行为(Strategic Behavior)展开过研究，并提出理解政治参与者策略性行为的“容忍区间”理论(Tolerance Intervals)。根据这一理论，建立在对自身正当性和合法性的综合考量上，立法主体会根据自身的机构利益和政治地位形成的“容忍区间”中策略性地调整自身的决策行为。该理论对于剖析处于成长期的法律机构行为模式具有启示性意义。因此，表二还收集了2003年至2013年受到媒体广泛报道但未能有效引致立法回应的公共事件。
（二）有效引起立法回应的公共事件的特征
法律并非总能对社会变革进行呼应。法律制度本身所具有的路径依赖特性会使得制度变革成为非常态而存在。当法律在实际上没能回应主流社会变革的需求，“滞后”现象即会存在。公共事件要成为立法变革的关键推动力，常需满足一定的条件。
卡拉布雷西(Guido Calabresi)曾经列举过美国的危机事件成为立法推动力的四个条件：（1）使立法迟钝性的成本骤然过高从而克服了政府的迟钝性和含糊；（2）激发了公民的立法要求；（3）媒体强调危机，加强了前两个作用；（4）一系列长期现身于此的改革者能够利用这些危机。
通过上文对有效引起立法回应和未能有效引起立法回应两类公共事件的梳理可知，虽然某一公共事件可能受到了媒体的广泛关注，该事件也引发了改变现行制度的诉求，但是却未必能够成功引起立法的回应性变革。深入分析和总结梳理这些公共事件后可知，某一类引起媒体广泛报道和舆论热议的公共事件是否能够最终成为相关法律制度供给的关键推动力并成为政策之窗，其一般体现出如下全部或者部分共性：
第一、在某一公共事件成为引致相关立法的关键推动力之前，已经在公共舆论中存在与之相关的价值探讨，并已经存在要求立法变革的诉求，但缺乏相应的契机。典型的例证如唐慧事件最终引致劳教制度的废除。
第二、某一公共事件引发的媒体报道和舆论关注可能对政府或者立法机构的合法性、正当性以及社会的稳定性存在危机性影响的可能。对其滞后回应可能引发政府信用危机，带来政府治理的“危急时刻”。
在本文选取的32个公共事件中，很多事件通过折射政府治理的缺陷体现出影响公权力信用稳定构建的治理风险。
第三、相关专家群体对某一公共事件的发展进行了广泛深入的参与，提取了某一公共事件所蕴含的价值冲突和制度需求，并通过已有制度需求渠道和自身影响力对立法决策形成直接和间接影响。同时，社会各界对某一事件相关的立法必要性、可行性问题表现出的意见分歧越小，所形成的共识合力越大，就越容易推动相关法律制度的变革。
第四、其他替代性解决方案无法有效解决和满足媒体和公众的利益诉求。立法资源的有限性特征决定了并非所有社会问题都需通过法律制度变革方式加以解决。不仅需要这些问题本身具有代表性、必要性，同时还应确认立法是备选解决方案中不可替代的有效解决途径。
第五、存在政策企业家类型的关键人物致力于推动某一制度的发展。具有公益精神的群体在与媒体的合作中通过持续的影响力和获得持续的关注度促使立法主体作出回应。就我国已有的实践而言，“新一代的以企业家、商人、中介人员为主体的法治产品的重要消费者”和“政策企业家”们已经逐渐出现。这一群体正积极利用自身的信息优势对立法决策施加影响。在所收集的公共事件中，影响性诉讼常成为民间团体和个人推动制度变迁的重要载体。
综上所述，由媒体报道的公共事件引发舆论压力，形成公共领域中的合意并引致集体一致行动常呈现上述正面特征。这些特征的核心可以被概括为两个重要元素：其一、某一公共事件承载着社会公众在某一利益密切相关领域的制度需求；第二、与某一公共事件关涉的各方在价值判断和行动方向上较为一致，对与其相关的价值判断、治理目标和治理方案能在较短时间内形成“合意”。
对比表二中未能成功引致立法回应的公共事件从反面强化了这一规律。表二中的公共事件虽成功引起各方关注和讨论，甚至引发了制度变革的相关诉求，但难以在所涉各方间达成合意，或者处于立法主体的“容忍区间”之外，因此难以引发立法回应。
此外，当媒体、公众和立法主体对与某一公共事件相关的立法诉求在时机上判断不一致时，亦难以形成有效互动。
通过对有效和未能有效引起立法回应的公共事件分别梳理和分析后可知，公民和立法主体之间在利益上呈现一致性特征时更易引发立法主体的回应，且利益一致程度越大，回应速度越为迅速。
党的十八大在提出“提高立法质量，推进科学、民主立法”时特别提出了要制定“反映客观规律、符合人民意愿”的法律。就立法机关而言，如何有效、及时地回应社会转型中所伴随的多元制度需求，科学地对立法资源和利益进行甄别、筛选和排序在现阶段的法治进程中显得尤为重要。
上文从特征、制度环境、回应规律等视角对引起、未引起立法议程回应性变动的两类公共事件加以对比分析。本部分拟对另一重要研究对象——对公共事件加以回应的立法议程从法律体系的结构、立法程序的特征以及回应主体三个视角加以分析，以全面呈现媒体和立法互动的整体面貌。
（一）回应性立法的结构性特征
通过对表一中公共事件引致的回应性立法加以统计后发现与公民利益密切相关的领域更易引发立法议程的回应性改变，且回应性立法在各部门法之间发生的频率有所不同。在各部门法中，行政法、自然资源和环境保护法以及刑法是公共事件引发立法议程改变最为频繁的领域。
首先，在行政法领域，由公共事件引发的立法需求多与限制公权力滥用相关。互联网的普及使得公民能够以更低的成本掌握更为丰富的信息，从而改变了公私权利主体双方的议价能力对比格局。因此，在遇到公权力滥用的情形时，相关事件常迅速引发媒体报道和公民热议，公众舆论发挥压力性影响从而达到对抗公权力和推动制度变迁的目的。
其次，在自然资源和环境保护法领域，由公共事件引发的立法需求多与要求政府在改善环境领域积极履行职责这一诉求相关。日趋严重的环境危机对我国公民生存、经济发展和社会稳定产生了不容忽视的影响，同时我国公民对以环境权为代表的各项人权保护意识日益提升，这些合力的共同作用下对推动环境立法、改善环境问题的意愿日趋强烈。因此，在由媒体促动的公众参与中，有关环境相关的公共事件常伴随强烈的制度变迁诉求，从而引发立法回应。我国的《环境保护法》、《太湖流域管理条例》、《环境空气质量标准》、《环境行政复议与应诉办法》中的诸多条款都有媒体和公众集体一致行动加以推动的印迹。
再次，在刑法领域，由公共事件引发的立法需求常与公众对一些社会现象体现出的价值冲突密切相连。虽然公众对某一刑事案件的关注和讨论以个案为视角切入，但常对接连频繁出现的刑事案件相关的刑法制度问题加以热议，尤其当这些案件与公共安全、司法公正等主题密切相关时。
例如，从2008年12月被媒体报道的孙伟铭醉酒驾车案到2009年5月的胡斌恶性飙车事件以及2009年6月的张明宝醉酒驾车案引发了公众对于“醉酒驾车、飙车等危险驾驶”行为是否应当入罪的探讨，最终我国刑法修正案（八）中将醉酒驾车、飙车等危险驾驶定为犯罪。
除行政法、自然资源和环境保护法以及刑法领域外，其他部门法中的立法回应频率相对有限。与前述三个回应频率较高的部门法相比，经济法、民商法、诉讼与非诉程序法等法律部门涉及的问题专业技术要求较高。相关领域事件具有较高专业技术性，主要体现我国立法对民商领域新问题或者疑难问题的应对不足，且利益关涉主体范围有限，因而未能形成有效的压力性影响。
随着多元文化和社会利益格局的剧烈变化，社会舆情的内涵和诉求体现出当前社会的时代特征。行政法、环境法、刑法作为当前社会转型中的高压区域，公共事件常可引发立法主体的迅速回应。
图一、公共事件引致部门法法律制度供给的比例（2003-2013）
（二）回应性立法的程序性特征
由于媒体报道和社会公众作为触发立法的重要动因，其伴随的立法需求常呈现短期内集中爆发的特性，因此通过对回应性立法行为加以统计后发现，回应性立法过程周期短、效率高，且创制性的立法形式明显多于修改和废止两种形式。
首先，与我国立法的平均速率相比，舆论压力下的立法行为更为迅速，立法过程用时更短。根据官方数据显示，截止到2014年12月底，中国除现行宪法外，现行有效的法律共242件、行政法规共739件。建国以来，我国整体的法律制度供给速度一直处于相对较快的状态。较快的立法速率客观上具有立法程序价值得不到充分发挥的风险。
长期以来的立法经验已经阐释了立法速率与立法质量之间存在的相关性问题。据统计，改革开放以来，全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6倍，但是由于过于注重效率和数量，1949年至2008年十届人大共制定法律491件，现行有效的法律242件，废止率达51.93%，1979 年以前制定的法律废止率高达97%。通过对表一中各项回应性立法所花费的时间可知，当舆论压力爆发式出现时，为迅速回应民意和缓解舆论压力，回应性立法的速率明显短于我国立法的一般速率。
其次，通过对立法回应形式进行统计后发现，当面对短期内强烈表达的立法需求时，立法主体偏重采取更易协调各方利益的法律制度变革方式，即创制形式。这反映出媒体和公众在推动旧有制度的修改和废除时要比推动新制度形成花费更多成本的规律特点。由于某一公共事件承载的制度需求能够在公民和立法主体之间达成合意时更易发生回应性互动，如图二所示，为更有效率地协调各方利益，立法主体在选择回应方案时也偏重于更易建立合意的法律制度变革方式。
这体现出在遵循自上而下制度变迁原则且由权力中心决定制度安排的基本框架下，我国立法主体对修改或者废除原有制度安排的能力和意愿仍然较低的特点。虽然媒体和公众可能对某一现有制度提出了较多的批评和建议，但是公众舆论在推动旧有制度的废除和修改上收效仍然有限。这一结论也与普通法系中成文法的变迁规律相吻合。因此，当公众舆论借助公共事件要求出台新的法律规范时，更易引起立法回应。因为创制新的规则更易在各方之间形成合意。
图二、公众事件引致的立法回应形式 (2003-2013)
（三）回应性立法的主体特征
对各类做出立法回应行为的主体加以统计后发现，以国务院为代表的行政立法主体对于媒体报道的公共事件回应频率最高。其次是全国人大及其常委会，最后是最高人民法院和最高人民检察院两个司法性立法主体。
就发展趋势而言，全国人大常委会的回应性趋势在2007-2009三年中有所增强。这一特征是当前我国各类型立法主体的实力特征和公共事件自身属性二者合力的结果。
一方面，我国立法长期以来人大主导性不足、对民意的回应性不强。而与全国人大及其常委会相比，行政立法主体在制定、修改和废止行政法规和规章时所经历的立法程序和步骤更为灵活，因此能够在较短时间内做出回应，尤其在具有公共利益威胁性的公共事件中，能够快速发挥立法保全公共利益的功用。
另一方面，通过本文前述可知，公共事件多与官民冲突、社会民生等主题相关，体现了公私权主体的冲突和交锋，因此涉及的立法需求中更多需要得到行政立法主体直接、积极的回应。
图三、各立法主体对于媒体报道的公共事件的回应性行为(2003-2013)
通过从结构、程序、主体角度对公共事件加以回应的立法行为加以考察，更为全面地展现了媒体、公共事件和立法行为三者间的互动关系。
公共事件伴随的制度需求类型使得行政法、环境法和刑法成为立法回应现象频繁发生的领域；由于公共事件承载的制度需求常对政府的治理、公信力和立法机构的合法性、正当性以及社会的稳定性存在危机性影响，因此回应性立法的速率偏快、立法程序具有流于形式化的危险；由于立法主体需要在较短时间内协调各方达成“合意”，因此，创制形式多于修改和废止，同时更具灵活性的行政立法机关回应频率更高。媒体和立法的互动需要借助对公共事件的报道引起公众的关注，即实现媒体议程设置公众议程，公众议程影响立法议程的过程。对2003-2013年间引起立法议程变动的公共事件加以研究后发现媒体主要通过两种机制设置公众议程从而递进性地对立法议程发生影响。
第一种机制中媒体主动设置议题建构公众的认知；第二种机制中媒体主要充当商谈渠道和公共平台。两种机制的最终指向都是聚合公众认知，促成“一致行动”，力求对立法资源的分配和部署施加影响。同时，在两种机制中，关键决策人物作为推动因素对立法议程是否能够及时回应发挥重要作用。
（一）媒体主动设置某一议题，建构公众的认知，聚合和引领民意，最终设置立法议程
处于转型期的社会存在系列问题，可能公民的制度需求未必全部通过突发性事件爆发性呈现，而更多处于媒体和公众长期的讨论、关注、互动之中。这种长期的舆情可能为某一潜在问题提供了充足的土壤环境，当某一突发事件出现或者多家媒体主动对某一议题进行集中连续报道时就可能激发舆论的潜在活力，通过影响公民个人对某一事件的情感认同成功酝酿集体情感，从而建立某一议题的正当性，促使之成为公众用以诠释日常生活经验的基本话语资源、并引发公众对当前制度缺陷加以评论，最终影响立法议程。
在我国新闻媒体中，《南方周末》的报道形式即体现这一模式。在长期而深入地对某些社会问题加以关注后，《南方周末》形成了一种“问题报道-政策反思-学者观点”的媒体议程设置模式，不仅关注社会中突发事件的追续报道，还注重对重要议题的主动挖掘。其长期的报道形式中涵盖了民众、知识分子和决策机构的多方参与，从而有效推动了公众对一系列社会问题的关注和决策机构解决的力度。
在媒体和公众两者之间，当某一事件成为公共关注的议题时常存在两种紧密的因果互动方式。第一种是具有政治敏感和新闻敏感的新闻工作者主动设置公众议程，将某一事件进行深入报道、系列追踪，从而影响公众的认知。第二种则是小范围内的民情民意引起了媒体的关注，通过媒体的报道和追踪彰显了某一议题的制度价值，最终引起立法回应。两种方式常有互动相交，通过“新闻策划”主动挖掘当下民情民意的热点，对某一话题加以报道或者通过新闻传播技术突出某一话题的优先地位，在短时间内通过新闻报道、背景分析和公众讨论相结合的形式，影响公众议程的设置。
（二）媒体作为沟通商谈渠道，借助对某一突发事件深入、持续性报道，挖掘和整合已有主流观点，推动舆论聚合形成“共识”
在媒体主动设置公众议程这一机制之外，当面对突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件时，媒体在报道中更多发挥沟通商谈渠道的功能。从新闻价值的视角出发，与前一种需要媒体主动报道设置议题的公共事件相比，突发事件由于自身的反常性、危机性和时间上的紧迫性，常在一发生之初就引起各方的广泛关注。
因此，在通过这类事件与立法议程的互动过程中，媒体更多发挥公共商谈平台的作用，激发公众对突发事件背后制度缺陷的反思，从而推动立法诉求的形成。尤其是当具有某种内在关联的事件接连、频繁发生时，更容易触发媒体对事件背后制度的追问，从而成为触发立法议程改变的重要因素。
在上文所列的公共事件中，2011年的校车事故仅用时不到5个月就推动了校车安全管理条例的出台；2008年的汶川地震，作为自然灾害类突发事件其仅用时229天就推动了《中华人民共和国防震减灾法》的修订。此外，作为公共卫生突发事件的非典事件仅用时20天就推动了《突发公共卫生事件应急条例》的制定，创下了建国以来单项法规出台最快的纪录等。
（三）决策领袖作为关键人物的对立法回应的推动
对立法议程创建过程可能发挥影响的利益相关主体主要包括三类：包括党政、立法组织和相关负责人在内的政治动员型主体；以媒体和社会公众个人和群体为代表的外在压力型主体；包括各种政治组织和社会组织的代表、研究组织的成员为代表的内在推进型主体。
其中，媒体通过对社会事件的报道和对制度问题的揭示，与公众互动并试图影响立法决策。上述两种机制描述了媒体在不同类型的公共事件中所发挥的作用和角色。在两种机制中，媒体和公众对立法发生有效压力性影响的机制中还常需要决策领袖作为关键人物对回应决策加以推动。
从媒体议程和公众议程转换成立法议程是一个复杂的利益博弈过程。公众议程和媒体议程能否最终被列入立法议程不但取决于舆论的压力程度，还取决于一项政策是否得到领袖和权力精英的支持，是否存在相关利益团体的压力，也和该议题是否由“负面报道”所促成有关。
在我国，虽然媒体对相关议题的形成、扩大具有重要意义，但立法回应行为还需要得到党政、立法组织和相关负责人在内的政治动员型主体的关注和认同，这往往成为促成问题解决的关键因素。也因此，有学者认为大众传媒在当代中国是“上行政治沟通”的重要渠道，其基本功能就是将社会中的各种情况、动态和问题传递给决策中枢。
公共政策学家托马斯·戴伊曾指出，“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”从立法过程的角度而言，无论是对报道议题的主动挖掘，还是通过商谈沟通引领、聚合公众舆论，媒体实际上成为利益表达的渠道并试图对与立法有关的议题进行识别、体认、甄选，最终推动其纳入正式立法议程从而对立法资源的部署和分配施加影响。这一模式具有一定的合理性。
首先，这一模式为公众表达自身利益诉求提供了渠道，一定程度上有利于社会压力的缓释，成为立法民主化的积极促因。媒体在此不仅是社会治理的有利工具，也是制度需求传递的重要渠道。
其次，媒体、社会公众和立法主体的良性互动会产生“政策之窗”的效应，推动法律制度的有效变迁。长期以来，由于部门和地方保护主义的存在，很多立法活动受到阻碍，进展极其缓慢。但当某一公共事件受到媒体广泛关注和报道并引发了改变现行制度的诉求时，常能够突破制度回应的滞后状态和原有路径依赖，从而有效推动法律制度的变革。
再次，这一方式为我国长期以来采取的政府主导型立法路径形成了良好补充，对公众制度诉求及时回应的决策方式在制定阶段的决策成本虽然较高，但就法律实施阶段而言，民意路线的效果使得执行成本更低。
与此同时，这一模式还会带来诸多问题。首先，“媒体-公共事件-立法”的路径使得媒体占据了信息交流的中心地位，这使得“民意”难以独立媒体传递而存在。伴随着媒体的商业化进程，可能会出现“商业利益替代公共利益”的现象。
同时，我国弱势群体的信息获得能力较弱，“信息鸿沟”的出现使得这一群体处于更加不利的地位。这就难以保证应媒体报道所立之法是真正契合民意的制度设计。从科学立法、民主立法的角度而言，当“媒体已经或正在通过受众实质性地介入到了立法活动中”时，我国的立法主体需要从以下三个方面加以改善。
第一，必须意识到在立法准备阶段为公众提供正式参与渠道的紧迫性和重要性。在立法活动过程中，影响有权主体做出集体决策的重要环节不仅包括法案起草、法案审议等正式立法阶段，还包括立法预测、立法规划、立法创议等立法准备阶段。准备阶段的决策性特征使其常成为“决定众多立法命运”的重要环节和衔接立法供给和社会变革的重要触点。
新修订的《立法法》将立法规划和立法计划上升为法定立法程序并规定“认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目。”但对于立法规划和立法计划阶段的公众参与问题仍未提供具有可操作性的具体指引。
通过本文收集的近十一年来压力型立法的典型事例可知，当缺乏制度化的公众参与渠道时，媒体作为重要载体为公民参与立法决策提供平台。这可能导致非正式化的公众参与出现无序化、突击性、压力性特征。且与其伴随表达的立法需求具有短期内强烈爆发的特性。尤其对于弱势群体而言，近年来引发立法回应的公共事件常通过较为极端的方式表达诉求，如因对抗强制拆迁引发的唐福珍自焚事件、因患乙肝被剥夺录取资格引发的乙肝大学生周一超杀人案等。
因此，对于立法主体而言，如何能够为公众提供经常性、制度性的意见表达平台，如何主动探求、收集民众的立法需求，如何通过理性的方式来达成共识以促进问题在激化前得以解决是当下必须思考的问题。当面对公共事件的强势压力时，立法可能成为政府回应和试图平复媒体和舆论压力的工具，从而失去客观性和中立性。加之立法主体迫于时间约束必然缺乏充分的立法论证，由此会对立法质量带来负面影响。
第二，在设定提高立法质量这一政策目标时，应当采取一种综合全面的视角。长期以来，由于立法被视为全国人大及其常委会的重要职权和主要任务，因此当设定提高立法质量这一目标时，理论界和实务界更多注重法律渊源体系中法律规范的质量，而忽视了行政法规、部门规章等较低位阶规范本身的质量问题。
即使对行政立法质量问题加以探讨，仍是从全国人大的视角出发对法制统一性原则、行政立法部门利益化、开门立法等探讨时才予以涉足。但是从系统性、全局性的角度对行政立法质量重视不够。其实，议会立法和政府立法具有自身不同的特点，在实现提升立法质量这一目标时需要分别重视、区别对待、组合出击。
本文的实证研究表明，当公共事件发生时，与全国人大及其常委会相比，以国务院为代表的行政立法主体在过去的十一年中成为了立法回应频率最多的机构。这表明行政立法近年来成为了公众直接感知立法质量的重要渠道。
但我国行政立法实践中仍然存在诸多不足。就立法资源分配环节而言，在国务院立法工作计划编制过程中民主化程度有待提高，目前的编制过程更凸显闭合决策的特点。加之我国公民、社会团体等主体并不具有提出行政立法动议或者行政立法请愿的权利，从而无法在行政立法动议阶段对立法资源分配发挥影响。
因此，当行政立法已经渗透于当今社会生活的诸多领域时，更应重视行政立法的科学性、民主性，并将行政立法的质量水平作为我国立法质量的重要衡量指标。
第三，全国人大及其常委会作为议会立法机关应当逐步增强自身的回应能力和立法能力。“与法律相关的每一种变项，都必须在与其他变项和更大体系的关系中加以理解”。从宏观视角而言，媒体对立法施加压力性影响的现象恰体现了我国媒体和法律机构发展的阶段性特征。
就我国而言，我国媒体自治和商业化的发展进程与我国立法机构、司法机构的发展进程展现出了“共时性”特征。立法对公共事件的突击、被动、压力性回应现象反映出我国立法机构自身权威和机构能力的不足。因此，全国人大及其常委会作为最高国家立法机关，应当充分发挥作为代表性机关所应具有的功能。
当政治资源贫乏、权力资源稀缺但必须完成紧迫的政策任务或者立法主体所要达致的目标和所能采取的手段之间存在较大差距时，立法机关颁布的法律制度会体现出较大的压制性特色，从而会忽略、压倒甚至抗衡民众的制度需求。因此，虽然在设置秩序方面提供了可能，但是这一阶段的立法机关难以获得以稳定为特点的民众认同。
因此，面对媒体的压力性影响和渗透，立法机关应当采取与司法机关不同的应对策略，对民意予以有效回应。这有赖于全国人大及其常委会完善自身的立法程序，建立、完善科学的立法需求信息收集机制对民意加以辨认、凝聚和吸纳，从而理性、科学地获得对一项法律是否应当调整的准确判断，并建立有效的信息反馈机制来充分关注一项法律出台后对关涉各方的影响和表现。
虽然新《立法法》从程序和实体两个方面完善了“立法公开”、立法听证和征求意见、人大主导立法以及规范立法授权等相关制度，但是现阶段人大代表的履职问题、立法职业化的不足、立法过程中的部门利益以及自身资源的有限性仍然限制了其能力的发挥，是否能够及时、有效地回应民意关切，从而从容面对改革深化时期繁重而艰巨的立法任务仍然需要不断完善、不断努力。
伴随着媒体自治化程度的增强，“媒体-公共事件-立法回应”的制度变革方式固然加深和推动了公民和立法主体间的沟通、商谈与对话，为类似事件提供了解决途径，同时促进了制度漏洞的修补。
但是正如卡拉布雷西所指出的，这种变革方式从根本上而言具有激变性、不稳定性和非连续性。媒体承载的舆论压力可能促使立法主体非理性地改变对立法资源的原有配置，使得压力下仓促出台的法律制度具有较强的政治性和权宜性，所立之法演变为舒缓社会压力的工具，从而对立法质量带来负面的影响。
正如卡拉布雷西进一步阐明的，“如果法律和政治制度过于频繁地对变化做出反应，那么暂时性的和不稳固的多数人就极易加强他们的意志。新的法律获得通过，随之而来的，则是在下届选举之后又很快地被抛弃。这将导致不确定性，导致正当预期的落空。更有甚者，激变会在社会上制造深层的断裂，而这种断裂是更缓慢的、有机的变化本可以避免的”。
因此，从根本上提升法律机构的“制度性资格”，使得担当法律变革重任的机构主体必须既能够维护法律的一致性和稳定性，具有判断整个法律图景的能力和见识，同时又允许少数派的变动组合存在才是重要、根本的解决之道。
全面深化改革的重要历史时期赋予了立法新的历史任务。立法不仅要“扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系”，还要为“改革开放保驾护航”，以求从整体上“发挥立法的引领和推动作用”。
这一政策定位从实质上反映了我国立法要加以完善和做出努力的两个方向：一是使立法更具主动性，二是使立法更具民主性。这两个完善的方向恰是在深刻认知和总结我国现阶段立法现状的基础上所提出的战略性思考。
随着我国法治化进程的推进，立法质量的提升日益得到了各方的积极关注。当我国的立法出现主动性不足和民主性缺乏的问题时，会直接影响立法质量和立法效果，使得立法的“针对性、及时性、系统性”难以实现，也难以发挥立法积极引领改革和为其保驾护航的重要作用。
解决立法主动性、被动性不足的对策良方非一朝一夕、一招一式所能解决。真正的对策和方案至少需要从立法程序、立法机构能力和立法技术方面组合出击。就立法程序这一维度而言，必须完善我国现阶段的制度设计中能够传递公民制度需求和利益诉求的渠道。一方面将现有制度设计能够上传下达民情民意的功能最大程度的予以发挥，另一方面还要在立法议程创建环节，尤其是在立法规划环节为公众参与提供制度基础。
托克维尔曾感叹“每个民族都有自己寻求自由的特殊道路”。在中国，寻求立法民主化、科学化的道路上需要随时立足于本国国情、立足于社会经济发展的实际情况。中国立法的民主化不是在一夜之间发生的，而是生长于逐渐成熟的公民社会、发端于逐渐具有独立思考能力的社会公众之间，更将蓬勃于一个科学、民主的制度环境之中。
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