刘松山：当代中国立法与政治体制改革关系的演变︱中法评
刘松山
华东政法大学法律学院教授
中国的政治体制改革将要迈出怎样的步子，在什么样的时间内达到一个什么样的目标，都与立法休戚相关。为了使政治体制改革迈上新的台阶，是不是可以从历史的经验中汲取营养，像1979年制定七个重要法律那样，像制定1982年宪法那样，拿出巨大的勇气、决心和策略，再一次用立法将政治体制改革中的一些重要事项向前推进一步呢？应当说，党的十六大报告和十七大报告都为此预留了空间。
目次
一、改革开放之初：
立法对政治体制改革的有力推动
二、20世纪80年代中期后立法策略的转变
三、立法策略由进击变为审慎的背景分析
结语
“在本文写作中，曾与全国人大常委会法工委原副主任张春生先生几次讨论，受先生启发，特此鸣谢。”
本文发表于《学习与探索》2012年7期，限于篇幅，略去脚注，如需引用，请参考原文。
当代中国的立法与改革、特别是与政治体制改革是同时起步并交错前行的。自十一届三中全会以来，政治体制改革一直在曲折中前进，而立法在政治体制改革的进程中起到了十分关键的作用。今天，政治体制改革与立法都走到了重要的历史关头。
回顾三十多年来立法与政治体制改革关系的历史演变，从历史中寻找经验与启示，对于科学、妥善处理立法与政治体制改革的关系，进一步推进政治体制改革，具有十分重要的现实意义。
改革开放之初：
立法对政治体制改革的有力推动
虽然党的十一届三中全会提出要把全党工作重心转移到经济建设上来，并着重提出，为了实现社会主义现代化，必须对经济体制进行改革，但实际上，当代中国的改革发轫于政治体制改革，而中国的立法也首先是从推动政治体制改革入手的。
1978年召开十一届三中全会时，应该说中国的政治体制改革刚刚起步，而法制建设由于1957年“反右”扩大化中断了二十多年后，实际上也是在重新起步。政治体制改革需要刻不容缓地展开，立法活动也需要迅速地起步。
那么，如何处理两者之间的关系呢？是先探索、试验性地进行政治体制改革，等积累了经验后再立法，还是立法与政治体制改革同步前进，抑或是用立法推动政治体制的改革呢？以邓小平为代表的第二代中央领导集体，在加紧处理历史遗留问题、解决政治体制中诸多弊端的同时，更为倚重的是采用立法手段果断地推动政治体制改革。
1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上提出了政治体制与解放思想的关系问题，那就是，“解放思想是当前的一个重大政治问题”，而“民主是解放思想的重要条件”。也就是说，没有民主的政治体制，就不能真正解放思想，而思想能不能解放，又是关系社会主义事业有没有前途的重大政治问题。“为了保障人民民主，必须加强法制。”
这也就是说，必须通过加强立法来保障民主的政治体制，立法是可以走在政治体制改革前面推动政治体制改革的。邓小平在随即召开的十一届三中全会的公报中重申了他的讲话精神，从立法全局的高度提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”
根据邓小平的讲话和三中全会公报，1979年7月，五届全国人大二次会议一揽子通过了七个重要法律。在这七个重要法律中，除了中外合资经营企业法外，有六部法律都是旨在推动政治体制改革的。
地方组织法和选举法废除了“文化大革命”中产生的“革命委员会”，代之以人民政府，并在县一级人民代表大会设立常务委员会，将人民代表的直接选举扩大到县一级，实行差额选举和无记名投票，这些都是政治体制上的重大改革。
人民法院组织法和人民检察院组织法实际上也是在推动政治体制改革，从组织体制上恢复被“文化大革命”破坏了的审判机关和检察机关。
刑法和刑事诉讼法看上去是单纯的刑事实体法和程序法，但它们对恢复社会秩序和司法机关，保障公民的基本权利和自由，重新确立和规范公、检、法三机关的职权，具有十分重要的意义。
可以说，立法对政治体制改革的推动，是从这七个重要法律的制定和修改开始的。
在这七个法律制定之后，全国人大或者人大常委会又先后修改宪法，取消了其中有关“大鸣、大放、大字报、大辩论”的规定，彻底结束了因“四大”引起的民主政治生活的混乱局面；作出批准广东省经济特区条例和授权广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区单行法规的决议，有力地推动了中央与地方关系的改革；还通过了全国人大组织法和国务院组织法，建立了最高权力机关和行政机关的组织体制。
在这一时期，对推动政治体制改革具有决定意义的立法是1982年宪法的制定。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保障人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力”，要“真正实行民族区域自治”，“要改善人民代表大会制度”，“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”
1980年9月16日，叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上又说，“国家民主化的重大进展和进一步民主化的要求”、“国家领导体制”“正在进行和将要进行的重大改革”，“都没有也不可能在现行宪法中得到反映”，因此，“立即着手对它进行全面的修改，是完全必要的”。
在不到一个月的时间里，两位领导人对修改宪法以推动政治体制改革的果断、精辟、明确和决不含糊的表述，至今看来都令人耳目一新。在他们和中共中央的推动下，1982年宪法对政治体制改革以及诸多重大改革的规定都是十分具体的。
宪法将党的领导从“国家机构”一章写入序言，改变了1975年宪法中党和政权机关不分的规定；以明确的任期限制彻底结束了国家领导职务的终身制；为解决权力过分集中的问题，设立了国家主席、国家中央军事委员会，并就改革人民代表大会制度的其他方面作出一系列崭新的规定；确立了民族区域自治制度的基本事项；赋予公民广泛的基本权利和自由；建立基层群众自治制度。宪法的这些规定都是十分重大的政治体制改革。这在1954年宪法后近三十年的历史中都是未有过的。
1982年宪法制定后，全国人大常委会又于1983年进行了一系列政治体制改革方面的执行性立法。1984年全国人大批准海南行政区建置，制定了民族区域自治法，进一步推动了中央与地方关系的改革。
在1979—1984年这六年中，全国人大及全国人大常委会共通过宪法、法律和有关法律问题的决定78项，其中有关政治体制改革方面的立法51项，占立法总数的65.4％。这51项中的绝大多数又是以直接推动政治体制改革为目标的。为什么在当时既无准备又无经验的情况下，我们能够如此繁密地立法，并以无比坚毅的决心，大胆地推动政治体制改革前进呢？
笔者认为有以下六点重要原因。
1.在总结“文化大革命”时期党和国家政治生活深刻教训的基础上，我们对政治体制方面的弊端和当时需要改革的方向已经看得十分清楚。邓小平就明确地指出，党和国家领导制度的主要弊端“就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。因此，改革的方向和目标就是要坚决消除这些弊端。
2.建立一种民主、健康的政治体制，切实保障人民民主权利的需要。当时的形势紧迫，用邓小平的话说：“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才会有无限的希望。” “但是如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”
3.以邓小平为代表的老一辈革命家在“文化大革命”期间受到残酷迫害，个人的惨痛经历使他们深刻认识到，必须从制度上解决问题。这是他们下决心通过立法推动改革的内在动因。1980年意大利记者法拉奇采访邓小平时说：“我看不出怎样才能避免或者防止诸如‘文化大革命’这样可怕的事情”，而邓小平却回答：“这要从制度方面解决。”“我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”“只有这样，才能解决问题。”
4.以邓小平为代表的第二代中央领导集体不仅具有广泛的群众基础，也具有非凡的胆识、勇气、自信和责任感，他们准确地把握了时代的脉搏。在1979年中央工作会议上，邓小平说，“解决了过去遗留下来的一系列重大历史问题”，“我们可以有把握地说”，在党中央的正确领导下，各项事业一定会不断取得新胜利。
而在1980年8月《党和国家领导制度的改革》中他又进一步说：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务”，“时机和条件都已成熟”。“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。我相信，这一点是一定可以做到的。”
5.大变革时代的整体环境对立法十分有利。十一届三中全会到1982年前后这一段时间，正是新旧体制交相嬗变、百废待举的时期，党内党外的思想异常活跃，人心思变，还不存在一个新体制建立后长期形成的惯性与惰性问题。这些情况都为立法推动政治体制改革创造了良好条件。
6.改革中可能遇到的一些过渡性问题，或者因为领导人的宽广胸襟、或者因为进行了其他制度设计，得到了妥善处理。如邓小平同志主张在宪法中设立国家主席，但有人不赞成，说要设国家主席，只能由邓小平担任。但邓小平说，“除了我，别人也可以担任”。“如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制。”
另外，为了在宪法中废除领导人职务终身制，邓小平倡导设计了一个史无前例的形式——设立中央顾问委员会作为一个过渡的办法。为此，他在1982年7月30日中央政治局扩大会议上还专门作了“设顾问委员会是废除领导职务终身制的过渡办法”的重要讲话。
20世纪80年代中期后立法策略的转变
那么，在七个重要法律和1982年宪法制定后，是不是意味着政治体制改革的主要任务已经或者说基本完成了呢？答案当然是否定的。
1982年宪法制定后，邓小平对于政治体制改革问题一直给予高度关注。1986年的9月—11月，他对内、对外连续四次谈话强调政治体制改革。按照他的设想，1987年党的十三大报告更是浓墨重彩地用了7000多字的篇幅谈政治体制改革。此后，历次党的代表大会报告也都专门列出标题，用一定的篇幅将推进政治体制改革作为一项重大任务来提出。2002年2月18日，江泽民在对十六大报告起草工作的批示中还专门强调，要“找准政治体制改革的重要环节，提出切实有效的措施，积极推进”。“这个问题我们不回避，也回避不了。”
党的十六大报告提出要“继续积极稳妥推进政治体制改革”，十七大报告也提出，政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化”。可见，随着经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务不仅远未完成，而且更加复杂而艰巨。但是，从20世纪80年代中期开始，我们处理立法与政治体制改革关系的策略发生了重要转变。
1.政治体制改革方面的立法无论从地位、重要性还是数量上看，都排在经济体制改革之后。这与政治体制改革和经济体制改革关系的历史演变具有密切关系。十一届三中全会后首先开始的政治体制改革为经济体制改革创造了宽松的政治环境，并带动和推进了经济体制改革。七个重要法律中的六个法律、1982年宪法以及其他方面的立法，都发挥了积极作用。但是，在良好的政治环境奠定后，中国改革的重心很快由政治体制转向了经济体制。
邓小平在1985年6月29日会见外宾时就说：“我们最大的试验是经济体制的改革。”“这是我们党和国家当前压倒一切的最艰巨的任务。”这样，经济体制改革就在整个改革事业中占据了核心和主导地位。
这种情况反映在立法中，就是经济体制改革的立法大大超过了政治体制改革方面的立法。
从1985年以后历年的全国人大常委会工作报告中可以发现，有关经济体制改革的立法已经逐渐成为立法的中心和重点，有关政治体制改革立法的数量相对减少。
从1985年到2010年2月十一届全国人大四次会议上全国人大常委会工作报告正式宣布中国特色社会主义法律体系形成之前，全国人大及其常委会通过的宪法修正案、法律和有关法律问题的决定近290件，其中直接涉及政治体制改革或者民主政治方面的立法仅有40件左右，占立法总数的比例不到14％，这与1984年前所占的65％相比，差距很大。
2.用立法推动政治体制改革的事项和范围缩小了。80年代中期以后，立法机关基本没有进行过类似1982年宪法和七个重要法律那样大范围地、全局性地、根本性地推进政治体制改革的立法。除了继续对几个经济特区进行授权立法以改革中央与地方关系以外，着力推进政治体制改革的立法基本限于两类：
第一类是基层民主方面的立法，村民委员会组织法的制定就是典型。这部法律涉及几亿农民的民主实践，立法前没有通过试验、试点来积累经验，农村还存在诸多需要调查研究的实际情况和困难。六届全国人大五次会议审议后认为，作为一部基本法律，全国人大会议通过的条件还不成熟。
但是，就像彭真所强调的那样，办好村民委员会“是国家政治体制的一项重大改革”。为推动这一改革，全国人大会议创造性地作出决议：“原则通过”村委会组织法的草案，并授权常委会根据宪法规定的原则，审议修改后颁布试行。由此可见，当时通过立法推动基层民主这一政治体制改革的决心之大。
第二类是行政管理体制方面的立法。除了党的十四大报告外，十三大以来历次党的代表大会报告都将行政管理体制改革纳入政治体制改革的范围。沿着这个思路考察立法与改革的关系就会发现，二十多年来，最高立法机关制定了相当数量旨在推动行政管理体制改革的法律。1989年通过的行政诉讼法第一次确立了“民告官”的制度，后来的国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法和行政强制法等法律，对推动行政管理体制改革，保障行政相对人的权利都发挥了重要作用。
3.对于以基层企业事业单位领导体制为典型的改革，采取了先试验、后立法的策略。1980年邓小平提出，政治体制改革的重要内容之一是“改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制”，“还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等”。但同样是基层的政治体制，与前述直接选举和村民自治方面立法推动改革的策略不同，对于企事业单位党的领导方式的改革，邓小平强调，这些“基层单位领导制度的改革，要先在少数单位进行试点”，要“有准备有步骤”，“经过试点，逐步推广”。
而党的十三大报告则进一步、普遍性地提出一个改革的试验、试点问题：“各项改革都要注重试验、探索，注意找到切实的过渡措施和办法。”
在这一背景下，为改革企业中党委领导与厂长负责的关系，从1984年起，部分城市就进行厂长负责制的试点，取得经验后，1988年才制定全民所有制工业企业法，确立了企业中的厂长负责制。1998年高等教育法中党委领导下的校长负责制也是经过几年的试点才确立下来的。后来，这种基层企事业单位领导制度改革的试点又扩大到其他领域。这些情况说明，我们对于由基层单位延伸开来的党的领导方式的改革态度坚定，但方式又是十分谨慎和留有余地的。
4.对于政治体制中那些重大的、带有根本性和全局性问题的改革，采取了三思后行、求稳戒急、经年磨剑、先积累经验后立法的审慎策略。这一审慎策略体现在以下三个方面。
第一，监督法的制定。这部法律从1986年开始酝酿到2006年出台，前后共经历20年时间，被媒体形象地称为“二十年磨一剑”。为什么要用这么长时间制定出一部法律呢？因为这部法律在政治体制改革中处于牵一发而动全身的地位。陈丕显1988年在七届全国人大一次会议上正式提出要制定监督法时就点出了这部法律的难点所在：“监督问题的根本解决则有待于政治体制改革的深化。”
2004年，杨景宇在作监督法草案说明时又说：这部法律“涉及改革和完善党的领导方式和执政方式、干部人事制度改革、司法体制改革、对权力的制约和监督等问题”，而“解决这些问题，都需要有一个过程”。
那么，监督法是如何处理立法与政治体制改革的关系的呢？从2006年乔晓阳向全国人大常委会所作的说明中可以看出，并没有采取推动改革的立法策略，而是完全以经验为标准和取舍：“实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定”；“实践经验不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间”；“缺乏实践经验、各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。”
第二，有关选举代表和地方国家机关组织等制度的立法。理论和实践都表明，政治体制的这些重要方面都有相当广阔的改革空间和需要。就选举制度而言，在1979年制定选举法时，民政部就曾提出要在十来年后实行全国人大代表和省级人大代表直接选举的设想，但这一目标迄今未能实现。
如何有效地开展代表活动，各方面都进行了不懈的探索和努力，但改革目前也尚未到位。地方国家机关的组织制度也有诸多急需改革的内容。仅就地方政府正职领导人的选举来说，法律明确规定“原则上”应当实行差额选举，但实践中几乎没有真正实行差额选举的。仅将“原则上”这个规定去掉，规定必须实行差额选举可能就是一个十分重大的改革性立法，但迄今也未能做到。
第三，涉及公民言论、出版、结社等重要自由和权利方面的立法。这方面的立法对推动政治体制改革至关重要，但几十年来我们所持态度十分审慎、持重。查阅相关立法资料可以发现，早在1988年，七届全国人大法律委员会就将新闻、出版、结社等法律列入五年立法规划。1991—1993年，全国人大常委会编制的五年立法规划中又将出版法、结社法和监督法列入第二类拟抓紧调研起草的法律(没有新闻法)。到八届全国人大时，全国人大常委会甚至将新闻法、出版法、结社法和监督法列为第一类本届内要审议的法律。但到第九届全国人大时，上述法律中就只剩监督法了。
立法策略由进击变为审慎的背景分析
1.政治体制改革的方针发生了重要转变。如果说1979年到1980年代初期，我们对政治体制中诸多重大事项的改革是大胆、果断和跨越的话，那么，随着时间的推移，稳妥、审慎和循序渐进则逐渐成为改革的主要方针。其实，邓小平在1980年底的中央工作会议上已经提出“稳妥”的问题。他说，对党和国家领导制度的改革，“方针要坚持，但方法要细致，步骤要稳妥”。
而到了1987年，十三大报告则进一步提出“审慎”和“循序渐进”的问题：“必须采取坚决、审慎的方针，有领导有秩序地逐步展开，尽可能平稳地推进”，“做到循序渐进”。1991年3月25日，李鹏在七届全国人大四次会议上做“国民经济和社会发展十年规划和八五计划纲要的报告”时说，“要积极稳妥地推进配套的政治体制改革”。
1998年底，江泽民在纪念十一届三中全会召开20周年纪念大会时再次提出：“要积极稳妥地推进政治体制改革。”2001年春，他在发表“政治体制改革的目的是完善社会主义制度”的讲话时强调，“扩大社会主义民主要坚定不移，但必须有计划、有步骤”。
如前所述，十六大报告用了“积极稳妥”的提法，十七大报告在要求“不断深化”政治体制改革的同时，同样提出了一个“积极稳妥”的原则。从以上分析中可以看出，在不同的时期，政治体制改革的方针也在不断地调整和变化，而这种调整和变化必然对改变改革开放之初进击性的立法策略产生重大影响。
2.政治体制改革任务要在多长时间内完成，一直没有、也很难有一个清晰的估计和设计。1987年邓小平提出，“政治体制改革更复杂，至少用三至五年的时间才能取得明显的效果，有些方面甚至要花十年左右的时间才能见效”。
根据他的要求，党的十三大报告对政治体制改革在时间上设计了两个目标：一个是“长远目标”，即“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”，但“这是需要长期努力才能实现的”；另一个是近期目标，即“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。
但是，这个“长远”或者“近期”的目标并不是一个具体的时间限制。党的十四大报告将政治体制改革的内容作为“九十年代改革和建设的主要任务”提出来，并特别提出，
“
“机构改革、精兵简政是一项艰巨任务，必须三年内基本完成”。在党的历次代表大会报告中，这是唯一的一次就政治体制改革特别是其中个别内容提出明确的时间要求。20世纪80年代末至21世纪初，从已经公开的文献看，这期间，只有在党的十五大报告中提出了改革的时间问题：“在当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是……”
但这里的“当前和今后一段时间”也不是一个清晰的时间限定。
党的代表大会及党的领导人没有或者罕见地对政治体制改革列出具体的时间表说明，政治体制改革不是一项在具体的、甚至较短的时间内就可以一蹴而就的事业，而是如党的十三大报告和十五大报告所提出的，是“一个逐步积累的过程”，“逐步发展的历史过程”。这种情况就决定了，无论立法规划、立法计划还是具体的立法活动，都很难列出一个通盘的、具体的时间表来解决政治体制改革中的方方面面问题。
3.对于政治体制改革要达到一个什么目的或者目标，一直存在着两种认识、两种观念或者说两种价值取向的尖锐较量、冲突甚至斗争。这种冲突和斗争的主要表现就是，政治体制改革是要削弱还是加强党的领导，是要走发展社会主义民主的道路、坚持人民代表大会制度，还是要走资本主义的民主道路、实行三权分立的政治制度。
对于前者，邓小平在1980年党和国家领导制度的讲话中就强调，政治体制改革“不是为了削弱党的领导，涣散党的领导，而是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律”。2001年4月2日，江泽民在全国治安工作会议上专门讲到政治体制改革目的时也强调，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，而是为了加强和改善党的领导”。 2011年，胡锦涛在纪念建党90周年讲话中再次强调，政治体制改革“要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“保证党领导人民有效治理国家”。
而对于后者，从邓小平、江泽民到胡锦涛等历届党的领导人和党的代表大会报告都始终强调，政治体制改革所要走的是发展社会主义民主的道路，坚持人民代表大会制度，决不实行资本主义的民主和资本主义的政治制度。
两种不同政治体制改革目的的存在和斗争，在立法领域的反映就是，大凡涉及党和国家根本性政治制度的改革性立法，我们都毫不动摇地坚持正确的政治方向。而立法也时常在与各种错误思想和思潮的斗争中艰难前进，反映在立法结果上，就是吴邦国在总结社会主义法律体系形成经验时有针对性地提出的：“郑重表明我们不搞多党轮流执政”，“不搞‘三权鼎立’和两院制”，“不搞联邦制”。
4.对于政治体制改革的范围、重点特别是从哪里入手等问题，我们的认识经过了一个不断变化的过程。这实在是一个复杂的问题，邓小平在20世纪80年代就在艰难地思考着。1986年9月，他会见日本客人时说：“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。”同月，他在听取中央财经领导小组汇报时又说：“改革的内容，首先是要党政分开”，“这是关键，要放在第一位”，“第二个内容是权力要下放”，“第三个内容是精简机构”。
这里，邓小平提出了改革的重点和先后顺序问题。但邓小平也意识到改革的复杂性远不止于此。因此，这年11月他在会见日本客人时又说：“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性，但现在还没有完全理出头绪。”
邓小平发表上述谈话之后，党的十三大报告提出的政治体制改革范围包括党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度(即人大制度、政协制度、工青妇群团制度、基层民主生活制度、民族区域自治制度)、加强社会主义法制建设等七项，并花了7100余字的篇幅来表述。应当说，十三大报告所确立的范围是十分广泛的。
但是，在1989年前后，苏联东欧相继发生剧变，国际国内形势的复杂多变对中国政治体制改革的既定目标、重点乃至步骤和时间表都无疑产生深刻影响。1992年邓小平南巡谈话中提到的都是经济体制改革问题，并没有涉及政治体制改革的内容。
此后，党的历次代表大会提出的改革范围，都在不断地增减变化。
与十三大报告相比，十四大报告增加了有关舆论监督和决策科学化、民主化以及搞好社会治安的问题，但没有了十三大报告中首先提出的党政分开和权力下放，并将行政管理体制和机构改革拿到政治体制改革之外。有关政改表述的篇幅大为缩小，共800余字。
在此基础上，十五大报告十分醒目地将维护安定团结纳入政治体制改革的范围，有关政改表述的篇幅达1800余字。十五大报告还提出一个依法治国的重大命题，要求“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。依法治国命题的提出标志着对十三大报告中党政分开这个问题在认识上的重大变化。
十六大报告的表述篇幅与十五大报告基本持平，将司法体制改革纳入政治体制改革的范围，继续强调维护社会稳定是重要内容之一，并在依法治国理念的基础上，将处理党政关系这一政治体制改革根本性问题的认识提到一个新的高度：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”十七大报告继续明确了这一提法，并突出强调要发展基层民主和壮大爱国统一战线，有关政治体制改革表述的篇幅也达到2200字左右。
从以上所述党的历次代表大会报告看，政治体制改革的范围有三个重要特点：
其一，内容十分广泛，小到基层民主、工青妇群团，大到党政关系、社会稳定，都是政治体制改革的范围。这种情况就决定了政治体制改革领域的立法也是十分宽泛的，除了经济体制领域的立法，其他绝大多数立法包括行政管理和刑事领域的立法几乎都可以归入政治体制改革之内。
其二，党的历次代表大会不仅对政治体制改革范围的表述不尽一致、时有增减变化，而且对改革内容表述的先后顺序以及着墨多少等方面也在不断变化。这两个重要特点也向我们提出一个共同的问题：在如此广泛的和不断变化的政治体制改革事项中，如何分清轻重缓急并对不同的事项采取不同的立法策略呢？要妥善和及时地解决这一问题实非易事。
其三，对于改革范围中的党政关系这个根本性问题，从十三大提出的“党政分开”到现在提出的“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，我们在认识上经过了一个发展变化的过程。而这个问题在政治体制改革的全部内容中处于十分重要的地位，对它的认识变化更是直接影响到相关立法的内容、方向、进度和取舍。
应当说，三者的“有机统一”作为一种治国的理念无疑是相当现代的，但如果没有相应的落实机制就不好操作，而这种落实机制其实就是立法问题。在实践中，政治体制改革方面的立法变得审慎甚至迟滞都与这种机制没有到位具有重要的因果联系。
在政治体制改革中，还有一个“自上而下”还是“自下而上”地进行改革的重大策略问题。1987年3月25日，国务院负责人在六届人大五次会议上作政府工作报告时提出，要“有秩序地、自上而下地进行政治体制改革”。但是，这个“自上而下”的提法后来并没有完全实现。
十七大报告在政治体制改革的表述中则提出发展基层直接民主“必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，这在很大程度上又是要求从发展基层民主入手，“自下而上”地进行政治体制改革。这种策略的重大变化，对政治体制改革的重大立法也必然会产生十分重要的影响。
5.政治体制改革必须坚持的一项重要原则就是维护稳定的政治局面。中国的政治体制改革必须以稳定为前提，这是几代领导人都十分重视的问题。
1989年，邓小平在对内对外谈话中反复强调：“中国的问题，压倒一切的是稳定。”“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。” “在政治体制改革方面，最大的目的是要取得一个稳定的环境。” 2001年，江泽民也强调：“改革是否成功，关键看国家政局是否稳定。”为了维护稳定，我们甚至主动对相关政治体制改革的事项进行立法，以控制局面。
早在1980年12月25日的中央工作会议上，针对当时社会上的一些混乱局面和不稳定因素，邓小平就曾提出通过立法来解决这个问题。他说：“为了保证安定团结，建议国家机关通过适当的法律法令，规定罢工罢课事前要经过调处；游行示威事前要经过允许，指定时间地点；禁止不同单位、不同地区之间的串联；禁止非法组织的活动和非法刊物的印行。”
而后来集会游行示威法的制定就成为立法控制稳定的典型。结合1990年通过的集会游行示威法可以看出，这部法律的重要宗旨是“不允许随便示威游行”。实际上，对相关政治体制改革的事项采取不急于立法以及试验试点立法、循序渐进立法的策略，一个重要的初衷就是维护稳定的政治局面。
6.政治体制改革涉及相当复杂而深广的利益。邓小平对此有很深的感触。他说：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。” “国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性比较大以后再下决心。” 2001年江泽民谈到政治体制改革时也强调，“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益，要分步骤、有领导、有秩序地进行”。错综复杂、难以处理的利益关系在很大程度上阻滞了立法对政治体制改革的推进。
结语
二十多年前邓小平说：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”“不搞政治体制改革，经济体制改革就难于贯彻。”“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”“我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”
中国的政治体制改革将要迈出怎样的步子，在什么样的时间内达到一个什么样的目标，都与立法休戚相关。为了使政治体制改革迈上新的台阶，是不是可以从历史的经验中汲取营养，像1979年制定七个重要法律那样，像制定1982年宪法那样，拿出巨大的勇气、决心和策略，再一次用立法将政治体制改革中的一些重要事项向前推进一步呢？应当说，党的十六大报告和十七大报告都为此预留了空间。
比如，对于“积极稳妥”和“不断深化”政治体制改革的方针就可以进一步具体化，分出哪些改革应属于“积极”和“不断深化”的事项，哪些改革应属于“稳妥”的事项，对于前者可以大胆立法推进，对于后者则可以审慎立法。再比如，对“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”可以进一步作战略分析，拿出如何进行“有机统一”的操作机制和具体措施，用立法将这些机制和措施确定下来，这必将对推进政治体制改革起到重要作用。
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