[重磅首发] 宪法实施、司法改革和国家治理现代化 ︱ 学术研讨会
关于国家治理中的权力运行和民主法治的关系问题一直是构建国家治理体系的核心内容。党的十八届四中全会对当前国家治理中遇到的困境指出解决的唯一路径是全面推进依法治国，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，通过健全宪法实施和监督制度，将集中体现党和人民意志的宪法落实在现实社会，并对社会反映强烈的司法不公和腐败问题，通过改革体制，促进司法权的自律和他律机制，推进国家治理体系的完善。
现实中，党权、国权和法权三者关系的落位，必须靠构建机制和制度及其有效运行做保证，所以，从学理上加大深层次地探讨，提供党权、国权和法权三者关系和机制构建的理论和实现路径，是学术研究的自然义务和社会价值。
2016年11月26日，由中央党校政法主办的 “宪法实施、司法改革与国家治理现代化——贯彻党的十八届六中全会精神”学术研讨会在中央党校育园楼举办。来自清华大学、人民大学、中国政法大学、武汉大学、山东大学、中国社科院、公安大学、对外经贸大学、北京航空航天大学、青年政治学院、中央民族大学的专家学者和最高人民检察院、北京市第二中级人民法院的实务理论工作者及《紫光阁》、《理论视野》、《中国法律评论》、《学习时报》等期刊媒体人聚集一堂，展开深度研讨。
开幕致辞
主持人：刘素华︱卓泽渊
第一单元：加强宪法实施的理论与路径
主持人：刘素华︱林来梵 · 秦前红 · 田飞龙 · 郑毅 · 焦洪昌 · 王勇
第二单元：全面从严治党、依规治党与宪法实施
主持人：姜小川︱焦洪昌 · 王勇 · 王旭 · 柳建龙 · 金成波· 王德志 · 齐小力 · 田飞龙 · 焦洪昌
第三单元：司法改革、宪法监督与宪法实施
主持人：林来梵︱姜小川 · 鲁桂华 · 张翔 · 谢鹏程 · 刘素华 · 李卫刚 · 田飞龙
第四单元：国家监察委员会的宪法设计
主持人：焦洪昌︱于安 · 齐小力 · 李卫刚 · 翟国强 · 李少文 · 郭殊 · 张翔 · 李清泉
闭幕致辞
主持人：焦洪昌︱张晓玲
开幕致辞
刘素华
中央党校政法部宪法行政法室副主任
尊敬的焦洪昌教授、林来梵教授、秦前红教授、齐小力教授以及各位专家学者、各位来宾大家上午好。
由中央党校政法部主办的宪法实施、司法改革和国家治理现代化，贯彻十八届六中全会精神的学术研讨会，在中央党校政法部的历史上，以宪法学作为研究内容的学术研讨会，据我了解是第二次。这次学术会是以宪法学为中心，但是又不拘泥于宪法学，我们与法理学，行政法学，公共管理学者，刑诉法学及实务界等多学科学者、工作者共同研究国家治理问题，这更是本次研讨会的意义和价值所在。
宪法学者通过理论研究促进宪法实施，更是宪法学者的使命。中央党校的定位是中央决策思想库，今天众多学术大家、知名学者和实务界朋友聚集中央党校，期待各位学者，特别是学界前辈，学界后起之秀，还有媒体学人，贡献你们的学术思想和观点，引导学术发展，助力国家制度建设，实现宪法学研究的价值和目标。非常感谢各位专家学者、嘉宾和媒体朋友的莅临！
卓泽渊
中央党校政法部主任
我代表中央党校政法部对各位学者嘉宾的光临表示最衷心的感谢，最热烈的欢迎！！
国家治理现代化的问题，是最近许多年中国哲学社会科学界非常关注的宏大的主题，也是我党十八大以来非常重大的政治主题。国家治理现代化，必然涉及国家治理的法治化，法治化在中国的核心问题，按照习近平同志的说法，就是党法关系。党法之间的架构关系是我们面临的核心问题。宪法面临重大的社会转型和历史性变革，担负着自身变革的任务。
所以，第一单元的主题就是宪法实施的理论和路径。从严治党，依规治党是六中全会的主题，是解决好法治与党的关系的根本性元素。党的自身建设与宪法的良好实施结合起来，是我国宪法实施面对的问题，也是我党面对的重大问题，宪法、法律实施离不开司法，法律实施的重要保障或者重要方式是司法，从司法实践的顶层设计到国家监察委员会的设立，是最大的宪法性社会实践，中国司法体制改革必将会深刻影响中国的司法结构、架构体系和运行过程。国家监察委员会也必然会涉及党法关系的构造，作为理论工作者，必须要努力地回应时代提出的这些要求。
中国目前社会意识形态非常复杂，作为学术人关注现实，发扬学术，和大家共勉四句话：关注“时势”，关注政治体制改革、关注司法体制改革，关注中国社会及法律事件，这是我们不可逃避的社会责任。坚定立场，坚持政治立场，坚持党的立场，坚持学术的立场，坚持学术的品格，这是最为重要的学者本色。今天是纯内部的学术性讨论，是思想理论和朋友交汇的场所，同时，邀请的都是很有思想深度和理论深度的刊物，大家可以展开深度讨论。最后，衷心地感谢各位的参与，预祝研讨会取得圆满成功！
第一单元
加强宪法实施的理论与路径
林来梵
清华大学法学院教授
宪法实施的动力机制
宪法实施的动力机制主要有四个方面内容：
第一方面宪法实施。主要有三种方式，第一种通过普通立法得到具体化，得到实施。第二种宪法直接得到实施，不通过立法，这个实施路径不太多，如首都设在北京，没有首都法。第三种宪法实施的方式是宪法实施监督，往往通过违宪审查机制来实现。
第二方面宪法实施在中国的状况。他说上述实施方式的一、二实施的还可以，第三宪法实施监督，落实的不好，大家对违宪审查意见比较大。他考察现行宪法实施的结构状态，通过对宪法文本中各个条款实效性考察，发现现行宪法并非没有完全得到实施，可以说大部分的条款都得到了比较好的实施，统计后大致有32个条款相当于整个宪法的22%左右，实施的不太好，这些条款构成了宪法价值的核心，集中体现立宪主义精神。
第三方面宪法实施的监督是关键，目前我国关于宪法的监督，宪法、立法法都有规定，但现实中一直做不好，原因就是宪法实施没有形成独立机制，宪法本身具有巨大的潜能，在治国理政当中，没有完全发挥出来。宪法没有发挥应有的纠纷解决机制功能，没有发挥解决社会矛盾的功能，这是宪法监督所遇到的重大问题。
第四方面建立或健全违宪审查的动力机制，较长远的目标是设立宪法委员会，建立起具有纠纷解决机制的制度。一是健全宪法解释程序机制，建立一种具有纠纷解决功能的宪法解释机制。宪法解释程序机制，不一定具有纠纷解决的功能，有的具有纠纷解决功能，如台湾地区的宪法解释机制，香港基本法的机制，具有纠纷解决机制的功能，我们呼吁建立具有纠纷解决功能的宪法机制。
另外激活立法法第99条有关立法审查请求权机制，逐步形成合宪性审查移送机制，使法规审查形成一种动力。动力机制关于法治与民主的关系，法治应先行于民主，但法治走的太远，民主没有跟上，法治不可能实现。法治进两步，民主至少跟上一步，如果民主没有发展，民主化程度没有提高，法治的发展可能就是空谈。如果民主制度没有发展，宪法实施制度，违宪审查制度确实也没有可能产生动力。
秦前红
武汉大学法学院教授
谈国家监察委员会的问题
关于国家监察委员会的设立，是国家政治领域的重大改革，涉及到体制和机制的变化问题，设在北京可以及时发现问题，及时向党中央、国务院、全国人大请示。
设立国家监察委员会可依赖的制度性的参照资源有三种：
第一是中国封建社会的御史制度，御史大夫职责就是监察。御史就是在专职架构下，服从于皇权，要为皇权控制尤其是行政权力和国家的官僚权力服务，但在演变的过程中，出现监察权的异化和膨胀，第一，就是吞噬和代替地方权力。第二从国家政治权力领域进入到社会自治领域，甚至进入到思想领域。
第二个参照体系是台湾的监察院体制。孙中山认为，应该有一个机构控制行政权力。考察欧美，在有社会组织、媒体等架构里，对行政公权力起监督制约作用。因此，设立了监察院。
第三个参照资源是香港的廉政公署。国家监察委员会的设立是反腐败，香港廉政公署有三个条件，第一请一个外国人，至少是外国籍的人作廉政公署的负责人，第二就是对过去所有的事进行切割。第三对未来发生的腐败零度容忍。我们的体制不能这么做，但切割问题，赞同林来梵教授用法治、民主解决，法治和民主至少要同步，如果没有民主制度，不能和过去切割，如文革、土改等。零度容忍问题，现在高压式的反腐败到了拐点。
我们在种种政治判断或者风险评估之下，设立了国家监察委员会，国家监察委员会要整合党内监察、行政监察、司法监察的职能，甚至审计职能。这样的改革，涉及国家重大体制的调整，必须修宪。
田飞龙
北京航天航空大学法学院副教授
宣誓释法、中立性权力
与中国违宪审查模式
全国人大常委会主动释法，意味宪法实施的某种学理和可能的突破性，通过重力型权力违宪审查的原理，建构一种对宪法或者基本法的监督机制。香港通过本次立法会议员的宣誓释法，实际上的宪制模式演变成了司法至上，司法至上难以在司法裁判中合理估计国家利益，尤其是国家主权发展和安全利益，这就产生基本法上的全国人大的管制权，采取一种主动司法行为，并拘束香港自治范围的三种权力，尤其是司法权。
2013年通过《党内法规制定条例》和《党内法规和规范性文件备案条例》两部党的立法法，尤其是第二部，关于党内法规和规范化文件的备案规定，触及到了对党规和国法联动审查机制的探寻，将党内法规，党的领导权规范化纳入违宪审查的框架的顶层设计，更加切合未来国家治理现代化的需要。在中国特色法律体系下的党的领导和法治国家的双轨机制，沿着立法体系和党规体系形成了两种规范模式，它们不是独立运行，同时兼具党内法规和国家法规规章的性质。
中国未来的违宪模式考虑共产党中央制度功能，能设计三种违宪审查模式：
第一、党和国之间是分开运行的，还有互动性，联合性。
第二、借助中立性权力的概念，规范立法、行政、司法这三种权力，对三权整合，成了中立性的宪法机构。
第三、如果法律的违宪审查在既有的人大体制下不能设立，思考党内法规的审查，解析出某种原理和制度机制，承担对法律的违宪审查和监督，这样中国的违宪模式的思考才是周全完整的。
中国规范性的宪法研究中，司法实践最大的困难是制度性的突破，如林来梵老师讲的要有动力机制，必须获得本土的载体，只要有一个地方有制度的突破，其社会影响，政治影响才会综合产生。
郑毅
中央民族大学法学院副教授
宪法实施和民族区域自治发展
宪法实施谈了很多年，没有质的突破，需要思维方式上有变化，一方面关注宏观的机制和制度的构建；另一方面，要针对宪法不同领域，不同制度层次的具体的个性问题研究它实施的个性化。民族自治和民族法治的宪法实施，从十八届四中全会开始，形成了发展契机三化：
第一是民族事务的法治化。长期以来我们把民族问题视作政治问题，民族地区的治理更多倾向于政策手段，法治只是在中间的格局。在学术研究层面，体现为民族区域自治研究，主要依赖于政策话语解读，而不是运用法律分析工具解读。
第二个民族法治的宪法化。民族法治在目前的社会体系法律中，属于宪法问题主要有四个：第一就是属条款的机制，目前宪法有24个条款和一段序言，直接关系到民族关系调整或者涉及民族问题，约占宪法条款总数的17%。第二是对民族区域自治法，应做宪法说明。第三作为民族法治合理立法，民族区域自治法，是唯一被单独列举的宪法相关法。第四目前需要对宪法相关的民族问题作出一种精准解释。
第三个宪法规范的实施化。从动态角度，解决有法必依的问题。从直接实施看，宪法10个条文中列举了八类自治权，到自治法演变为了37个权利，但仍然存在很多但没有用过的条款，虽然宪法每个条款都不是有功能的，但宪法第120条列举了一个自治权。间接实施的直接基础是根据宪法制定本法，民族区域自治法，目前实施情况非常不好。
关于扩展的问题，除宪法、民族自治法外，其他一些基本法律也涉及民族问题，如刑法第90条讲的变通立法，刑法249、251条涉民族的犯罪等，目前有20多部法律用单条方式授权民族自治地方对本法进行变通，这样的变通和民族区域自治法第19条说的自治条例和单行条例的变通，及第20条说的变通执行是什么关系，目前没有深入研究。
评议
焦洪昌
中国政法大学教授
卓泽渊教授说的很重要，关注时势，坚定立场，坚定学术，我是赞同的。林来梵教授谈了宪法实施的动力机制，从他的规范宪法学，谈了宪法实施的三种模式。
飞龙教授比较大胆设想宪法的实施，把人大的资源都用完，建立不了违宪审查机制，所以要从政治宪法学的角度设置体制。最核心的问题，我们是按照宪法设定的制度把它落实，还是要废掉这套制度重新设计，这是宪法学和规范宪法学，或者宪法解释学，在国家重大问题上的立场。
从政治宪法学的角度，现在制度不管用，设计一个制度，把人大监督和党内监督结合起来。强世功教授提出设立一个宪章委员会，对国家来说叫宪法委员会，对党内是宪章委员会，把党权、国权、党国体制进一步统一，实现国家治理的现代化。
来梵教授的规范宪法在本问题上假定宪法是有效的，如果不修宪，如马怀德说修改监察法，设立一个国家监察委员会，形成人大一府一会两院，涉及到整个国家的宪制体制的建构问题。
王勇
中央党校政法部教授
宪法实施体现对下位法律很好的约束作用，所有的法律能不能统一在宪法精神和原则之下，恰恰是对违宪审查机制要求。关于法治与民主的关系，应该同步。秦前红老师提出设立监察制度的几大资源，按照改革成功的经验和做法，先找一个试点，试点成熟再上升到更高层面，而不是先修改宪法，如果先修改了，最后一试点不成功，再修改回去。如果不修改宪法先做一个试点，必然又引起现在谈到的很多争议问题，这本身就是一个比较难解决的问题。
田老师提出理解国家政权组织形式，不能按香港的司法至上模式，应和中国国情契合，郑毅老师指出宪法条文中涉及的民族区域自治条款，在民族自治的过程落实实施宪法是关键。
第二单元
全面从严治党、依规治党与宪法实施
焦洪昌
中国政法大学教授
依规治党的法理分析
谈全面依法治国，能不能全面依法治党，是一个大问题。宪法写了党要在宪法法律规定范围内活动，要把党的权力都禁锢到宪法法律里，如果不列出权力清单就无法治理。有一种观点，宪法里加一章党的权力，在宪法里明确规定党的权力，我是不太赞成这个观点，75年宪法把党的领导写到国家机构，全国人大是在共产党领导下的国家机关，82年宪法把这个改了，写到宪法序言里。如果修宪时，把党的领导权专设一章，更加强化了党和国不分，
第二，党的领导在法律里怎么规定？现有15部法律写了党的领导，里面规定的也是不一样的。在全国人大立宪法的时候，只写党的领导，不加权，因为加权的话，就会涉及到权的性质，是公权力还是私权力，所以原则性写了一个。但国家安全法，把党的具体机构，中央国家安全委员会写进来了，党的权力在法律里做实了，更加强化党国的一体化。
最后，依法治党，涉及到党的权力来源最根本的问题，到底是历史选择人民的选择，还是宪法第35条规定的人民结社自由。目前中国的法制和宪制还没有达到这个阶段，所以提依规治党，不能所有的权力，都在宪法法律里做实，原则提议，在党内的机制体制完成，如果把党的权力在法内坐实以后，将来更无法改了，因为已经完全的法定化了，再切割就更难了。
王勇
中央党校政法部教授
党内法规与宪法法律的关系
四中全会提出，党内法规是社会主义法制体系的重要组成部分，党内法规最早是毛泽东主席在1938年提出的，在1992年在新党章中，首次把党内法规写入党章，四中全会把它纳入社会主义法律体系以后引起学术界、法学界的巨大关注，从规则角度说，法律是一种规则，党内法规也是一种规则，党内法规是执政党的规则，必然与国家的法规有密切联系。
我们国家有两个比较大的权力体系，一个是按宪法的逻辑，组成人民代表大会、一府两院体系。一个是选党内代表，组成的党的一个巨大的权力体系。国家权力体系和党的权力体系密切联系，一是价值目标趋向，因为党的利益是为全体人民服务，这是国家权力整个制度设计的最高价值目标取向。第二个是规范的对象交叉重合，党员和公民。第三是在实施上可以相互促进。
两者有一种衔接和协调，善于通过党的主张通过法律程序成为国家意志。它们之间衔接，从宪法和党章的角度看，涉及到党和国家关系的互动，有过渡，必然有机构，有机构作为载体才有驱动力。
王旭
中国人民大学法学院副教授
执政党实施宪法的若干法理思考
执政党实施宪法，有一个基本的政治常识，党章和中国宪法都规定执政党作为一个政党必须要在宪法和法律的范围内活动，给了它一个消极义务。但从理论上和实践看，执政党对于宪法还有一个积极的功能，就是它在实施宪法，也在实现宪法规范的一些目的和意图。所以，执政党实施宪法，既是一个描述性的概念，也是一个规范性的概念。
宪法总纲讲一切权力属于人民，人民有两点，一个是统一的组织形式，一个是统一的共同意志，只有在形式上是统一的组织形式，在意志观念上有一个共同的坚强意志，这个人才算是宪法上的人民。统一的组织形式和统一的政治意志，统一实现，是靠一个精英的政治力量凝聚在一起，形成集体的人格，共产党扮演了统一化、共有化的历史功能，它实现了由个体到集体人格的塑造，通过宪法文本确认，从而国家、党、人民三者实现了统一，是实施宪法的一个基本依据。
第二点关于人民描述性的概念。意味着我们的党一直在实施宪法，粗浅归纳有四种方式，第一是解释宪法，第二是做一些重大决定实施宪法，第三是做一些违宪审查实施宪法。第四通过一些组织程序实施宪法。如解释宪法，十八届三中全会讲的社会主义公有制与社会主义非公有制经济具有同样重要的地位，就是解释宪法里的“非公有制经济是市场经济的重要组成部分，”到底是什么意思。
第三个层次，实施宪法是对执政党一个非常深刻的教育。当年中山先生讲要经历三部，军政、训政和宪政。执政党都讲党国一体化，这样的话语思维习惯，本身需要接受宪政的训政，执政党首先是本身的训政，要让执政党觉得宪法真的有用，在学习教育的过程中，不是强行灌输改变，而是切实感受到宪法的好处。
第四个，宪法的确能造成规范的效力和政治决断力在某种程度的统一。按照我们的法律逻辑和叙事，希望看到一种统一，通过这样一种实施有利于探索中国道路。
最后，在执政党积极主动实施宪法的过程中，也有一些界限和戒律。谈两点，第一就是必要的制度区隔，实施宪法不等于在制度上没有界限。第二个就是有制度模仿，允许一定的制度竞争，党对国法的制度竞争。通过实现制度的竞争，实现国家治理体系整体的良好气象。
柳建龙
中国青年政治学院副教授
法治国的阶段性及执政党的规制
法治具有阶段性。就欧美法治发展史，如德国学者Dieter Grimm教授在《法治国的阶段性》一文中指出的，法治国发展经历了由形式法治国到实质法治国的变迁过程。现在人们主张的违宪审查或者司法审查机制，某种意义上是在1960年代权利运动的结果。
我国从清末到现代，虽然新中国后，我人治、法治和德治之间的关系进行长时间的争论，但更多地还是把法治作为一种政策或手段。为此，从策略上考虑，先强调形式法治的实现，不要求同步实现民主和人权的保障，可以减少妨碍法治实现的阻力。
其次，就西方法治的发展而言，核心要素是君主权力或者国家受到控制。但中国，把国务院、人大或者两高关到笼子里，党逍遥在外，应也难以实现法治。治理执政党，一是党的内部治理的自律，一个是外部的治理的他律。自律主要强调政党的依规治党；他律，我不太同意王旭老师的观点，他认为政党和人大是一种竞争关系，我认为，执政党一直在主导人大，人大和执政党一直是一体化的。
法律事实是执政党的意志体现，而且有人民的背书，虽然法律对执政党的规制形式上是一种他律，但本质却是执政党的自律。此外，党规和法律又不完全是一回事，政党在法律的范围内有自治权。执政党的规制是法治实现的第一个前提。
最后，要实现法治，法律至少应是民主制定的。民主原则要求政党和民主制度应具有同质性，易言之，政党的组织必须是民主的，一是政党的意志形成应该是由下而上的过程，另外就处理党的领袖和政党之间的关系而言，领袖的权威本身应该是基于民主过程获得的，而不是经由由上而下的威权获得的。
金成波
中央党校政法部老师
理解党内法规
与国家法律关系的三重进路
四中全会决定表述，建设社会主义法制体系，要形成完备的法律规范体系、高效的法律事实体系、严密的法制监督体系，形成完善的党内法规体系。有人说把党规和法规关系拉近了，其实没有，前面四个用的是顿号，最后一个是逗号；第二党内法规和国家法律区别很明显，但说他们不是同回事也有问题，从文本上面讲，他们在同一段，都在社会主义法治体系下，从实质意义上来讲，党纪严于法律，比法律的作用还大。
第一，大多数学者比较认同党内法规就是软法。我对这个观点有异议，国家法律的提出，就是规范红头文件，立法法没有说红头文件，行政诉讼法也没有说清楚，但是红头文件在现实生活中起的作用非常大，所以，提出软法理论解释规范性文件，规范性文件本来就是违法的。
第二，党内法规是软法，但在一定内容上比硬法还硬。所以用软法理论解释党内法规在逻辑上比较难以统一。
评议
王德志
山东大学法学院教授
焦兄的发言两个非常深刻的思想，第一点，党在宪法范围内活动，必须要把权力全部下发。现在很多党员都是制定党规党纪行使职权，如薄熙来有一个罪名，滥用职权罪，就不是在宪法范围内活动，
另一个重要的想法，把宪法的原则纳入党规党纪，或者作为党规党纪解释的重要原则或重要的思想，提出了分权衡量原则构建党的权力的重要思想，这是一个宪法的原则。按照宪法的要求，协调党章，让党章更多体现宪法的要求，像保障公民基本权利一样保障党员的权利，在党内权力的架构上有一些制衡机制，建立执行机关和监督机关以及申诉机关一个完整的权力架构，是更好的完成反腐败任务的一个根本的制度设计。
王勇教授分析党内法规与宪法法律的关系问题，有些区别的问题没有讲，后面的金成波老师讲了一些区别问题，把党内法规与宪法法律放在一个句子里，会造成概念混乱和逻辑不清。在我党的历史上，习惯称呼为党纪国法。这个称呼在概念上把党的规则和国家的规则区分开了，四中全会没有继续沿用这个用法，王勇教授说以前我们曾经那样用过，但那不是主流，法治主流一直是党纪国法的提法。党的意志叫党规党纪，国家意志叫宪法法律。我认为应该恢复以前的用法，把党纪和国法从概念上区分开，不能重蹈党国合一，以党代政的用法。
王旭教授是规范主义的路径，方法和意识思路非常强，他讲党的活动和宪法实施的关系，在这个关系里主要讲了推动作用，但是其中个别观点还要商榷，共产党是决定性的力量和形式，但它不是唯一的形式，我们还有八个民主党派。公民个人不想加入任何党派，作为中国公民，本身就是人民的一分子。
党的十八大以来采取了很多的决策和改革，像深改组，监察委员会，这些改革需要从宪法上思考，监察委员会的设立是反腐，检察院重要的职能就是反腐，纪委也抓反腐，在做这样的制度设计的时候，可能涉及到宪法权力重新分配问题。我们应该充分利用好当前宪法的资源，不能放着现有的资源不用，而在宪法之外再搞一套，实际上宪法配置的资源就是很好的。
齐小力
中国人民公安大学教授
我对刚才五位老师发言情况总结为三句话。第一，习近平总书记指出，把权力关进制度的笼子，首先要建好笼子。把如何建这个笼子，焦老师说通过党内法规编制这个笼子。建龙说要关谁，这个逻辑非常鲜明。
第二是大家解读了政策和法律的关系。在改革的过程当中，改革能不能突破法律的禁区，实际上大家心里都有答案，我一直认为宪法应该有两个重要的原则，一个是民主原则，一个是法治原则，如果仅仅强调了进步而突破了法治原则，这个是得不偿失。设立国家监察委员会，势在必行，现在三个地区搞试点，也是根据中共中央办公厅的文件，没有法律层面的授权，良性违宪问题。
第三个，怎么充分利用现有资源的问题。林老师在第一阶段发言的时候，提到政治安全，在国家政治框架体制当中设置解决方式，在涉及违宪审查问题全国人大管，不涉及违宪问题法院去管。韩大元教授也在受托起草中华人民共和国宪法解释程序法，学者已经做了很多努力，最后这些制度用不用，不是学者解决的问题。
田飞龙
北京航空航天大学法学院副教授
本节聚焦了党法关系，我认为在法理学的基础上这个提法有点不妥，因为党是一种机构，法为一种规范。要分解为机构对机构，规范对规范。谈论党规和国法之间的关系，是规范主义法学观的进步，毕竟把机构与机构的关系，转变为了规范与规范的关系。党的领导与宪法之间的关系，存在规范主义论证与功能主义描述的错位，如何对党的领导在宪法当中作用的方式形成制度网络，在功能上形成类型化的制度脉络进行学理归纳和规范限定，是非常现实的问题。
良性违宪问题美国也存在，阿克曼推动了宪制秩序的变迁，审视宪法秩序本身，它既动又不动，不能简单的以静态的规范视角去看，还需要有对它的动力和应对危机的方式进行研究，把一种动态和静态的宪法结合起来，我们才能够把握住这样一个宪法变革或者是中国宪法进步的真正的脉搏。
焦洪昌
中国政法大学教授
刚才飞龙教授讲了义务本位，党员和公民对党是义务主体。在宪法里，公民和国家是权力本位。如果党员首先是义务主体，这样建构党，广大党员实质上对党没有话语权，党员在党内都没有一个真正的话语权，导致腐败。如果是权力主体，你就有表达自由，新闻自由，实现监督，你是义务主体，权力受到侵犯，就没有办法救济。
第三单元
司法改革、宪法监督与宪法实施
姜小川
中央党校政法部教授
司法体制改革的几个问题
第一个是中国司法改革改了这么多年，有一个根本的问题不清楚。四中全会讲叫做中国特色社会主义法治道路，中国特色社会主义法治体系。但现在的法治体系，不是我们自己的，是学习西方的。西方的法律，老百姓没有概念。法要考虑我们的国情和传统，一定要符合中国的国情，把老百姓的意志反应出来自然而然就公正了。
第二个司法改革与法有据。司法改革就是依法改革，司法改革一定要根据法律改，改革立法要跟进。先改法，再进行司法体制，国家监察委员会的设立，一府一监两院的格局已形成，宪法格局呢？
第三个问题，关于政治体制和司法体制改革的问题。多年来一直进行司法改革，实际是政治体制不改，司法体制改革困难，一定要把司法改革作为政治体制改革里的一个问题，司法改革作为政治改革的突破口。
第四个问题，司法改革的主体关系。需要捋清司法改革领导小组、司法机关和改革方案出台部门，包括人大的关系。中国共产党是整个国家的领导者，也是司法改革的领导者，掌握这个方针路线，具体改革方案，让全国人大来组织，出台法律的，听取全社会的意见的基础上，包括司法机关的建议。
第五个问题，建立多元化的纠纷解决机制。司法不公，案件太多，司法承受不了，老百姓不满意。司法是解决纠纷的最后途径，不能所有的纠纷都到法院，古代的家法、族规、民约等解决纠纷的机制要恢复，调解委员会，居民委员会等一系列的基层组织要发挥调解作用。司法机关在诉讼前多渠道的引导大家找其他的途径解决纠纷。非诉和诉讼衔接，赋予基层组织一些解决问题的效力。
鲁桂华
北京市第二中级人民法院院长
全面推进司法改革，
努力建构公正、高效的新型审判机制
从司法实务的角度谈各北京二中院在落实推进司法改革工作中的具体做法。
这次司法改革，基础性的改革主要有四项，
一个是完善司法责任制，改革的核心，处于四项改革的基础地位。
二是建立司法人员的分类管理制度。
三是完善司法职业保障的制度。
四是人财物的统一管理。
人员管理分三类：一类是法官，第二类是司法辅助人员，第三类是政工行政人员、司法行政人员。法官按照中央司改的总要求比例是39%，司法辅助人员占到了46%，司法行政人员占到15%。法官员额制改革也是司法改革的核心，通过员额制改革，实现司法专业化，建立一个架构法官精英化的方向。第三项是完善司法人员职业保障，提高法官包括司法辅助人员的待遇。辅助性的工作纳入到社会化管理。第四项是人财物过去各级法院由本级政府负责管理，上收到省级统一管理。
北京二中院推行司法改革的具体工作主要两块：
第一是员额制。经过了一系列的程序，严格落实入额法官的办案要求，最终选任187名法官，有审判职务的将近三分之二法官今后从事法官助理工作。
第二是审判团队的运行机制。减少了审判力量，需建立新型审判权益机制，也是司法改革核心内容，有三个方面的问题：一是定职责；二是建机制；三是重管理。新型审判团队，包括合议庭，法官的工作运行的机制，保证审理者裁判，裁判者负责，落到实处。另一方面，注重落实团队运行的相关配套制度，建立审判管理和监督制度，二中院员额选出后，新的审判运行机制推行过程中，应该说总体平稳，彰显改革成效。
司法改革未来要解决的问题：
一是应该尽快建立法官单独职务序列的管理，对相关的法规进行修改。
二是今后员额法官制度，应该建立法官逐级遴选的制度。
三是研究和加强法官的绩效考核的研究。
张翔
中国人民大学法学院教授
全国人大常委会宪法监督程序的完善
十八届四中全会提出全面推行依法治国，分解了180多项任务，都有非常具体的推进成效，但是宪法监督这一项，没有推进的迹象。 2000年立法法规定全国人大常委会可以审查与宪法和法律相抵触的相关条例，从来没有责任主体向全国人大常委会提过申请，所以从来没有启动过审查程序。公民向全国人大提出行政法规、地方法律等违法审查的很多，1500多件，但是全国人大从来没有接受过建议去审查。
比较外国法的经验，发现任何国家的宪法审查，违法审查必须要有一个筛查机制，美国的法院设置的标准是与自己的司法权相适应的筛选标准，将案件控制在一定的量。德国的联邦宪法法院也设计了一系列的标准，如穷尽救济，权利的关联性和关于宪法溯源提起的一系列的受理案件，都是基于自己在整个国家的宪法权利架构中的地位，以及所适合去承担的宪法监督，违宪审查的责任的角度设置了一系列的标准，最后控制宪法案件。我们国家也要考虑这个问题，应该设置一个怎么样的一些筛选标准，控制案件。至少在技术层面改善一些问题。
谢鹏程
最高人民检察院应用法学所教授
检察权结构调整及其进一步完善
第一个问题，腐败犯罪侦查权从检察机关剥离出去对检察工作和检察职能产生什么样的影响。腐败犯罪侦查和预防职能从检察机关剥离出去以后，检察职能，检察工作和检察队伍都将发生结构性的变化，但是我们也不要过度夸大这种变化及其影响，乃至动摇检察机关的法律监督性质和宪法地位。
新中国成立以来，检察权在法律上的变迁大致可以分为三个阶段：
建国初期的检察权是苏联式的，比较宽泛的，包括侦查、批捕、公诉、诉讼监督和一般监督权；
恢复重建时，批捕、公诉和诉讼监督职能没有变，但是在一般监督权中，取消了对行政行为的监督权，保留了职务犯罪侦查权；
十八届四中全会决定，在一般监督权中增设对行政执法的监督权；十八届六中全会决定，把一般监督权中的职务犯罪侦查权整合到国家监察委员会。
可见，检察权的结构变迁主要是作为检察权组织部分的一般监督权的结构变迁，从全面一般监督权到只有职务犯罪侦查权的一般监督权，再到未来的只有行政执法监督权的一般监督权，检察机关的宪法定位并没有变化。
第二个问题，未来检察职能的基本格局。对于未来检察职能变迁的预判，主要有三个依据，一个是四中全会的决定，二是国家监察委员会的组建，三是检察权的结构及其内在逻辑。
为了便于理清检察权结构调整的思路，突出有待拓展的检察权项，把最高检察院专有的检察权除外，普通检察权主要有三项，一是司法审查权，二是公诉权，三是执法司法监督权。其中，司法审查权要由批捕权向行政机关的调查和强制措施拓展，公诉权要由刑事公诉向民事公诉和行政公诉拓展，执法司法监督权要由诉讼监督权向行政执法监督权拓展。
刘素华
中央党校政法部宪法行政法室副教授
论党的领导与司法独立的统一性
近些年里，有人认为司法不公是因为没有建立西方那样的司法独立制度，这种观点提出之后，有人反驳，如果建立西方的三权分立制度，搞司法独立就是不要党的领导。把党的领导与司法独立对立起来，对此我谈三点看法。
关于党的领导与司法独立的关系，有人用美国的司法制度佐证司法独立不要执政党的领导，显然曲解了美国司法独立制度与执政党关系的法理基础和实践。确立美国违宪审查制度的“马伯里诉麦迪逊”案件，初衷并不是审查下位法与宪法的冲突，而是前后任总统争夺法官任命权引发的案件。
联邦党总统约翰·亚当斯卸任前任命的法官马伯里，一直没有拿到委任状，他向联邦最高法院起诉，要求法院判决民主党的总统和国务卿发出委任状。当时联邦党的大法官马歇尔知道如果向民主党控制的政府发出执行令，民主党不会执行，会损害联邦最高法院的权威性，为了避免尴尬的出现，才找出了司法条例13条违反宪法关于联邦最高法院初审管辖权规定，确立了美国违宪审查制度。
这恰恰说明司法独立的美国，执政党很注重对司法机构的领导权。2016年2月美国联邦高等法院的斯卡利亚大法官突然辞世，奥巴马政府和参议院对新的联邦高等法院大法官的提名博弈，也证明了这一点。
第二个是党的领导和党委、领导干预是两回事。在司法机构的运行中，坚持执政党的领导有宪法依据和法理基础，执政党的领导保障国家宪法秩序和国家整体稳定运行。党委和领导对司法案件的个案干预，违反宪治理论，也没有法律依据，所以党的领导和党委、领导的不正当干预要区别开。
第三个是司法机构必须要坚持党的领导。司法公正，首先要求法官有良好的自律性，而现在相当一部分法官自律性比较差，一些涉法涉诉信访案件特别能说明这个问题。坚持党的领导更重要的是体现一种对司法权的监督，监督法官自律和保证司法权在法律预设的轨道中运行，实现司法公正，这是坚持党领导司法的根本目的。
评议
李卫刚
对外经贸大学法学院教授
姜小川教授发言讲了五个问题，问题有内在的逻辑，从顶层考虑司法理念的问题，西方式的理念，反思这个问题，提出所谓融合化的道路，要吸收我们传统文化里面的一些合理的要素，而不是简单的批判和摒弃。这个基础上，思考司改和政改的关系，司改和宪法的关系，以及和主体性的问题等等重大的涉司改的问题。最终提出一个是多元纠纷解决机制和诉讼和非诉讼的衔接问题，从逻辑上来讲是从理念到问题，再到最后反思我们现实对应的解决思路。
鲁院长讲的很实在，谈了目前司法改革的几个重点任务，一个是司法责任制，一个是分类管理，还有一个是司法职业的保障，人财物的统一管理，立案登记和人民陪审员制度的改革，重点讲二中院的改革，二中院司改的展望，对法官的绩效考核期待。
最高检的谢教授，国家司法体制改革和检察院是密切相关的，侦查职权被剥离以后的检察机关的权利怎么改的问题，评议人认为离开了检察机关的改革，单纯的谈检察的改革可能有缺憾。
田飞龙
北京航空航天大学法学院副教授
我分配的点评任务是张翔老师和刘素华老师的发言，司法改革在我们国家确实不是一个司法部门的改革，是一个典型的宪法设计。一个表面的有序替代制度的迟滞不前的理由，案件数量太大了，人大常委会吓坏了，这并不是真正的理由。研究在政治宪法意义上的违宪审查或者是宪法监督的运行，应注意制度不激活背后的实质性的理由和替代性的运行机制。
中国基于立法法的审查制度和西方不一样，不是同位权利制衡性的违宪审查的制度设计，中国的违宪审查未来必须要在原理和制度设计上对法律和法规进行审查，这种机制建立后，即便是大受局限也是有重要的进步。
刘素华一个方面讲司法独立作为一个禁区或者禁语不用去担忧，应正面回答，另外从美国的宪法发展史上考察执政党领导的美国宪法制度，这一点还要辩证着看。在美国，司法独立是宪政发展的支撑性和推动性的原则和制度，不可替代的性的地位。在一个法律共同体，社会共同体的监督和评议中被接受，被倒逼，然后正规化。
这样的一种方式似乎更能使司法权扎根于民心和社会。司法独立和党的领导的关系，根本上还是一个党对司法的这样一个规律和科学性的认知和制度化的问题，从外国法学上寻找一种不太能对应的执政党被司法的领导是普遍性的，这难以证立的。
第四单元
国家监察委员会的宪法设计
于安
清华大学公共管理学院教授
国家监察委员会的宪法地位及其职能
国家监察委员会合并了行政监察，行政监察上升到国家监察，这涉及到宪法和政治，从我的学科和角度来看的。
第一关于监察委员会的法律地位，与人大常委会的关系。他由全国人大产生，建立国家监察委员会与人大常委会的关系，是确立宪法地位的最重要的一环。
第二关注监察委员会的职能。它只是限于对公职人员守法廉洁行使国家权，还是对公职人员所在的机关履行职能，行使权力。目前监察委员会主要以处理案件为中心的反腐倡廉，法律上赋于他什么权力，纠结各个国家机关履行职能的问题，不作为的处理问题，还是只对公职人员廉洁从政的监督和处理问题，以后会涉及修改宪法。
第三个关注的，如果说集中在对公职人员廉洁从政的监督上，原来行政监察机关的效能监督职能怎么办？按照行政监察法，行政监察除了维护纪律，监察公职人员廉洁从政，行政监察法涉及到大量的效能监察。行政效能监察，集中在对公职人员个人操守或者公务伦理的方面的问题显然与定位廉洁从政处理腐败案件不同。
最后一个问题，如果把效能监督纳入进来，效能监督不仅仅监督行政机关，可能会延伸到监督所有的国家机关的效能问题，包括不作为问题，行政效能监督拿到国家监察委员会，以后就会延伸出来其他权力，会涉及立法议案权，监察委员会就可能变成了国家监督委员会了，这就绕到了1982宪法留下的问题。国家监督委员会解决宪法监督问题，就成为了宪法委员会了，回到了当年彭真主持和讨论的，最后没有形成的问题中来了。
齐小力
中国公安大学季教授
国家监察委员会的宪法设计
设立国家监察委员会，是建国以后宪法发生最大变化的问题。从宪法层面上来讲，将来宪法可能要增加一节，过去是一府两院的设计，将来一府两院一委势在必行。国家监察委员会将来要做一个独立的国家监察机关，在国家机关当中有他的地位。
在宪法中设计国家监察委员会，按照对人民法院或者人民检察院的规定模式，也不是很困难。关键是将来宪法修改以后，行政监察法改成国家监察法，再制定国家监察委员会组织法，这个法理如何设计，是一个值得探讨的问题。关于将来赋于调查权或者侦查权，将来有没有批准逮捕的权力的问题，可以借鉴香港廉政公署的做法。香港廉政公署有调查权，但没有检控权。
从宪法的角度设计，增加一个机关之后，有很多的和这个新成立的机关相关法律也要修改。检察机关的反贪或者是反渎职能并入，在检察机关还是不是国家的法律监督机关，如果说不是，可能涉及到对宪法条文的修改幅度等等。媒体的依据，根据中共中央办公厅的决定在三个地方搞试点，党的十八届四中全会提出实现立法和改革的衔接，实践条件还不成熟，需要先行先试的，按照法定程序做出授权。
李卫刚
对外经贸大学教授
国家监察体制改革是
落实依法治国和依宪执政的重要契机
国家监察体制改革应该是难得一遇的一个措施，依法治国和依宪执政的契机，应该主动而为。
首先做一个简单的历史梳理，2016年1月，习总书记在十八届纪委六次会议中强调完善监督制度，监督体系，顶层设计，既加强党的自我监督也加强了对国家机器的监督，健全国家监察组织架构及形成全面覆盖国家机关以及公务员的监察体系。10月27号的十八届全国公报，监察机关首次被单独拎出与人大、政府、司法机关并列，而且排在司法机关前面，这是历史上没有的。宪法学界对这个改革的关注应该积极推进。
理由有四点：
第一个是国家监察体制改革是落实依法治国和依宪治国的关键，目前咱们国家的宪法构架叫做一统四分的格局，未来设立一种平行一府两院之外的，必然导致了我们国家宪法构架变了一统五分的格局了。
第二个理由是国家监察体制改革是双规接受宪法约束的最佳时机。
第三，国家监察改革扭转国家监察的散、乱、弱的局面，有助于宪法监督的落实。
第四，如果说制定国家监察法，相关的立法法，行政复议法等如何衔接，如果将来受国家监察行为侵犯了，当事人到底是行政诉讼还是刑事诉讼，还是国家赔偿，现在可能都需要从宪法和行政法的角度来进行深入的研究。
翟国强
中国社会科学院教授
宪法实施与监察体制改革
第一个是目前问题的最新进展。
第一个关键词，重大政治改革，这是一个事关全局的重大的政治改革。
第二个关键词，王岐山讲到要坚持四个自信，这四个自信的提法，意味着这次监察体制改革，要特别警惕从资产阶级来的那一套，同时更加警惕的是借鉴西方制度的各种陷阱。
第三个关键词，党的领导，这次监察改革涉及到纪检系统和监察委员会一套人马，两块牌子的格局，从宪法角度来讲，一定会涉及到怎么样理解宪法和党的领导的关系，另外一个是与宪法相关的问题，怎样处理人民代表大会，而不是常务委员会和监察委员会之间的关系。
第二个是监察体制改革在宪法解释学意义上的一个界限。
假设两套比较极端的方案，可能不是非常的合理，但是可能代表了两种方向。比如现在撤销检察院，然后把相关的职能并在监察委员会里面去。另外一种极端的方案，把监察部给撤了，把中纪委和检察院合并，把检察院改名成他想要的名字，叫做监察委员会，把检察院的公诉职能直接给司法部。既然涉及到宪法的修改，小改不如直接大改，理得更顺顺一些。实际上我们国家的检察院，没有发挥一般的法律监督功能，所以这个意义上来讲，我们说与其小给，不如再给它重新的设计一下。
李少文
中央党校政法部讲师
监督的逻辑与国家监察委员会的悖论
国家监察委员会在制度设计中需要遵循的逻辑。在改革的过程中，需要转换看待宪法的思维，要把宪法设想为一项可以设计的工程，一台可以自己进行运转的机器。所以，发现制度的逻辑基础及其作用方式，是从内部视角加以分析的关键。
近代以来，宪法与民主有着非常直接的关系。宪法是民主的产物，同时，宪法又要表征民主，又要实现民主。宪法的民主逻辑，可以简单的表述为民主的宪法化和宪法的民主性。宪法提供给人民表达意志、实现利益的制度化渠道，以此来体现和落实人民的主权者地位，同时也让人民服从宪法秩序。
当民主进入了宪法，也就意味着宪法引入了法治逻辑，并且通过法治逻辑约束民主。宪法的民主逻辑和法治逻辑始终存在着并且相互影响着，它们之间的矛盾和张力在不断消解宪法的政治性，也在消解宪法的法律性。
这些基本理论问题，构成了我们反思设置国家监察委员会的重要逻辑基础。首先要强调权力配置与权力监督的差别。权力配置的基础是民主，民主并不需要监督。监督的逻辑应该是自由和法治。有两个可供启发的思路，一是社会契约理论的逻辑，一是君主制的特点。
评议
郭殊
北京师范大学教授
对于监察委员会的重大的政治改革，应该通过设宪的形式来落实，把它设计得更符合宪法学的理论和制度设计。齐老师说到了香港廉政公署的检控权问题，这是一个很好的可以作为参考的东西，修宪是一个大势，一次修宪不可能修一个东西。翟国强提出大刀阔斧的改革，实际上很多国家的检察机构作为一个行政权追诉，放在司法部，改革都是渐进的，保留它，发挥它对监察委员会的一个相互之间牵制。最后李少文说的，监督逻辑，价值是捍卫权利和自由，把自由和民主的关系调解好，可能是我们监察机构的理论基础。
张翔
中国人民大学法学院教授
于安老师从行政监察的很窄的行政视角出发，最后结论非常有颠覆力，从政的监督还是效能的监督，而且说是1982年宪法没有解决的宪法监督问题，将来不管怎么样修宪法，都要设立监察委员会。
齐小力老师的方案还是限定在反腐层面上，借鉴香港的廉政公署，包括审计署等等，齐老师是稳健的方案，但是可能就没有我们高层、顶层设计人希望的那种监察委员会的力量。
李卫刚师兄一直强调说这是落实依宪执政的重要契机，宪法学者要发声，国强回答了怎么发声，提出了重大政治改革，两条方案，一个是撤销检察院，一个是把中纪委和检察院合并，公诉职能交给司法部。
李少文从宪政工程学甚至是宪政力学角度来讲我们国家的配置，这个研究非常有意思，历史上关于监察制度的经验和教训可以参考明朝，朱元璋为了监督成立了锦衣卫，锦衣卫不太起作用，有东厂，又有西厂，内刑厂，后来明朝灭亡了，如果不灭亡的话是不是不断的造新的监察机构去监督。
李清泉
中央党校研究室巡视员
我是学党建的，听了各位法学专家发言很受启发，讲四点看法：
一是关于党的领导和宪法的关系。这在党的文献和宪法中已经讲得很清楚，党领导人民制定和实施宪法法律，同党在宪法法律范围内活动，是有着内在的统一关系，坚持党的领导和维护宪法法律权威本质上是一致的。
二是关于党内法规和宪法法律关系。党内法规是对全体党员内部的约束，宪法法律是对全体公民的约束，我们党是执政党，要保持先进性和纯洁性，必须做到纪严于法、纪在法前、纪法分开，这是党的建设的一次历史性飞跃。这次中央全会通过的《准则》和《条例》，是面向全党的，但是重点是领导干部，特别是高级干部，尤其是中央委员会、中央政治局、中央政治局常委，这就体现了全面从严治党和依法治国的精髓。
三是关于党政关系。党政军民学，党是领导一切的。党对政权机关、政府机关和其他组织的领导，是通过设置在这些机关和组织中的党组来贯彻党的意图，通过法定程序成为国家意志。党政分开更多的是讲党政职能分开。
四是民主和法治关系。从西方民主实践看，民主并不是最重要的，它可以保持政权更替，可以提供所谓合法性，但是民主不能选拔最优秀的领导人，不能保持政府有效施政，不能保持社会秩序稳定，不能反对腐败，反腐败还是要靠法治的。我们这么一个大的发展中国家，发展民主一定要从国情出发，既积极又稳妥地推进，坚持在法治的轨道上运行。
闭幕致辞
张晓玲
中央党校政法部副主任教授
我谨代表中央党校政法教研部对各位来宾，各位专家表示真诚的感谢，对研讨会取得圆满成功表示祝贺。
依宪治国是中国共产党十八届四中全会提出的一个重要要求，反应了我们党对社会主义规律和法治的新认识和新发展，中国共产党对于宪法与法治，党内法规与法治，与司法改革这些问题的认识是在不断的深入的。习近平总书记在首都各界进行宪法公布实施三十年大会的讲话中提出捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法实施就是保证人民根本利益的实现。如果宪法受到漠视，甚至是削弱和破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。四中全会进一步的强调了坚持依法治国首先必须要坚持依宪治国、依宪执政，一切违反宪法的行为都必须要予以追究，明确提出加强人权的司法保障。
今天一天的研讨会，从一个侧面反应了学术界对这个问题思考的新成果。全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力。
再次欢迎大家的光临，感谢各位专家和学者，感谢发言人、主持人，点评人、自由发言人和媒体记者。谢谢大家！
刘素华 整理
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