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蔡小雪: 打行政官司是个技术活︱中法评

2016-12-27 蔡小雪 中国法律评论 中国法律评论


蔡小雪

最高人民法院行政审判庭原审判长


新行政诉讼法施行以后,老百姓提起的行政诉讼案件大幅度增加,诉讼当事人聘请律师、行政首长出庭应诉的数量同步增加。行政案件与行政首长出庭时常成为新闻,在各种新闻媒体中报道,同时也成为老百姓关注的话题。


许多律师和行政首长认为,行政案件比民事案件简单,技术含量不高,不少律师跃跃欲试,想在行政诉讼中大显身手。不少行政首长也想通过行政诉讼扩大其影响。


实际上,行政案件并不比民事案件简单,同样存在简单与复杂、难度较高与较低的问题。从各自从程序上看,行政诉讼程序与民事诉讼程序复杂性基本相当。


在管辖、第三人、妨碍诉讼的处理等问题上,两者难度相差无几。但在有些程序问题上,行政诉讼比民事诉讼程序还要复杂。比如,行政诉讼的受案范围、原告资格,适格被告、起诉条件、法律适用、判决方式等问题就比民事诉讼中相对应的程序复杂的多。 其他方面,民事诉讼比行政诉讼稍难些。综合起来看,两者之间在诉讼程序上难度相差无几。


从实体上看,行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查,民事诉讼是对平等主体当事人之间的民事纠纷进行审查。虽然审查的对象有所不同,但审理案件的难度也不相上下。法院对被诉行政行为合法性进行审查时,一般审查以下五个方面的内容:


审查作出行政行为的机关

是否超越职权


这里涉及部门职权、层级职权、地域职权及事务职权等问题。若想正确认定被告作出的行政行为是否超越职权,就必须将我国的行政架构和职权划分的原则及相关法律、法规的规定搞的十分清楚,否则难以作出正确的判断。


审查作出行政行为的程序

是否合法


行政程序一般由方式、步骤、顺序、时限等构成。不同的类型的行政行为,其程序有所不同,只有熟知各类行政行为的程序,才能在法庭上讲清程序是否合法,才能发现程序中存在的问题,对相对人及其他利害关系人有多大影响。


审查行政行为认定的事实是否清楚

主要证据是否确实充分


不同类型的行政行为所涉及的事实问题不尽相同。如行政处罚涉及到相对人实施的违法行为的时间、地点及危害后果;行政强制措施的事实涉及到可以采取行政强制措施的情形是否出现 ;行政许可行为涉及到相对人申请的时间、提交的材料等是否齐全等等。


只要弄清各类行政行为的事实要件,才能抓住问题的实质。根据诉行政诉讼法的要求,凡是涉及当事人权利义务的情节,都要有相应的证据予以证实,否则,行政行为所认定的事实就不能成立。


审查行政行为适用法律、法规

是否正确


由于行政行为涉及的法律规范很多,存在上位法与下位法之间不一致的问题,下位法与上位法不一致,不一定就是下位法与上位法相抵触。如果下位法是对上位法的具体化或者弥补漏洞,就不属于抵触,仍可以作为判断行政行为是否合法的依据。下位法与上位法相抵主要有以下情况:

(1)下位法的规定缩小了上位法规定的权利主体范围,或者违反上位法立法目的扩大上位法的权利主体范围。


(2)下位法限制或者剥夺上位法规定的权利,或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围;


(3)下位法扩大行政主体或者其职权范围;下位法延长上位法规定的履行法定职责期限;


(4)下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围;


(5)下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件;下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围;


(6)下位法改变上位法已经规定的违法行为性质;


(7)下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式,依据增设或者限缩其适用条件;


(8)下位法设定不符合行政许可法规定的行政许可,或者增设违反上位法的行政许可条件;


(9)其他相抵触的情形。


被诉行政行为是否存在

滥用职权或者明显不当的问题


判断被诉行政行为是否存在滥用职权、明显不当问题,就须知道不同时期同类问题的处理的“度”,尚若不清楚不是被对方攻击,就是无法发现对方存在此类问题。


特殊行政行为还要审查被告是否履行了法定职责。对此问题首先要了解被告的职责范围,被诉行为属于依职权行为,还是依申请行为。如果属于依申请行为要清楚原告是否提出过申请,被告是否收到原告的申请,被告是否让原告补充材料,申请期限是否已过等问题。如果有关此方面的问题没有了解清楚,就难以做好庭上的攻守。


此外,行政案件有时还与民事、刑事案件相交叉,不仅需查清有关被诉行政行为合法性的问题,还要查清对被诉行政行为合法性有影响的民事、刑事案件中的相关事实,否则行政案件就难以下判。


综上,可以看出行政案件的难度并不比民事案件简单,打行政官司也是一个技术活。



我在二巡时,看了五六十个行政案件的庭审和询问,双方当事人聘请律师的不在少数,行政首长出庭的也不少。但很少看到诉讼各方律师或其他代理人唇枪舌剑的精彩辩论,而是相当多的律师,在庭审中往往只对一些形式的东西感兴趣,比如,行政首长是否出庭,未出庭的原因等等。


这些问题与行政机关是否尊重法律、法庭有一定的关系,但与行政诉讼的胜败无实质意义。在程序上,有关受案范围、原告资格、适格被告、起诉期限等重要程序问题,时常被忽略。


在实体上,有关被诉行政行为合法性的关键问题,却很少发问,辩论往往脱离了被诉行政行为合法性的问题,甚至有些律师用民法原理解释行政法律规范。


比如,法庭在调查有关征收房屋补偿是否到位问题,该问题的关键是评估报告是否合法准确。作为原告的代理律师应当要求评估人员到庭接受询问,并按照有关评估程序的规定对评估的每一步骤向评估人员发问并让其作出解释,只有这样才能发现评估报告是否合法准确,能否作为定案的依据。


但原告的代理诉讼对评估报告中的实质问题均未发问。幸好法官发现评估报告存在问题,要求评估人员出庭接受询问,在法庭上对关键问题一一发问,最后查清该评估报告不符合相关规定,不能作为定案的依据。


有些行政首长出庭前,未对案件事实、证据、适用法律等问题做深入研究,当法官问到一些关键性事实问题时,一问三不知,不仅丢了自己的人,还损坏了行政机关的形象,不利于查清案件事实。也有一些行政首长出庭尽说一些与案件事实、适用法律无关的大道理,好似正确。


但稍有一些法律常识的人听后只能摇头,不但不能为其加分,只能为其减分。


正因为,打行政官司是个技术活,无论当事人的代理律师,还是行政机关的行政首长及其工作人员出庭前,都要对照被诉行政行为合法性的构成要件,从事实、证据、适用法律等方面做充分准备,才能在法庭上有理有据地进行辩论,才能维护当事人的合法权益,树立行政机关依法行政的形象。否则,只能是在法庭上乱说,或者让对方当事人问得哑口无。


我也奉劝一句,未对案件事实、证据、法律适用等做认真研读的行政官员千万别把出庭应诉作为出风头的场所,否则将让旁听者言贻笑大方。




法遇良蔡


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