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张晋藩:考课与监察︱中法评 · 独家重磅

2017-01-04 张晋藩 中国法律评论 中国法律评论



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专论:法治反腐与权力运行规制



张晋藩

中国政法大学终身教授

中国法律史学研究院名誉院长

考课与监察是中国古代职官管理的两项重要制度。中国古代的考课制度是职官管理法的重要内容,从战国起迄至清朝,虽代有兴革,但一直沿行不衰,且不断趋于制度化、法律化。考课将惩贪与奖廉、奖勤与罚懒联系在一起,方向明,标准清,赏罚及时,对于维持官僚队伍的素质起着一定的积极作用。


中国古代的监察制度产生于中华民族的文化土壤之中,体现了中华民族的智慧和创造力,形成了完整的制度和严密的法律规范,是扼制官吏腐败的一道重要防线。这两项制度对于当代的廉政建设都具有现实借鉴意义。

 

 

目次

 

一、有官必有课,有课必有赏罚

二、“政之理乱”,系于监察

 

 

本文原题为《考课与监察·综论中国古代职官管理》,首发于《中国法律评论》2015年第1期,限于篇幅,略去脚注,如需引用,请参考原文,敬请关注!



考课与监察是中国古代职官管理的两个重要制度。考课是对官吏才能、职守的一种考核。根据考核的结果分别优劣等次,或奖或罚,所谓“有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也;有课而无赏罚,是无课也”。1考课不仅将惩贪与奖廉密切联系在一起,即使是“才力不及”“疲软无为”的冗员也要受到罢黜。因此,考课制度的实行,给官场带来了生气,有助于官吏们勤于职守和官僚队伍整体素质的提高。

 

至于监察,虽以察官为主要目标,但涉及面较为宽广,凡属国家纲纪、政策得失、机关的运行、官吏的贤否均在监察之列,是扼制官吏腐败的一道重要防线。历代监察官品级虽不高,但作为皇帝的耳目之司,权力却十分显赫。自汉以来,监察活动不断制度化、法律化,积累了丰富经验,对于当代的廉政建设具有现实的借鉴意义。

 

 

有官必有课,有课必有赏罚


早在《尚书·舜典》中便提出“三载考绩,三考黜陟幽明”;按照孔颖达疏:“黜陟幽明,即退其幽者,升进其明者”,以使职官“纳于百揆”’而不致废弃“事业”。另据《周礼》,周时已有大计、大比的记载:“三岁,则大计群吏之治而殊赏令。”“听出入以要会,以听官府之大计,弊群吏之治”,“岁终,则考其属官之治成而殊赏……及大比六乡四郊之吏。”

 

《尚书》、《周礼》中的记载杂有后世人的附会,因为在世卿制度下考课官吏并没有太多的实际意义。但它却说明了“有官必有课,有课必有赏罚”的史实。

 

至战国,官僚制度取代世卿制度,为了使国君任免的官吏尽职尽责,保证国家机器正常运转,以“上计”作为考课官吏的措施逐渐制度化。所谓“上计”,就是官吏将一年的政绩,包括户口统计,垦田与赋税数目,库藏数字,刑狱治安状况,灾变危害,等等,要如实写在统计的簿册,即所谓“计书”上。然后,上报相府和国君。

 

《商君书_禁使篇》说:“十二月而计书已定,事以一岁别计,而主以一听。”荀子也说:“相者,论列百官之长,要百事之听,以饰朝廷臣下百吏之分,度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功以效于君。当则可,不当则废。”由于考课注重垦田与赋税,以及刑狱治安情况,可见它是关系到加强中央集权制度的一项国策。

 

秦时奉行“明主治吏不治民”的法家思想,强调对官吏的考绩与奖惩。秦简《为吏之道》载有:“五善”——一曰忠信敬上,二曰清廉毋谤,三曰举事审当,四曰喜为善行,五曰恭敬多让。五善毕至,“必有大赏”。“吏有五失”——一曰夸以迆,二曰贵以泰,三曰擅裳割,四曰犯上弗知害,五曰贱士而贵货贝。

 

“五失”犯一,则予惩罚。特别是要求官吏奉法守法,如断案不当或有意失轻失重,分别为“失刑”罪、“纵囚”罪和“不直”罪,对司法官各“致以律”。秦始皇三十四年(前213年),曾“适治狱吏不直者,筑长城及南越地。”

 

此外,秦简所载:“县上食者籍及它费太仓,与计偕”,是秦朝考课官吏的“上计”方式。

 

总之,战国时期地方郡、县长于每年岁终,按照上计制度的要求,将本管区域内户口、垦田、赋税收入、刑狱、灾变,以及徭役赋税征派,编好上计簿,按时呈报有关部门。朝廷则根据上计来考核地方官吏,优者升赏,平庸者或免或调任,有违朝廷法度者以罪罪之。始皇时期地方官吏由于难以应付巨大的赋税征派,常常弄虚作假,“以避其课”。

 

两汉官僚制度的发展,推动了考课的制度化、法律化。两汉对官吏的考绩,仍以上计为主,而且颁行了单行法规《上计律》。出土于湖北江陵张家山二四七号汉墓的《史律》,也是专门考察官吏的法律。按照汉制,郡国属县,“秋冬集课,上计于所属郡国”。

 

郡国长官年终向丞相府、御史府报告工作,所谓“考绩功课,简在两府”。上计的范围和程序是:“秋冬岁尽,各计县户口垦田、钱谷入出,盗贼多少,上其集(计)簿。丞尉以下,岁诣郡,课校其功,功多尤为最者,于廷尉劳勉之,以劝其后;负多尤为殿者,于后曹别责,以纠怠慢也。”

 

汉代考课,一般是每年一小考,称为“常课”;三年一大考,称为“大课”。为了防止偏私,考核均采用会议形式,公开举行评议。主考者可以提出种种问题,受考核者需据政绩实情回答。然后,逐级汇总,由县而郡,由郡而朝廷两府(东汉则为尚书台三公曹),最后是丞相(东汉是尚书令或录尚书事)总其成上奏天子。

 

汉代把官吏考核当作国家大事对待,因此,天子接受上计,常于每年的春天正月群臣朝贺时进行。丞相向天子报告考课情况,同时奉上天下郡国计簿如武帝太初元年春,于甘泉宫受郡国上计。有时也在封泰山、祀明堂时“受计”。张苍秦时为柱下御史,“明习天下图书计籍,又善用算历,故令苍以列侯居相府,领主郡国上计者。”

 

考核官吏后,赏有增秩(增加俸禄)、迁官(升官)、赐爵(以20等爵位,分别功之大小以赏之),罚有降俸、贬职、免官。违法犯罪者依法治罪。韩延寿守东郡,三岁令行禁止,断狱大减,为天下最,入守左冯翊。“赵广汉为阳翟令,以治行优异,升迁京兆尹,职掌京师”,黄霸为颍川太守,“户口岁增,治为天下一,迁京兆尹,职掌京师”,但京官难当,以不称职,仍令为颍川太守。由于黄霸勤于公务,郡中大治,不久升任御史大夫,直至丞相。

 

总的看来,汉代考核官吏能够坚持标准,反对“累日以取贵,积久以致官”的论资排辈做法。有功则升,无功则退;退而后有功者还可起用,不以一事定终身。所以汉代官场奖勤罚懒,赏公黜邪,新陈代谢,颇有生气。

 

晋时杜预奉命制作考课法,于泰始四年(268年)六月,以皇帝颁诏的形式宣布:

“郡国守相三载一巡行属县,必以春,此古者所以述职宣风展义也。见长吏,观风俗,协礼律,考度量,存问耆老,亲见百年。


录囚徒,理冤枉,详察政刑得失,知百姓所患苦。无有远近,便若朕亲临之。敦喻五教,劝务农功,勉励学者,思勤正典,无为百家庸末,致远必泥。


士庶有好学笃道,孝弟忠信,清白异行者,举而进之。有不孝敬于父母,不长悌于族党,悖礼弃常,不率法令者,纠而罪之。田畴辟,生业修,礼教设,禁令行,则长吏之能也。


人穷匮,农事荒,奸盗起,刑狱烦,下陵上替,礼义不兴,斯长吏之否也。若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,及身行贪秽,馅黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之。


扬清激浊,举善弹违,此朕所以垂拱总纲,责成于良二千石也。于戏戒哉。”

 

泰始五年(269年)再次颁诏:“古者岁书群吏之能否,三年而诛赏之。诸令史前后,但简遣疏,劣而无有劝进,非黜陟之谓也。其条勤能有称尤异者,岁以为常,吾将议其功劳。”

 

南朝刘宋三年一考。南齐改为一年一考。

 

南梁武帝,于天监十五年(516年)曾诏申考绩纲要:“守宰若清洁可称,或侵渔为蠢,分别奏上,将行黜陟。长吏劝课,躬履堤防,勿有不修,致妨农事。关市之赋,或有未允,外时参量,优减旧格。”并且提出“小县有能,迁为大县;大县有能,迁为二干石”,以示课能信赏。

 

南陈虽设定“最”、“殿”考课之目,但多流于形式。

 

两晋和南朝是门阀统治时代,士家大族轮流执政;同时由于战争频仍,政局动荡,使得考课之法难以贯彻,只是备文而已。

 

与南朝相比,北魏充满改革进取精神,建立了一套严格考核官吏的制度。魏孝文帝太和十八年(494年)制定的《三等黜陟法》是具有代表性的:“三载考绩,自古通经三考黜陟,以彰能否。今若待三考然后黜陟,可黜者不足为迟,可进者大成赊缓。是以朕今三载一考,考即黜陟。欲令愚滞无妨于贤者,才能不壅于下位。各令当曹考其优劣,为三等。六品以下,尚书重问;五品以上,朕将亲与公卿论其善恶。上上者迁之,下下者黜之,中中者守其本任。”

 

为保证考课的实施,魏孝文帝确实亲临朝堂,考课五品以上官和尚书省诸官。自尚书令、仆射以下,因失职、乖礼行为轻重,分别处以黜官、夺禄、解任等罚,“黜退二十余人”23。太和十九年(495年)再次颁诏:“诸州牧考属官为三等之科以闻,将加亲览,以定升降。”

 

由于“廷尉者,天下之平民,命之所悬也”,孝文帝考课司法官尤为严格,只有“心平性正、抑强哀弱、不避贵势、直情折狱者可为上等”;同时,他还亲考廷尉五官司直,“迟回三复”以示慎重。

 

唐朝是封建经济发展、典章法制趋于成熟与定型的时代。职官考课也进一步法律化。按唐制,由吏部考功司主管官吏考课事宜。《唐六典》规定:“考功郎中之职,掌内外文武官吏之考课。”但吏部考核官吏只限于四品以下官,三品以上由皇帝亲自考核。

 

唐代考课每年一小考,四年一大考。各部门的主管长官根据国家规定的“四善”、“二十七最”的标准,对所属的流内官进行年终考核。

 

“四善”者,是国家对各级官吏提出的四条共同标准。一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤非懈。

 

“二十七最”,则是根据国家各部门职掌之不同,分别提出的二十七条具体标准:


 “一曰献可替否,拾遗补阙,为近侍之最;

二曰铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;

三曰扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;

四曰礼制仪式,动合经典,为礼官之最;

五曰音律克谐,不失节奏,为乐官之最;

六曰决断不滞,与夺合理,为判事之最;

七曰部统有力,警守无失,为宿卫之最;

八曰兵士调习,戎装充备,为督领之最;

九曰推鞫得情,处断平允,为法官之最;

十曰雠校精审,明于刊定,为校正之最;

十一曰承旨敷奏,吐纳明敏,为宣纳之最;

十二曰训导有方,生徒充业,为学官之最;

十三曰赏罚严明,攻战必胜,为将帅之罪;

十四曰礼义兴行,肃清所部,为政教之最;

十五曰详录典正,词理兼举,为文史之最;

十六曰访察精审,弹举必当,为纠正之最;

十七曰明于勘复,稽失无隐,为句检之最;

十八曰职事修理,供承强济,为监掌之最;

十九曰功课皆充,丁匠无怨,为役使之最;

二十曰耕耨以时,收获剩课,为屯官之最;

二十一曰谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最;

二十二曰推步盈虚,究理精密,为历官之最;

二十三曰占候医卜,效验居多,为方术之最;

二十四曰讥察有方,行旅无壅,为关津之最;

二十五曰市廛不扰,奸滥不行,为市肆之最;

二十六曰牧养肥硕,蕃息孳多,为牧官之最;

二十七曰边境清肃,城隍修理,为镇防之最。”


经过考核,定出上、中、下三等九级。“一最已上有四善为上上,一最已上有三善为上中,一最已上有二善为上下……无最而有二善为中上,一最以上,或无最而有一善为中中,职事粗理,善最弗闻为中下;爱憎任情、处断乖理为下上,背公向私,职务废缺为下中,居官馅诈,贪浊有状为下下。若于善最之外别可嘉尚,及罪虽成殿而情状可矜,虽不成殿而情状可责者,省校之日,皆听考官临时量定。”

 

对于流外官,则按四等第考课:“清谨勤公,勘当明审为上;居官不怠,执事无私为中;不勤其职,数有愆犯为下;背公向私,贪浊有状为下下。”

 

唐朝考课之日,极其隆重。皇帝为最高主考官,特派位高望重的宰相二人充任内外官考核,御史大夫或其他高级官员为监考使。考课之后,继之以奖惩。唐朝考课严格,罕有位列上等者。例如玄宗对中书令张说的考词颇佳:“动惟直道,累闻献替之诚;言则不谀,自得谋猷之体。政令必俟其增损,图书又藉其刊削,才望兼著,理合褒升。考中上。”但也只是中上而已。唐朝考课,前期过严;“安史之乱”以后,则失之于过宽。

 

宋朝是中央集权强化的时代,为发挥官吏的职能,十分重视依法课吏。宋初,沿袭唐制内外官任满一年,为一考,三考为一任。特别是对法司之官,严行考课,“每至年终,当议考校,无劳者退黜,有功者甄酬”。

 

太宗时,定州县官考课法:“郡县有治行尤异、吏民畏服、居官廉恪、莅事明敏、斗讼衰息、仓廪盈羡、寇盗剪灭、部内清肃者,本道转运司各以名闻,当驿置赴阙,亲问其状,加旌赏焉。其贪冒无状、淹延斗讼、逾越宪度、盗贼竞起、部内不治者,亦条其状以闻,当行贬斥。”

 

凡“‘政绩尤异’为上,‘职务粗治’为中,‘临事弛慢所莅无状’者为下,岁终以闻。”真宗时,又定“州县三课”法:“公勤廉干惠及民者为上,干事而无廉誉、清白而无治声者为次,畏懦贪猥为下。”

 

神宗熙宁元年(1068年)颁行《守令四善四最》考课法。“四善”仍为唐时的“德义、清谨、公平、勤恪”。“四最”是“断狱平允、赋人不扰;均役屏盗、劝课农桑;赈恤饥穷、导修水利;户籍增衍、整治簿书为最”。

 

《庆元条法事类》对“四最”又作了进一步的规定,“民籍增益,进丁入老,批注收落,不失其实”为“生齿之最”;“狱讼无冤、催科不扰”为“治事之最”;“农桑垦殖,水利兴修”为“劝课之最”;“屏除奸盗,人获安居,赈恤困穷,不致流移”为“养葬之最”。

 

为了加强中央集权,力图使地方权力分散制衡。按宋制,于州上设“路”,为地方最高一级政权。路设经略安抚使、转运使、提点刑狱使、提举常平使,分别执掌军政、财政、司法等事,号为“监司”;互不统属,相互监督,各自对皇帝负责。监司负责考课州县,如课绩不熟者处徒刑。监司之间也实行互监法。

 

宋朝从太祖时起,便优待职官。一入仕途,不问治绩劳逸,只要无大过错,照例文官三年一升,武官五年一迁;所谓“知县两任,例升通判;通判两任,例升知州”,“贤愚同等,清浊一致”。因此,官吏居官期间,不求有功,但求无过。暮气沉沉,笼罩官场。虽有考官之法,大都流于形式。

 

明初,朱元璋鉴于元末官吏贪婪掠夺,激起民变,因此重视吏治。洪武十一年(1378年),命吏部课朝觐官,“称职而无过者为上……有过而称职者为中……有过而不称职者为下”。洪武十八年(1385年),吏部奏称天下布、按、府、州、县朝觐官四千一百一十七人,其中称职者十之一,平常者十之七,不称职者十之一,贪污阘弱者十之一。称职者升官,平常者复职,不称职者降调,贪污者付有司治罪,阘茸者免为民。

 

明代考课分“考满”与“考察”。前者三年一考,九年三考,分为称职、平常、不称职三等,以定黜陟。后者按八法:贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨考察内外官吏。京官六年一考为“京察”,外官三年一考,为“外察”。京官四品以上官自陈政之得失,以候上裁。五品以下分别优劣,或降调,或致仕,或闲住为民,具册奏请。

 

考核由吏部负责,吏部尚书“掌天下官吏选授、封勋、考课之政令,以甄别人才,赞天子治。”州县外官由布政司考核,每三年具册报吏部,以定去留,谓之“大计”。地方布政司四品以上,按察司、盐运司五品以上,任满黜陟,均由皇帝裁决;因大计而受处分的官员,永不叙用。明朝由吏部尚书、都察院都御史主持考课,结论不当者,可以辩白;任情毁誉失实者,连坐。史称“明兴考课之制,远法唐虞,近酌列代,最为有法。”

 

万历四年,张居正整顿吏治,严格考核制度,加强人事管理。他认为,考核官吏乃天下向背所系。坚持凡内外官必须三年、六年考满,“称职”者升,“平常”者复职,“不称职”者免。随着明后期专制政治的腐败,考课不仅名存实亡,甚至“以朝廷甄别之典,为人臣交市之资”。

 

清朝考课官吏分为“京察”与“大计”。“京察”是对京官的考绩,每三年举行一次,于子、卯、午、酉年进行。三品以上京官和地方总督、巡抚自陈政事得失,由皇帝敕裁。三品以下京官由吏部和都察院负责考核。京察分三等,一等为称职,二等为勤职,三等为供职,根据等级实行奖惩。

 

“大计”是对外官的考绩,也是三年一次,于寅、巳、申、亥年进行。大计的范围除督抚外,包括藩、臬、道、府及州县官。大计的程序是先期藩、臬、道、府,递察其贤否,申之督抚,督抚核其事状,注考造册,送吏部复核。大计分“卓异”与“供职”二等,按等予以奖惩。

 

康雍乾时期考课比较认真。康熙朝自二十二年至六十一年(1657—1722年),共举行大计十四次,举卓异官五百八十名,纠参、罢斥、降调官员五千一百三十七名。世宗时注意吏治,他常说:“敷政之道,用人为先”,“治天下惟以用人为本,其余皆枝叶事耳”。为此强调“有治人无治法”,严格考课制度。乾隆朝六十年,大计京察共进行三十三次,举卓异官八百七十六人。由于这一时期官员老龄化比较突出,在有案可查的京察大计中,仅年老官员即达一千七百九十人之众。乾隆帝对此颇为关注,明确指出,不能让“年力就衰之人,听其滥竽贻误。

 

然而,在康雍乾盛世便存在着考核不实、无罪被诬者甚多的现象。雍正皇帝也曾忧心忡忡地说:“进退人才,不得其实;听断狱讼,不得其平……民生何由安,吏治何由肃乎?”清中叶以后,考绩制度虽然继续实行,但无论京察还是大计都逐渐流于形式。

 

综括上述,中国古代对官吏的考课是职官管理法的重要内容,而且不断趋向于制度化、法律化,对于黜贪奖廉,维持官僚队伍的素质起了积极作用。不仅使得官僚们感到震肃,而且百姓也往往寄希望于大计官吏之年,借以惩处贪官污吏。定期考课的制度与考察法律的不断细化,在今天仍有借鉴意义。

 

 

“政之理乱”,系于监察


中国古代的监察制度是产生于中华民族的文化土壤上的一项制度,体现了中华民族的智慧和创造力。它经历了悠久的发展过程,形成了完整的制度和严密的法律规范。

 

它的任务就是维持国家的纲纪,也就是维持封建专制政治体制的大经大法;在国家机关体系中,监察机关处于权力制衡机制的位置,使国家机器得以正常运行;监察机关又以弹劾“官邪”作为重要的职掌,以确保官僚队伍的素质。

 

监察所涉及的范围极为广泛,凡属立法、人事、行政、经济、军事、司法、文教、礼仪、祭祀等均纳入监察的职掌范围。正是由于监察机关对于国家的稳定起着一定的作用,因此历代统治者均极为重视。直到晚清官制改革时,都察院仍存而不废,甚至孙中山建立民国时也吸收历史经验,以监察院作为五院制的国家构成。

 

由于监察主要以官为对象,因此在官僚制度取代世卿制度以后,监察制度才获得了独立的发展。

 

战国时,韩、赵、魏、秦、齐等国的御史既是国君左右记事之官,也负责监督百官的言行。

 

《史记•滑稽列传》中淳于髡说:“执法在旁,御史在后,恐惧俯伏,不敢放量饮酒,不过一斗径醉矣”,说明御史已经具有察官的权威。

 

至秦,中央设立监察机关御史府,执掌典政法度,举劾奸邪。御史执行公务时“皆冠法冠”,以示执法不阿。同时派出御史监郡,监察六国残余势力,以维持中央集权的统治。

 

西汉御史台虽为中央最高监察机关,但在法定的官僚系统中地位不高,隶属于少府,御史中丞品秩不过千石。但由于御史台设于宫内,接近皇帝,职权却很显赫。至东汉,御史台逐渐脱离少府,发展成独立的监察机构,地位也随之提高。每逢朝会,御史中丞和尚书令、司隶校尉设有专席,称为“三独坐”。

 

两汉监察机关活动的重点是监察地方,这和汉朝推行“强干弱枝”的政策是分不开的。汉武帝时曾划分全国为十三部监察区。各部置刺史一人为中央派出的常驻监察官。部刺史根据汉武帝手订的“六条问事”,用以监督郡国守相(二千石)专恣擅权及与地方豪强势力勾结,有违犯者,按“六条”治罪。

 

在汉代监察活动中,司法监察列为重点,朝廷选派明法律者充当治书御史,“凡天下诸谳疑事,掌以法律当其是非”。有时,皇帝还特派绣衣直指御史与州郡官共同审理大案。

 

汉代监察机关在国家机关体系中自成系统,不仅标志着封建监察制度的发展,也是专制主义中央集权制发展的结果。监察机关通过对官吏的监督,加强了国家机器的效能,有助于专制主义中央集权的统治,因而职权不断扩大。

 

魏、晋、南北朝时期,御史中丞已拥有“震肃百僚”的权威,“自皇太子以下,无所不纠”。南梁张緬为御史中丞,号称“劲直”,梁武帝曾请画工画其像于台省,以示褒奖,以励当官。北朝适应加强专制主义的需要,改御史中丞为御史中尉。“出入千步清道,与皇太子分路,王公百辟咸使逊避,其余百僚,下马驰车止路旁,其违缓者,以棒棒之。”

 

不仅如此,还允许御史风闻言事,而无须实据,显示了职权的扩大。如果百官有罪,御史失纠,则要免官。为了发挥监察机关的职能,御史的人选较严,大士族不得担任御史中丞,以防止株蔓相连,徇私枉纵。但在中国特有的门阀政治时代,士族把持朝政,监察官很难行使职掌,有些严于职守的监察官也很难久留于任。如南朝刘宋六十年间,历任御史中丞者53人,“校其年月,不过盈岁”。

 

至唐代,封建监察制度已经定型,形成了“一台三院”的体制。台为御史台,是中央最高监察机关,以御史大夫为长,“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝列。”

 

有权弹劾百官,参决大狱,监督府库支出等。御史台下设台院、殿院、察院。台院,设治书侍御史六人,职掌纠弹中央百官,参加大理寺审判和推鞫由皇帝制敕交付的案件。殿院,设殿中侍御史四人,职掌纠察朝仪。察院,设监察御史十五人,其中三人分察六部,余十二人,根据地方十道监察区,分巡地方州县。三院既分立,又互相配合。唐睿宗在论及监察机关的重要性时说:“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉。”

 

为使纠弹准确,中宗时下诏“每弹人,必先进内状,许乃可。”在推行封建法制而为史家所称道的唐朝,监察机关对京内外各级官吏进行监督纠弹,“颛举不如法者”,“以刑法典章纠正百官之罪恶”,实质上是依法对有罪官吏进行起诉,表现了司法监察的发展。

 

唐朝在武后专权时期也允许御史“风闻言事”,对此后世多有讥评。明人邱濬说:“风闻言事,此岂治朝盛道之事哉?夫泛论事情,风闻可也,若乃讦人阴私,不究其实,而辄加以恶声,是岂忠厚诚实之道哉?苟不察其有无虚实,一闻人言,即形之奏牍,置之宪典。呜呼,莫须有何以服天下哉?”

 

唐朝还发展了汉以来的言谏制度,设置了谏官组织。谏官的主要任务是研究国家的政策、法令、措施、制度,如认为不妥,有权向皇帝言谏和封驳。就是说,皇帝也要受到谏官的某种监督,这是唐代监察制度的一个显著的特点。由于规谏和封驳着眼于国家利益,保证了皇权的正确行使,因而为皇帝所接受。唐太宗就以能纳谏而为史书所称道。

 

宋朝随着中央集权的强化,监察机关的地位有所提高,其活动进一步制度化。表现为由皇帝亲自掌握监察御史的任用权,废除了唐代宰相对于御史的任用权和荐举权。凡是经宰相荐举为官的或其亲戚故旧,均不得为御史。此外,未经两任县令者,不得为御史,以保证御史具有实际的行政经验。宋朝也允许御史“风闻弹人”,且不一定要有实据,奏弹不当也不加惩罚,从而助长了御史弹劾权的滥用。

 

元朝建立以后,为了监督汉官和控制地方,于中央御史台外还在江南、陕西两地设立行御史台;同时,派出肃正廉访使监察地方握有法律内和法律外的权限。《宪台格例》最后一条规定:“该载不尽应合纠察事理,委监察并行纠察。”元世祖曾经表达他对监察机关的倚重:“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”这也说明,中央最高的军政长官也要接受御史台的监督。

 

明初,改御史台为都察院,太祖朱元璋深知官吏贪渎,危害百姓是元末农民大起义的起因,因此对监察机关十分重视。他说“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纲纪尽系于此,而台察之任尤清要。”由于明朝废除了宰相制度,提高了六部的地位,为了加强对六部的监督,专设六科给事中负责专掌对六部的监察。由此,科道合一,废止了言谏制度,反映了专制制度的强化。

 

明朝还广泛推行御史巡按地方的制度。“巡按御史”是皇帝的代表,权力极大,“大事奏裁,小事立断”。

 

清袭明制,以都察院为中央最高监察机关,地方督抚也带左都御史衔,负责监察地方。清朝于都察院下设五城察院,由都察院派出巡城御史,是集监察、行政、司法合一的基层监察机构。

 

由于清朝专制主义极端发展,监察官多不敢言事,唯恐受到谴责。例如,康熙三十六年上谕中说:“近时言官奏疏寥寥,虽间有人奏而深切时政以实直陈者甚少。”乾隆五年上谕也说:

 

“科道为朝臣耳目之官……乃数年中条奏虽多,非猥琐陋见,即抄袭陈言,求其见诸施行能收实将近者何事乎?近日即科道官敷奏者,亦属寥寥,即间有条奏多无可采。”

 

可是有的御史就是因为直言上奏而受到申斥和惩罚。乾隆二十三年,御史周照的条奏中提到:“行政急于观成,必条理繁多,法令严密,承于下者转得以空文相应”,结果触怒乾隆帝,严行申饬“试问今日之行政,有视昔加严者乎,繁者何条,密者何令?”

 

值得提出的是,清朝的监察法一《钦定台规》十分详备,为同时期世界其他国家所未有。

 

总括以上,封建时代的监察机关是国家机关体系中的重要组成部分。其职权之所以不断扩大是因为它对维护国家的统治,发挥官僚机构的职能,提高官吏的素质与吏治,贯彻既定的方针政策与法令,保证中央集权制的国家机器的运转,起着一定作用。因而才有“政之理乱”系之于监察职能发挥的议论。

 

监察官作为皇帝的“耳目之司”,官品虽卑,但职权极重。位卑,便于皇帝控制;权重,是源于“代天巡守”。正因为如此,对于监察官的选任资格极为严格。

 

首要的是具有清正刚直、嫉恶如仇的品格。


其次,需要具有较高的文化素质,“非科举正途出身,不得任用。”而且考选合格后,还须经过试职,才得实授。明成祖曾明令吏部“御史为严耳目之寄,宜用有学识通达治体者。”


再次,需有地方实际工作经验,而且年龄适中。为官有瑕疵者不得为监察官。


最后,京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。

 

封建时代的监察官,除依据国家法律行事以外,还有专门的监察法。从西汉时的“六条问事”到清朝的《钦定台规》,辗转相承,不断丰富,成为法律体系中的一个重要分支。监察法的主要内容是规定监察官的职掌范围、活动规范、行使职权的方式方法,以及违法制裁等。

 

综观中国古代监察历史的发展,无论是制度的建构,监察法律的制订,监察官的人选,巡按地方的司法监察,弹劾违法失职的官吏与提起诉讼,等等,都说明它是防止官吏贪腐的一道防线。它所积累的成功的经验,具有历史借鉴的意义。

 

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