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蔡小雪:当审判团队遇见专业精神 · 第二巡回法庭行政审判团队侧记 | 中法评

2017-01-23 蔡小雪 中国法律评论 中国法律评论

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蔡小雪

最高人民法院行政审判庭原审判长



我2014年5月退休后,一直赋闲在家。2015年10月底,突然接到胡云腾大法官的电话。 他说,二巡行政案件太多,郭修江一人难以承受,请我过去帮忙。我欣然接受了他的邀请。11月初飞到沈阳,一下了飞机,郭修江未将我安排住宿,直接将我拉到二巡的办公地点,吃完午饭,就向我介绍二巡的管理体制。


  蔡小雪与郭修江

 

第二巡回法庭设庭长1人,副庭长2人,廉政监察员1人。主审法官9人,其中,刑事主审法官1人,民事主审法官7人,行政主审法官1人。

 

巡回法庭按照“让审理者裁判、由裁判者负责原则”,实行主审法官、合议庭办案责任制。每个主审法官组成一个审判团队, 每个主审法官一般配法官助理1人、书记员1人。

 

案件受理后的登记、向当事人送达受理通知书等法律文书、告知当事人询问、开庭时间,询问、开庭、合议等笔录以及其他事务性工作,均由书记员承担。

 

法官助理将受理案件的相关材料进行阅读后,对案情及证据进行梳理以及查清案件涉及的法律、法规、规章及规章以下的法律规范的相关条文,而后提出初步的审查意见,交由主审法官。法官助理同时还负有对书记员工作的指导,与书记员共同校对法律文书等任务。

 

主审法官根据法官助理梳理的案情、证据进行审核,然后决定,下一步是否需要询问、庭审,根据询问、庭审后的情况,修改初步审查报告。主审法官认为必要时,可以将案件提交由主审法官组成的合议庭进行合议。根据合议庭合议的结果,撰写裁定书或判决书。合议庭合议中又重大分歧的案件或决定提审的案件,提交主审法官会议讨论。若主审法官会议多数人的意见与合议庭的意见不一致的,将建议合议庭重新合议。

 

主审法官对其审理的案件负责,倘若其审理的案件因自己的故意或者重大过失,造成错案的,主审法官应当承担相应的法律责任。

 

第二巡回法庭负责行政审判的主审法官是郭修江,最初给他配有法官助理和书记员各一名。法官助理是陆阳,书记员是战成。后应行政案件数量太多,一名法官助理无法承担,后第二巡回法庭领导又决定熊俊勇助理法官也承担部分行政法官助理工作。同时还从东北高校招收一名实习助理,协助行政法官助理的工作。2015年1—10月底,大约审结行政案件160多件。


助理审判员熊俊勇与主审法官郭修江


法官助理陆阳

 

郭修江介绍完第二巡回法庭管理体制及行政审判工作后,将2015年11月初已办结的行政案件的审查报告、裁判文书让我阅览,以便熟悉二巡的行政审判情况。我的任务是帮助审查法官助理报送的初步审查报告,参加讨论相关案件,并帮助研究二巡行政审判中发现的新情况、新问题。当天下午,我在电脑上随机调了20多个裁判文书,进行了认真阅读,发现二巡的裁判文书与以前的裁判文书有很大的变化:

 

一是无论是判决还是裁定叙述事实很完整

 

我未退休时,有关裁定不予立案或者驳回起诉的案件,时常会出现没有法院认定事实部分,只写申诉人诉称。当时之所以这样写,有一个原因,原审裁定书中没有事实认定,只有当事人诉称,倘若当事人诉称中,明显不符合法定起诉条件的,直接作出不予再审立案的裁定。因此,凡遇到此种情况的不予立案或驳回起诉的裁定中均没有法院认定的事实,只有当事人诉称。

 

二巡在审理中发现,由于不少老百姓文化素质不高、缺乏法律知识,多数不请律师,他们很难在诉状中表达真正的诉讼对象及具体的诉讼请求。一些基层法院的法官在立案审查时未查清有关起诉条件的事实,仅仅将当事人的起诉状照抄过来,就作出不予立案或驳回起诉的裁定。申诉人申诉过程中若仅以其诉称判断其起诉是否符合法定条件,存在一定的困难,有可能作出错误的判断。

 

对此种情况,主审法官都针对有关起诉条件的事实进行询问。在询问中,最常出现两个问题: 


一个是原告起诉的对象是什么,不清楚。在此类案件中,往往申诉人在提起行政诉讼时,提出对若干个行为不服,有的行为是行政主体作出的,有的行为是非行政主体作出的,只有明确申诉人起诉时究竟对何行为不服,才能作出正确的判断;


另一个是申诉人的起诉期限的问题。在很多原审判决中没有写明被告何时作出行政行为,原告何时提起诉讼。因这个问题没有查清,就无法判断原告是否超过起诉期限,因此只有经过询问此问题才能查清。

 

通过询问查清有关法定起诉条件问题,在裁定中写明,才具有说服力,同时有利于规范下级法院有关不予立案或驳回起诉裁定的规范化。

 

二是增强了裁判文书的说理

 

所有的裁判中,对当事人争议的焦点和法院认为审查的重点问题,除在认定事实部分将有关事实交代清楚,在裁判中,结合相关的法律、法规、规章条文的规定,对被诉行政行为的合法性进行分析。也就是说,先将有关法条引出来,写明该法条适用的条件及构成要件,然后结合有关被诉行政行为的事实,分析该行政行为是否符合或者违反该条文进行分析,同时阐述被诉行政行为合法或者违法及应当承担的法律责任。

 

通过阅读裁判文书,就可以清楚的知道,被诉行政行为是否合法以及根据,改变以前说理不够的问题。也给下级法院对同类问题处理指明了方向。

 

读了20多个裁判文书,有两点很深的感受:

 

(1)改变以往裁判文书,叙述事实不清楚,讲道理不透的文风。裁判文书叙述事实清楚,说理透彻,是裁判文书的基本要求,但现实中,法院的裁判文书叙述事实不清,说理不够的问题确实存在,也是法律人诟病的原因之一。二巡有关行政的裁判文书,改变了叙述事实不清,说理不过的毛病,给人一种清新的感觉,容易让当事人接受,息诉罢访。

 

(2)工作量非常大。一两个裁判文书写成这样问题不大,但每个裁判文书都按照此要求撰写,工作量就会很大。因为,在对不予立案或驳回起诉的案件,需要对涉及有关起诉条件的事实要件都需查清,并要结合有关起诉条件的法律条文进行论述;在对行政判决不服的案件,不仅对涉及诉讼程序的问题的事实需要论述,还需对涉及被诉行政行为合法性及当事人权益的事实叙述清楚,并从法律上加以论述。

 

这里需要对当事人提供的相关证据进行分析,确定哪些证据可以作为定案的证据及证明力的高低,需要根据已有证据证明的事实,对照法律条文分拆被诉行政行为的合法性以及各方当事人应当承担的法律责任。事实认定需要文字简洁准确,法律分析要全面且符合逻辑,能够点出问题的要害,让人感觉确实在摆事实讲道理,以理服人。要做到这些,工作量不可能小。10个多月办理的150件左右的案件都是以此标准来写裁判文书,工作量不可能不大。

 

读完20多个裁判文书后,已到晚饭时间,我和郭修江等行政审判团队的同志一起去食堂吃饭。饭后,郭说,案件很多,再干2个小时回去安排你的住宿。我没有理由不同意。接着又读了几个裁判文书,大约的9点左右,我们才一起回到住地,安排完我的住宿后,快11点了。

 

到二巡后,正赶上年终结案阶段,从11月初,一直到年底, 二巡行政审判团队的同志们几乎每天都加班到晚上9、10点钟,平均每天工作在13个小时以上。2015年全年受理行政案件193件,审结189件。

 

在这些办结的案件中,对社会影响最大的案件是,魏淑英、齐帅诉新民市政府强制清除行为申诉案。 

魏淑英、齐帅在新民市有7.2亩承包地,2008年之前即开始在承包地上从事苗木、风景树繁育、销售活动。京沈铁路客运专线途经新民市七个乡、镇、街道,在新民市境内的线路长度为55.655公里,魏淑英、齐帅的承包土地在该工程用地范围之内。

 

为配合京沈铁路客运专线工程建设,新民市政府发布《京沈铁路客运专线(新民段)项目建设征地拆迁补偿实施方案》,附件中关于紫叶稠李的补偿标准为每株50元。2014年3月9日,新民市政府组织人员对魏淑英、齐帅承包地上的苗木进行核查,确认承包地上栽种有3年生紫叶稠李23116株。

 

2014年3月13日,新民市政府违反法定程序将魏淑英、齐帅7.2亩承包地上的紫叶稠李实施了强制清除。魏淑英、齐帅不服依法向沈阳市中级法院提起诉讼。该院经审理认定被告强制清除行为违法,判决新民市政府赔偿魏淑英、齐帅地上种植物损失1155800元。辽宁省高级法院二审维持了一审判决。

 

新民市政府向二巡提起申诉并提供嘉森评估所作出的530号《评估报告》。二巡法官在审理中发现该评估报告存在很多疑点,在询问中,传唤嘉森评估所的评估人员接受询问。经询问调查,认定嘉森评估所的评估报告为虚假证据,妨碍了人民法院公正审理案件,依法对嘉森评估所罚款人民币一万元;对法人代表张汝伯,参加评估人员周士杰、张继亮各罚款人民币贰仟元整。该案系新行政诉讼法实施以来,最高人民法院在行政诉讼中认定诉讼失信、妨碍审理的第一案,彰显了人民法院对诉讼失信行为认真核查、坚决惩处的决心,具有典型和示范意义。


此外,二巡行政审判团队还从该年度办结的案件中,选取了30件有规则加之的案件,提取案件裁判要旨,形成了《最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨》,发给东北三省法院参考,这一做法取得良好效果。

 

2015年5月1日,新行政诉讼法开始施行,该法在级别管辖上有一个重大变化——不服县级以上人民政府作出的行政行为而起诉的案件,均由中级人民法院管辖。正因级别管辖的变化,在该法施行后,中级法院受理的一审行政案件大幅度上升。

 

进入2016年后,不服高级法院作出的二审行政裁定、判决陆续向二巡提出申诉。换言之,进入2016年后,二巡受理的行政案件比上一年有了更大幅度的上升。

 

在这些行政案件中,历史遗留的问题很多,因发生时代久远,对查清是否符合起诉条件等程序问题以及实体问题难度更大,需要询问、庭审的案件比例也与上一年度有大幅度增长。此时,二巡的行政审判压力明显加大,原有的人员已经难以应付。为了保障依法受理的案件及时审结,二巡又为行政审判团队增加了一名书记员和一名实习法官助理,使该队伍进一步得到充实。

 

正在合议中

 

为了全面落实新行政诉讼法的目的,二巡行政审判坚持以下四个原则:

 

一是全面落实程序公正

 

在行政程序中,行政机关与相对人的地位不平等,前者处于管理者的地位,后者处于被管理者的地位。进入诉讼后,应当使相对人与行政机关在诉讼程序上真正处于平等的地位。因此,在收到申诉状后,发现申诉人起诉时被诉行政行为不明确的,引导其起诉能够解决其实质诉求的行政行为。

 

在审理中,仍应强调被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任;原告诉讼能力较弱的,应实行职权主义的庭审方式,审判长引导原告举证、质证及辩论,消除原告与被告之间原有的不平当的问题。同时,坚决纠正原审中对原告在行使诉权中处于不利的做法。

 

二是确实保护原告的合法权益

 

在行政诉讼中,不少案件的被告与原告都在一定程度上存在违法行为。即使原告有违法行为,但其合法权益受到行政机关损害,不能因其有违法性就可免除被告的赔偿责任。

 

例如,闫立忱诉沈阳市东陵区人民政府强制清除地上附着物并行政赔偿案。沈阳市东陵区人民政府对原告闫立忱违法建筑采取野蛮手段强制拆除,给原告可收回的合法材料造成损失,法庭通过调解,使被告认识到被诉强制清除行为的违法性,双方达成了赔偿协议,妥善地解决了此纠纷。

 

对原告确有损失,但难以举证证明的,应当根据案件的实际情况,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,合理酌情确定原告的损失。人民法院判决行政机关因违法行政行为承担的行政赔偿责任范围和数额,绝不得小于合法情况下应给予原告补偿的范围和数额。也就是说,法院应将保护原告的合法权益作为审判的底线,绝不能越过此条底线。

 

三是实质化解纠纷,防止诉讼空转、防止激起更多的社会矛盾

 

首先,选择最有利于行政争议实质化解的审理和判决方式。对行民交叉的案件,尽可能说服原告或第三人申请一并解决民事争议,或采取调解的方式解决争议。若说服不了的,行政庭与民庭应及时沟通,作出一致的裁判,避免相互扯皮。


其次,要依法严格按照新法规定驳回诉讼请求的条件,作出驳回诉讼请求判决,不能扩大驳回诉讼请求判决的适用范围。 

对行政行为程序违法,但对原告权利不产生实际影响的,应判决确认违法,保留其法律效力;


对行政赔偿、行政补偿案件以及其他涉及款项额的案件,被诉行政行为明显不当的,应直接作出变更判决;


对诉行政机关不颁发许可证、房产证等案件,经审查原告符合颁证法定条件的,应当直接判决被告限期发证;


对行政行为违法的,可以适用上述判决方式的,不应适用撤销重做判决;


判决撤销重做的,一定要在判决理由部分指出行政行为存在的问题,并指明重做的方向和期限,避免久拖不决、循环诉讼。

 

再次,法院依法进行调解中,应当坚持自愿,合法合理,不侵害国家利益、公共利益和他人的合法权益。法院不得与被告一起压原告调解,接受对原告不利的协议,也不可法外开恩,满足原告开出天价的补偿、赔偿数额。调解协议仍应根据法律、法规的相关规定允许的范围内从高补偿或赔偿。

 

四是强化监督作用

 

法院在审理行政案件中,应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查,发现的问题应当在判决论理部分予以指出,使诉讼当事人明白被诉行政行为是否违法、何处违法,让通过审判纠正违法行政行为,促使行政机关避免类似违法行政行为再次发生。只有严格依法对行政机关的监督,才能树立起法院的权威,才能使老百姓相信法律、尊重法律;只有行政机关真正做到依法行政,老百姓才会相信政府,才会减少行政纠纷。

 

为了提高行政审判的效率、质量,减少当事人的诉累,二巡行政审判团队一般会集中一批案件到当地进行询问、庭审,通过询问查清案件事实和争议的焦点、法院审查的重点问题,会向原审法院核实他们认定案件事实所依据的证据及适用法律等相关问题。

 

每次到一个地方集中询问、庭审后,都要与当地法院行政审判法官进行座谈,通过座谈将二巡办案中发现的问题向有关法院通报,并讲清楚处理这些问题的意见及理由。同时,听取下级法院行政法官在行政审判中有哪些需要上级法院予以解决的问题,对所提出的问题,能够当场解答的,当场予以解答;不能解答的,记录下来,回去后进行系统研究,再提出解决的方案。

 

2016年,二巡受理行政案件691件,审结687件 。同时,为了进一步规范和加强东北三省的行政审判工作,在二巡领导的安排和指导下,起草并下发了《最高人民法院第二巡回法庭关于规范和加强行政审判工作的意见》《最高人民法院第二巡回法庭关于援引<关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释>的意见》《最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨(二)》等三个文件,对规范和统一东北三省行政案件的裁判尺度,提高行政审判质量和效率,提升司法权威起到了推进作用。

 

 陆阳与书记员战成

 

通过在二巡行政审判团队工作的一年中,我体会到要带好一个审判团队必须要有团队的精神。具体来讲主要有以下四个方面:

 

第一,必须信仰法律

 

我国法律是在中国共产党领导下,由立法机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。她是中国人民意志的集中反映,是公平正义的产物,也是每个人的行为准则。

 

作为法官是各类纠纷的裁决者,要让当事人在审判中感觉到公正,就应当严格依法办事,在审判中应当让当事人感觉到,法庭是一个讲道理的地方,每个当事人都能够在法庭上充分表达自己的意见。法官作出的裁判,必须根据具有证明力的证据来认定案件的事实,裁判的标准必须符合相关法律的规定。法官在审判中只服从法律,而不应屈从任何的不正当命令或决定。

 

正如马克思所说:“法官是法律世界的国王,法官除了法律没有别的上司。”法官只有信仰法律,才能守住法律的底线,才能摆脱权力、利益、人情等压力或诱惑,才能刚直不阿、不畏权势,公平对待每一个当事人,保护他们的合法权益,依法打击违法犯罪行为。反之,法官就难于抵御权力、利益、人情等压力或诱惑,很难守住法律的底线,不能实现公平与正义。

 

第二,必须要有一丝不苟的精神

 

法官审理案件,在大的问题上一般不容易犯错误,往往是在对细小的问题上注意不够,而导致关键的事实认定错误,关键的法律条文适用错误。法官若对证据的细节稍有疏忽,就有可能在认定事实上发生偏差,严重地将导致整个案件认定的有关定性或处理的重大事实发生错误,导致冤假错案的发生。

 

行政案件所涉及的法律规范特别多,只有厘清各种法律规范之间的层级关系、不同层级的法律规范的效力,他们之间是否存在下位法与上位法相抵触等问题,才能确定哪些法律规范具有法律效力可以适用。同时,在确认可适用的法律规范条文,适用的条件,有无例外规定等等,才能做到适用法律正确。

 

主审法官和法官助理在阅卷时,必须对每一份证据、当事人的陈述和辩称、理由及应适用的法律规范条文,均应认真审阅,找出问题,特别是对蹊跷的问题,都应一一记下;


在询问或庭审前应当根据案件的具体情况,结合审阅时发现的问题,设计好询问或庭审提纲,不能让有可能影响认定案件性质及处理的事实、情节被遗漏;


对询问或庭审中发现的疑问,应当进一步进行追问,不能放过对定性及处理的任何细节问题。


书记员要记录好每一份笔录,特别是涉及认定事实及处理的关键问题,一定要记录准确,不能有遗漏。审判不仅仅是个技术活,而且也是个细致活,作为主审法官、法官助理及书记员都必须具有一丝不苟的精神,才能保障审判质量,防止冤案错案。

 

第三,必须要有分工协作的精神

 

审判团队是一个集体,是一个集体就必须要有一个明确的分工。在审判团队中,主审法官的主要职责是就案件审理的基本思路和方向把关、负责,并对团队建设等行政事务进行管理;法官助理主要职责是辅助主审法官处理案件审理中的事务性工作,同时辅助主审法官做好团队行政管理工作;书记员的主要职责是记录、整理案卷等工作,同时具体处理团队内部的财务报销等行政事务。

 

在分工明确,各司其职的前提下,主审法官、法官助理、书记员之间要相互配合,注意补缺,相互监督防止出错,确保审判、行政事务等各项工作顺畅、有效进行。因此,审判团队必须要有分工协作的精神,才能使这个团队具有凝聚和战斗力。

 

第四,必须要有严明的纪律

 

法官裁决纠纷的裁决者,决定当事人的利益问题。一些当事人为了获取非法利益或者不当利益,会千方百计地拉拢、腐蚀法官及其他相关的工作人员。为了维护司法的公正,审判团队必须要有严明的纪律,通过纪律保障队伍所有成员廉洁自律,防止蜕化变质,做一名永远忠于人民、忠于法律的司法工作者。


二巡行政审判团队成员合影。从左向右:实习法官助理向伟、王程成、书记员战成、助理法官陆阳、主审法官郭修江、助理审判员熊俊勇、法官助理于浩、实习法官助理孟子萱、书记员关月。



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