阚珂 · 秦前红：全国人大为什么是“如来佛”？ ︱ 人民代表大会那些事儿

第十二届全国人民代表大会第五次会议和政协第十二届全国委员会第五次会议，将分别于2017年3月5日和3月3日在北京开幕。

我们邀请到原全国人大常委会办公厅新闻发言人、新闻局局长，全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂和武汉大学法学院教授、长江学者秦前红就我国人民代表大会制度进行对话。

一位是在全国人大工作了30多年，对我国政治制度和立法制度历史、现实情况有着深刻理解的学者型官员，另一位是多年研究我国宪法理论并参与立法实践的务实型学者。两位嘉宾钩沉历史，慎思明辨，就我国应然性的法治和实然性的法制展开深入探讨，对我国政治体制中现实存在的问题予以剖析，对一些不为大众知悉的立法情况给予说明，在对话节目中我们将看到二位碰撞出的精彩火花。

对话栏目分为五期。主要包括：人大的定位、会议的形式和会议规模的由来；人大的职权及其立法权的运作；人大代表执行职务的保障；人大与常委会的关系以及地方立法权遇到的问题；人大如何审议人大常委会和“一府两院”的工作报告。

本期推送的主题是人大的定位、会议的形式和会议规模的由来，后续敬请期待！

对话亮点

“

毛泽东为什么把全国人大比作“如来佛”？

我国政治制度为什么不是三权分立？

全国人大代表发言的“规定动作”是怎么来的？

全国人大代表不超过3000人的法定名额最终是如何确定的？

现场视频

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观点风暴

秦前红

当初中国在这个创立人大制度的时候，毛泽东他们那一代人，作为这个国家的缔造者和领导人来说，觉得这个人大应该是个什么定位？我们现在还要了解一个背景，就是说中国建立人大制度，开第一次全国人民代表大会的会议，好象还有当时苏联领导人斯大林给当时刘少奇率领的党政代表团里给了一些说法，所以据说后来毛主席率领一个起草小组到西湖刘庄起草了五四宪法以后，他对人大制度有一个比喻，用了一个很中国式的形象表达，您把这个情况可不可以也给我们做一个介绍？

阚珂

在1954年制定宪法的时候，国家领导人和全国上下都在讨论和研究宪法，然后对宪法草案的条文是一条条来研究的，一个一个字来抠的。现在回头我们看这些资料，知道宪法每一条含义。

当时毛泽东这一代领导人，我自己一直是这样的一个感觉，是相当有智慧，而且考虑的相当周全，设计成我们国家这个政治制度，全国人民代表大会，就定位为是最高国家权力机关，所以这样就是说我们国家的制度就是人大和政府、法院、检察院不是平行的。

我们总说西方国家是三权分立，主要讲的是它一个是设了三个机构，再一个这三个机构之间是平行的，相互制约，我们这个很清楚，确确实实我们不是相互制约的，从这一点来说确实我们不是三权分立。

我来概括人大和政府、法院、检察院的关系，就是三句话，人大对法院，对检察院，对政府，就是产生和被产生的关系，决定和执行的关系，监督和被监督的关系。这个决定包括制定法律，做出决定，人大做出决定，政府、法院、检察院要执行；那么监督和被监督的关系，是人大监督政府、法院、检察院，政府、法院、检察院是不能够逆向的来制约人大的，所以这是我们国家的政治制度一个最大的特点。

所以当时毛泽东在讨论宪法草案当中讲了这样一句话，就是我们国家的最高国家权力机关是全国人民代表大会，他说：国家主席、总理都由全国人民代表大会产生，都要服从全国人民代表大会，跳不出全国人民代表大会“如来佛”的手掌。

他讲的跳不出来“如来佛”的手掌，意思就是讲它是一个最高国家权力机关，所以当时就是这样的一个定位。当时在讨论宪法的过程当中，西方国家看到我们宪法草案，一看全国人大的权力这样大，当时他们就非常惊异了。这个制度从1954年开始，从地方一直到全国全部建立起来，正式实施以来，它是有效的，特别是从政治学的角度考虑，毛泽东讲政府、法院、检察院跳不出“如来佛”的手掌，讲的就是全国人大地位的重要。

胡锦涛总书记是在2004年全国人民代表大会成立五十周年的时候讲话说，人民代表大会制度就是人民当家作主最高实现形式，这是我们国家最高领导人第一次这么讲。过去我们在人大机关也写材料，我们还没有用这个提法，因为这样的提法我们不能第一次提出来，我们讲的是“重要的实现形式”。

所以我们现在坚持和完善人大制度，这个制度不仅仅讲的是人大自己的制度，不是一个机关的制度，不是对一个机关的规定，而是整个国家政权的制度。坚持和完善人大制度，是全党和全社会共同的事情。

现场视频

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观点风暴

秦前红

人大会议大概我总结一下可能有几种会议形式，一个是全体会议，第二是代表团的会议，第三，代表小组的会议，当然还有主席团的会议。以我过去的地方人大的经验，我们开两会的时候是全体会议是不做发言的，主要做一些表决事项，当然讨论放到代表团会议和小组会议里。

那代表团会议我觉得会出现一个什么问题呢？在代表团讨论的时候，可能是这个发言的顺序有的有用了运动会上的专业名词，叫规定动作，因为这个代表团的人数比较多，审议的时间有限，谁发言，谁不发言，都需要事先规定一个顺序。甚至有些代表团里面对这个代表讲话的内容，尤其党和国家领导人来听取审议的时候，对内容本身作规定。这个就跟我们制度规定的原因里面，就是设立这么一个制度，其实付出很高的制度成本。

未来人大制度的发展，可不可以考虑人大代表的规模、人大会议时间的前提下，在人大全体会议上增加代表发言这一会议制度。因为在小组会议上和代表团会议上，这个简报是可以过滤的，但是在一个大会上，我一个湖北的代表去发言的时候，我关切中国发展的什么样的一些问题，其他的代表是可以听得到的。

阚珂

每年的全国人民代表大会的会议就三种形式，一个是全体会议，就是近三千名代表都在一起开会；第二种形式，就是代表团的全体会议；第三个，就是大的代表团要分成若干个小组，就是代表团的小组会议，那么有七个代表团相对人数比较少，就不再分组了，像河南、山东，一定要分组，因为人数太多，因为我们这个会期很有限，那么在一个大的会上发言，可能就不能做到每个人发言很充分。在法律上，也就是说在全国人大议事规则上，规定了全体会议，在会上可以发言，但是最近这些年，我们没有再搞大会发言。

不过在一届人大一次会议，有上百人（在大会上）发言。彭真讲“法律面前人人平等”，就是在当时的1226名代表的全体会议上发言，在这个时期一直是有大会发言的，而且发言的时间很长。

前段时间我把过去的档案资料找出来，看到当时我在小学的时候我家乡发生的事情，当时沈阳军区的军人代表在大会发言中讲过。过去是有大会发言的。最近一些年就是没搞这个大会的发言，大会的发言好处刚才你讲到了，就是他讲的这个观点、他的意见大家都能够听到，能够互相有启发。

但这个大会发言，由于我们的代表人数太多了，想让更多人发言做不到，因为我们现在会期通常十天左右，在每届第一次会议换届的时候，因为它要产生国家领导人，（会期）要长一点。通常的会议的会期不能开那么长。所以这样全体会议开多了，会期受到限制，它做不到，所以现在一般没有安排全体会议大会发言。

实际这涉及什么问题呢？就是全国人大代表规模的问题，就是全国人大代表人数多少的问题。我们看了相关的一些法律文件，一些领导人的讲话讲到，就是怎么确定全国人大代表的规模，就是说名额究竟多少好，是考虑了两个原则。

第一个原则，就是全国人大代表能够有他的代表性和广泛性，就是我们国家人口多，地域大，然后民族多，主要的方面应该都有代表。特别我们国家法律规定了，人口特别少的少数民族也至少要有一名全国人大代表。所以这句话讲的就是全国人大代表名额不能太少，代表要有广泛性。又讲了另外一句话，就是代表名额的确定要便于人大开会讨论审议有关议案，这句话讲的就是代表名额又不能太多。所以讲到原则就这么两个比较抽象的原则。

我们代表名额从一届人大一直到现在十二届人大，中间发生了变化。一开始一届人大、二届人大代表1226人，这个规模现在看还是比较可行的。现在法律上规定的是不超过3000人。我们曾经在五届人大的时候，名额是3500人，选出了3500人了，在会议召开前，有3个省他们觉得他们省各有一个选出的人不适合当代表，来开会之前他们自己就把他们撤销了。

所以常常大家看到的就是3497人。这个在当时也很有意思。为什么人大代表三届的时候一下子增加到3040人，怎么增加这么多呢？就是刚才我讲到的原因，要有广泛性，当然讲到我们新中国成立几年之后，产业工人增多了，应该增加产业工人这样的原因，还讲到了别的原因。

开始的时候，我们召开全国人民代表大会的全体会议的时候都是在中南海的怀仁堂，那个地方大体容下的就是1000人，所以这个规模和它不能说一点关系没有。到了1959年有了人民大会堂，咱们叫万人大礼堂，是一层，二层，三层，加上主席台上可以坐下来是1万人，这样，大体上一个考虑是把一层坐满了，大体上是3000多人，还是和场所有点关系。

我说的这个话是有根据的，这是彭真在解释第三届全国人民代表大会代表名额一下增加这么多，为什么？其中一个是开会的场所问题解决了，我们实实在在的讲，这是不科学的。但是当时也很难判断，是1226人合适，还是3040人合适，现在经过这么多年看，还是觉得3000人有点多了。在1982年《宪法》制定过程当中，当时实际提出一种方案，能不能少一点，就1200人左右，实际上就回到一届、二届的代表名额。

秦前红

好象胡乔木曾经在八二修宪时，提出在人大的结构里面，搞上下两院，就是这一院里面至少有500人，但是他的想法，后来小平同志还是没有同意这种方案设计的。

阚珂

在1982年修宪的时候，代表名额当时没有减少，我们代表名额曾经到了3500，现在是选举法上明确规定，全国人大代表名额不超过3000人，实际上比过去的规模减少了500人。

大家可能不太了解，在1986年底到1987年初，当时中央组织了几个小组，讨论我们国家政治体制改革问题，因为在1987年将召开十三大，拿出政治体制改革方案。我曾经在政治体制改革的社会主义民主组的工作，当时研究人大制度也提到这个事情，代表名额多了，是不是少一点？

在1986年底到1987年初那个时候要考虑1988年七届人大的代表名额的问题，当时是很紧迫，在1987年要作出一个决定，考虑这个问题，能不能少一点，当时国家领导人基本上有共识的，说要减少。那个时候杨尚昆在中央军委担任领导职务，要减少代表名额，很大的还是考虑军队要适当减少，他就讲到军队代表名额减少问题，我去做工作。

后来在座谈会上，听到的意见是这样，参加座谈会的人都赞成减少代表名额，但是都不赞成减少自己的，减少别的方面都行，我这方面我有充分的理由不能减少。当时这个意见到了小平那里去了。但是当时有一个领导人说，这样全国人大代表名额都少于党代会的代表名额了，可能这不合适，所以就没有动。这样从六届开始，实际有的代表就是2986、2987、2989或者2990，大体是这样。每次我们在选代表的时候，因为是不超过3000，可能还有一点名额要保留下来的。

秦前红

台湾和香港的全国人大代表的人数确定是什么原则？它也不是人口基数，也不是界别特殊地区。我现在手上没有具体的数字，好象香港的全国人大代表和台湾的全国人大代表两个数字有很大的差距。

阚珂

现在香港的全国人大代表应该是36名，在马上要召开的十二届全国人大五次会议，还要通过香港特别行政区第十二届全国人大代表名额和选举办法。我看到草案当中还是36个人，就是从1997年香港回归，九届、十届、十一届、十二届、十三届都是36人，这从一开始就确定的，因为当时我们国家全国人大代表名额的计算，实际上是农村和城市有不同的比例。

曾经就有这样的情况，城市每一个代表代表24万人，农村每一个代表代表96万人，我们计算香港人口应该产生多少代表，按照城市人口计算出来是29人。

我们国家法律上有一条规定：一个代表团或者30名以上的全国人大代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表职权内的议案，这说明什么呢？如果是29个人，不以代表团的名义，而以代表联名的名义，就提不出来一个议案，那么超过30个人，不以代表团的名义，以代表联名的名义，也可以提出来议案，所以当时从一国两制来考虑，香港的市民能够更多地参加最高国家权力机关的工作，对香港给予了特别的照顾，那就到了36个名额。

台湾代表数和人口没有关系。原来我们大体上有一个规定，就是每个代表团的代表人数不少于13人（澳门除外）。对台湾现在没有办法按人口计算。它是一个省，要有代表团，要有一定的代表人数。它是台湾籍在大陆的人选出来的，它是一个单独的选举办法。香港人大代表、澳门人大代表、台湾人大代表和解放军人大代表的产生办法和其他31个省市自治区的产生办法有点不同。

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广而告之

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