阚珂 · 秦前红：考量与抉择 · 立法权分配的背后故事 ︱ 人民代表大会那些事儿
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第十二届全国人民代表大会第五次会议和政协第十二届全国委员会第五次会议，将分别于2017年3月5日和3月3日在北京开幕。
我们邀请到原全国人大常委会办公厅新闻发言人、新闻局局长、全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂和武汉大学法学院教授、长江学者秦前红就我国人民代表大会制度进行对话。
对话栏目分为五期。主要包括：人大的定位、会议的形式和会议规模的由来；人大的职权及其立法权的运作；人大代表执行职务的保障；人大与常委会的关系以及地方立法权遇到的问题；人大如何审议人大常委会和“一府两院”的工作报告。
本期推送的主题是人大与常委会的关系以及地方立法权遇到的问题，后续敬请期待！
“
立法法规定的全国人大和全国人大常委会立法的界限，现在为什么会遭到冲击？
为了提高人大立法的质量和速度，人大的组织结构是否需要做出改革？
为什么《立法法》修改的时候要把地方立法的主体扩容？
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秦前红
其实在八二修宪的时候就讨论过全国人大和全国人大常委会的地位问题，八二宪法就确定全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定和决议。
我看到许崇德老师，还有其他同志讲过，包括小平同志说过，全国人大常委会的地位不能超过全国人大，后来立法法有一个专门设计，全国人大（制定）基本法律，全国人大常委会可以（对基本法律）作部分修改，全国人大常委可以制定普通法律，近年全国人大常委会或全国人大之间的这个立法的权限越来越模糊。
比如，很多同样的是在民事领域里面有一些法律，有的是全国人大会通过的，有的是全国人大常委通过的，有的全国人大通过的基本法律，全国人大常委会（对它）做了大面积的修改，还包括最近的全国人大常委会设计监察制度改革里面，授权决议里面要终止全国人大通过的比如刑事诉讼法和其他法律。
我想请教的是立法法规定的全国人大和全国人大常委会立法的界限，现在为什么会遭到冲击？当然我有一种理解的原因，就是全国人大常委会（组成人员），其实比全国人大代表的素质更高，运行功能更强，（全国人大常委会）一年至少是可以开六次会议，然后全国人大常委会的人数又比全国人大代表少的多，那么全国人大常委会有什么不可以干的呢？我觉得这种心理越来越强化。除了我作为局外人的观察，据您的了解，为什么全国人大和全国人大常委会立法界限会出现这种情况？
阚珂
你提出来一个非常好、非常有趣的问题，这是我们在工作当中遇到的，也是我们思考过很长时间的问题了。首先在1954年设计的时候就是全国人民代表大会是国家最高权力机关，当时讲到它是行使国家立法权的唯一机关，全国人民代表大会常务委员会是它的常设机关。
当时常委会是不可以制定法律的。当然这个宪法实施一段时间以后看到问题了，人代会一年开一次，很多法律等着制定，但是宪法明确规定（全国人大常委会不能制定法律），后来就在人代会上授权全国人大常委会制定部分性质的法律（即单行法规）。在1954年宪法之后不久就看到这个问题了，所以就做了这样的规定。几年之后就遇到“文化大革命”，这些事情没有再去碰它。
到了1982年修宪的时候，这个问题就明确起来了。我们讲到1982年的宪法进展，其中的一个是扩大了全国人大常委会立法权限，还讲到加强了全国人大组织建设，还设立了专门委员会，等等。
在1982年宪法就作出了划分，这就是全国人大制定刑事、民事和国家机构等的基本法律，给它一个概念，一个定义，叫制定基本法律。全国人大常委会制定除由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间可以对全国人大制定的法律作部分修改，但是不能同它的基本原则相抵触。有这么一个规定，这是你们学者非常熟悉、非常了解的。
正像您刚才谈到的，1986年的12月的时候，对地方组织法作了特别多的修改，也可以说那次修改对地方人大的组织建设有很大的进展。
当时我跟蔡定剑刚刚到全国人大工作，蔡定剑是法学硕士，他对我说这不行，改了这么多，只能作部分修改，不能和它的原则相抵触。确实改了很多。那个时候，也就是30多年前就提出了这个问题，但是后来一直是这个问题：什么是基本法？什么是非基本法？这个问题就是没有解决，就是没有界定出来。到了2000年，制定立法法的时候，对这个问题还是没有界定出来，所以立法法把全国人大和全国人大常委会的立法权限讲在了一起，没有作区分。
秦前红
这个问题没有解决就是除了所谓依法分工之外，司法实践中也有问题，比如说律师法或者刑事诉讼法，对律师会见的规定是不一样的。一个是全国人大通过的，一个是全国人大常委会通过的，后来在这个实践中也是出现了打架的情况。
阚珂
在人大工作当中，哪些法律要由代表大会来通过，哪些由常委会通过，大体上是有考虑的，不是说没有考虑。全国人大常委会可以干的事情，应该说全国人民代表大会都可以干，只是因为它不是经常开会，一年只开一次，闭会期间，有些事要处理，代表大会来不及，授权给了常委会。这是通过制定宪法、修改宪法来解决这个问题的。但是代表大会的职权并不是常委会都可以行使的，这一条我们心里清楚。
但涉及到具体法律，比如涉及全国人大代表的事情，对代表作出规定的时候一般由代表大会定，一般不要由常委会来定，这是总体上的考虑。比如，全国人大议事规则是要代表大会制定，不能由常委会制定。再一个就是刚刚讲到的2000年制定的立法法，这个基本法和非基本法没有划分出来，所以全国人大和全国人大常委会的专属立法权讲了十个方面，实际这里有全国人大的，也有全国人大常委会的。但具体行使当中，我们会作一些区分。你刚刚讲的某一个法律是大会制定的，常委会修改了多少，合适不合适，实践当中这个问题是遇到了。
去年代表大会审议慈善法草案，很有意思。在常委会审议的时候和到代表大会审议的时候，很多人觉得这个不需要到代表大会审议，常委会审议通过不就可以了吗？很多人有这个疑问，就觉得它的分量不够，常委会通过就可以了。
我反复给全国人大代表解释。去年5月份，在南通的一次会议上，全国民政系统的各个厅局长都去开会，我做了解释，她（参加会议的省级民政厅厅长、全国人大代表）说终于想通了。现在十八届四中全会全面加强依法治国的决定，其中一个就是说要加强全国人大的立法工作，全国人大更多地承担立法责任，让全国人大代表更多参加立法工作。那么，每年的代表大会，审议哪个法律草案更合适，那是常委会要反复掂量的，比如，2015年审议的立法法修正案由代表大会来通过，这是合适的。
2016年，研究认为慈善法草案由代表大会审议最合适，它涉及到全民，和每个人都有关系，在审议的时候，每个人都能发言，都能说话，都能谈到自己的体会和修改的建议。今年，代表大会审议民法总则草案，这个是没有什么疑义的了，它是民事的基本法，一定要由代表大会审，但是这个法是很专，代表在审议的时候，对很专的东西不一定很了解、很熟悉，为此提前做了一些工作，所有的代表现在在阅读这个草案，他们做调查研究，准备审议意见。要把全国人大的立法职权和全国人大常委会的立法职权划分得非常清楚，可能还得经过一段时间。
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秦前红
我在湖北人大做立法顾问做了多少年，原来管农业的副省长后来在人大做副主任，在常委会分管立法，他说你看看，我原来管农业的都不熟悉立法，干了三年后，刚熟悉又退下来了。在地方人大，分管立法的副主任，对立法的进程，立法的规划和立法的项目的安排起很大的作用，但这个领导的认知的局限，包括他懂不懂法，懂不懂专业，其实对立法的质量和速度可能都会产生主要的影响。像这种问题有没有可能说在人大的组织结构里面要做一个改革？
阚珂
刚才你谈到的问题，应该说在全国人大里解决的比较好。首先是六届。六届的时候王汉斌是全国人大常委会的秘书长，同时他兼了全国人大常委会法制工作委员会的主任，他在彭真的领导下，对法律条文一条一条地过。一个草案拿出来，他说你先给我讲明白讲清楚，这条是什么意思，不要说空话。那么到了七届和八届，王汉斌担任全国人大常委会副委员长，其中有一段时间还兼了法工委的主任，所以这个时候还都是专业的。
从最近这几届就看到这样的一个情况：在十届的时候，杨景宇原来是全国人大常委会法工委副主任，后来到国务院法制办当了主任，然后又回到全国人大当法律委员会的主任委员，非常专业。十一届胡康生、十二届乔晓阳是法律委员会主任委员，也都非常专业。一般人都不如他（杨景宇）了解和熟悉立法工作，他在担任法律委员会主任委员的时候，法工委的主任是胡康生，他（胡康生）开始是法制工作委员会民法室的主任，他是我们国家的民法大家，后来他当了法工委的副主任，还分管民事立法工作，后来由他担任了法工委的主任。
秦前红
我近几年跟您刚才提的几位接触比较多，跟他们谈问题，令我叹服，他们太熟悉人大的事，就像您这样的，太熟悉历史，对中国的国情也比我们体会深，也了解很多制度的背景，谈到很多问题的时候他们如数家珍，就像您今天这样。
阚珂
他们是非常熟悉立法工作。他们是俩俩搭配：杨景宇是法律委员会的主任委员，胡康生是法工委主任；到了十一届胡康生是法律委员会主任委员，李适时是法工委主任，李适时在国务院法制办工作了多年，在那当过副主任，也非常熟悉立法工作；到了十二届，乔晓阳当法律委员会的主任委员，他原来是法工委的办公室主任、法工委的副主任，然后又到香港基本法委员会、澳门基本法委员会当主任，还是全国人大常委会的副秘书长，对立法非常熟悉，现在全国人大的法律委员会的主任委员和法制工作委员会的主任（李适时）对立法都相当熟悉。
这几届这样下来有15年、20年的时间，都是这么一个搭配，全国人大在这一层是非常稳定的。我们工作班子也是稳定的了。
地方人大现在是一个 47 33021 47 15536 0 0 3950 0 0:00:08 0:00:03 0:00:05 3950么问题呢？就是刚才你讲到的，它的常委会分管立法工作的副主任，他对立法有很大的主导权，他又不太明白，又变动频繁，就有一点不方便工作。
我很坦率的讲，全国人大对立法太重视了。我由于工作的关系和领导们接触，我当时就听常委会主要领导说每立一个法搞明白一个问题。当时我就想这么高的领导，经历了这么多的事情，领导了那么多的工作，还这样讲。等到我从办公厅调整到法工委，我有体会了，原来是一般性的了解，是概貌的了解，那么到立法的时候，法律写到纸上每一个字是什么意思都得了解，得把每件事情搞清楚。
地方人大还是有很多情况。比如说它每届五年，在这一届当中又有届中调整，（变动频繁）。届中就换了，一届当中管立法的副主任可能换了两个人，也可能是三个人，这个情况都有，再有常委会委员到一定年龄就退下了。（一届中，）全国人大是不换的。
秦前红
对，他们还有一种情况，就是工作机构轮岗的。我问这个情况就是插入到下一个问题，既然地方有这种情况，为什么立法法修改的时候要把地方立法的主体扩容，一下子这么激进，扩了那么多，给那么多地方人大可以有立法权，从三十几个到两百多个，为什么做出这样的决策？
阚珂
你提出非常好的问题，我对这个问题确实有思考。我们是到了2000年制定立法法，把这个概念明确了，就是较大的市有制定地方性法规的权力，对较大的市的内涵明确了，是三个：一个是省会市，一个是经国务院批准的较大市，第三个是经济特区所在地的市，都叫较大的市，把它明确起来了。当时就是这三种类较大的市有立法权，但是还有设区的市一直在提出要有立法权。
最积极的就是温州，宁波一有（地方立法权），温州就说我也要有，为什么我没有。它是最积极的。到了十八届三中全会，当时有了一条规定，讲到逐步增加有地方立法权的较大市数量，当时有这个规定。我看了以后，觉得这个在实际操作上有点问题。就是经国务院批准的较大市是什么概念呢，较大的市都有什么权力呢，只有一个立法权，其他的权都没有。我说如果我们还用这个概念，国务院批谁是较大的市谁就有立法权了，那么等于国务院授给地方人大立法权了，这个在制度上讲不过去。
一年之后，到了四中全会，实际上对原来的规定作了完善，叫依法赋予设区的市地方立法权，就是说所有的（设区的市）都给，这就解决了第一个问题，这个设区的市的立法权不是国务院通过批准较大的市给的，是全国人民代表大会给的，这在人大制度上是成立的，是讲得通的，是没有问题的。第二个问题我也考虑了，原来批准了邯郸市是较大的市，到现在它一直都有立法权，现在温州市还没有，你说公平吗？不公平。那么好了，所有的设区的市是同一级的政权机关，权力是相同的。
秦前红
但是决策过程中，我记得我自己也上书表示异议了。我也通过我的校长提过意见，因为他是全国人民代表。我说校长你把我的意见带过去。包括后来立法法修改征求意见，到法学院征求意见的时候我也提了。在做这个决策（赋予所有的设区的市地方立法权）的时候有没有考虑两个问题？很多所谓的设区市里面没有法制机构，甚至没有一个学法的本科生，完全没有立法能力。第二个，它跟司法体制改革方向是相反的，司法体制改革是要实现垂直领导，人财物要省级的统管，司法权在往上收，立法权是往下行。
阚珂
现在实际上就是一个权衡的问题，四中全会的规定完善了三中全会的规定，这样就是从政权建设、从理论上讲得通了，不然同样一级（行政区）有的有（立法权），有的没有，实际上讲不通的。你要发展，我也要发展，现在这个问题解决了。第二个问题，就是现在我授予你立法权了，你是不是有能力立法，那么实际上是两个问题：第一，是机构的问题，第二，是人的问题。
秦前红
有一个偷懒的办法。
所谓要逐步放开，要省级人大审定。
阚珂
它是一个稳妥的办法。法律说所有的设区的市都有立法权了，这还很有意思，我们还有30个自治州，30个自治州是不是（赋予地方立法权）呢？我说这个不用研究，它和设区的市是同一级的，它还有自治权，自治权还大于你呢，当然要给他们（地方立法权）。
还有一个问题，中山市相当于一个设区的市，但它不设区，还有三沙市，（也不设区），所以有的同志叫它为直筒子市，它不设区，但也给了立法权，就是同一级的人大和政府在立法权上是相同的。所以刚才讲，我们就是两个办法：一个办法就是都给了，（另一办法）是什么时候开始行使立法权，把这个（决定权）交给了省人大，你根据它的立法需要、立法能力情况，逐步批准它开始（行使立法权）。
现在多数地方是两次，少数地方是三次。主要就是有没有立法的人和立法机构，现在多数地方在开代表大会的时候，把法制委员会建立起来了，但是开始立法的地方不是太多，首先开始立法还是先立一个立法条例，就是规定怎么立法，然后是实体的立法。再一个，这次立法法对设区的市的立法权给的小一点，就是城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护，讲这三个方面，它的立法权限小了一点。
我觉得这个没有大的问题。一个地方制定的法规，它是在它本地区去实施的，如果它和省内法规相抵触，那它就没有效了，省里就不批准，和全国的有抵触，全国的人大也会纠正它。至于在一个地方，就在设区的市的人大及其常委会制定的地方性法规，报省级人大常委会批准，省级人大都不需要考虑它的可行性，行不行、符不符合，都不用管。不符合的话是它自己的问题，它自己工作起来不方便。是不是和宪法法律、行政法规、省的地方性法规抵触，不抵触，就批准。
广而告之
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