郑毅：民族区域自治法制如何摆脱“泛政治化”色彩？ 丨 中法评
郑毅
中央民族大学法学院副教授
宪法实施是全面依法治国的重要抓手。传统研究聚焦普适性宪法实施机制的构建，却面临违宪审查、宪法的司法适用等与现行法制框架契合度不足的困局。
当前，除继续致力于统一实施机制的探讨，还应关注具体宪法制度的类型化实施，即通过整合传统的“一揽子”实施制度的基础性价值和“化整为零”单项实施进路的实践优势，促成宪法实施从“单核模式”向“双核模式”的转变。
民族区域自治法制作为我国宪法制度的重要组成部分，如何使其摆脱长久以来的“泛政治化”色彩，真正回归宪法文本的规范化实施并全面回应法制发展的时代需求，将在双核模式的实现过程中扮演重要的示范性角色。
目次
一、问题的提出：宪法实施及其路径反思
二、政与法的“探戈”：民族事务法制化
三、探寻规范坐标：民族法制宪法化
四、第二次“飞跃”：宪法规范实施化
五、余论：迈向“双核化”的宪法实施
本文原题为
《论宪法实施机制的“双核化”
——以民族区域自治法制为例》
原文字数约为8820字
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问题的提出
宪法实施及其路径反思
对现代立宪主义（constitutionalism)国家而言，宪法实施无疑是继宪法生效之后最为重要的“宪法时刻”（constitutional moments)，关乎一部已经由“心上”走到“纸上”的宪法文本如何进一步走到“地上”并真正进入国家日常。在我国现行《宪法》施行正式迈入第35个年头的今天，“宪法实施”业已成为国家全面推进依法治国战略的核心要求之一。
早在2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上即指出：
“
“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。
2014年10月，党的十八届四中全会为新时期宪法实施大计确定了基本方针和要求一会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的科学论断；同时指出：
“
“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”
习近平同志在2014年10月28日所作的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中则进一步提出：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”
长期以来，我国学界针对“宪法实施”这个重要议题展开了卓有成效的研究，取得了一系列丰富的成果，不论是从抽象层面上对宪法实施价值和意义的论证，还是从微观层面上对契合我国国情的宪法实施具体制度的建构，中国特色社会主义宪法实施机制的理论探求已然初具规模。
然而，与国家顶层设计的重视与宪法学界的研究热情形成鲜明对比的是：我国宪法实施机制在实然建构的层面不仅迟迟未能呈现重大、实质性的突破，反而与之休戚相关的“宪法的司法适用”等制度尝试还曾在特定历史时期的法治实践中遭遇挫折与反复。虽然个中原因异常复杂，但总的来说，与我国尚处于中国特色社会主义法治建设的初级阶段密切相关。
于是当前摆在面前的重要问题就在于：制度层面的宪法实施究竟如何破局？
笔者认为路径拓展的问题诚值思考。时至今日，不论具体制度设计为何，学界开出的宪法实施的“药方”往往都是“单核”的，即构建一个统一的宪法实施机制以涵摄所有具体的宪法制度类型，从而为整部宪法的全面实施提供“一揽子”的解决方案。
这种进路的理论和制度价值当然是毋庸置疑的。综观世界上宪法实施良好的国家，不论是由国会、宪法委员会抑或是宪法法院、普通法院实际担纲，但无一不是在一个统一、明确的基础制度模式和框架之上建构具体实施机制，这实际上决定了一国宪法实施制度的基本属性、基本道路和基本品格。
不过在我国，这种“单核进路”恐怕至少应作如下两个方面的反思：
一是在理论上，社会主义初级阶段的探索性决定了我国多样的具体宪法制度尚未完全定型，仅仅聚焦一个统一实施制度的构建不仅会放大这种不稳定制度的张力，而且难以全面回应诸多具体宪法制度实施需求的“众口难调”；
二是在实践中，经过一个相对较长时期的理论推动和制度实验，统一的宪法实施基本制度并未成功建立，反而在一些具体宪法制度领域有所突破，这是否意味着“化整为零”“逐个突破”的方式更有利于宪法实施的具象推动？
如2016年12月19日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》，其实就意味着通过监察制度的重大变革实现宪法监督进而促进宪法实施的单项突破。
综合传统的“一揽子”实施制度的基础价值和“化整为零”单项实施进路的实践优势，笔者认为，应对宪法实施从“单核模式”向“双核模式”的时代转变给予充分重视，且具体宪法制度的实施探索在现阶段无疑更具现实可操作性。
由上，本文以民族区域自治法制为例管窥具体宪法制度的实施问题，依据有三：
一是作为我国基本政治制度之一，民族区域自治具有较高的制度地位和充沛的中国特色；
二是作为政治和法律重要交汇点并在传统上为政治所主导的问题域，民族区域自治法制的实施情况在相当程度上投映了具有较强政治性的宪法的实施境遇；
三是《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）这一核心规范及相应的配套性立法为从法律层面探讨该宪法制度的实施问题提供了相对充实的文本抓手。
因此，本文谨将民族区域自治法制的实施和发展归纳为“三化”。
政与法的“探戈”
民族事务法制化
传统上，由于“‘民族’这个概念更多地与‘国家’联系在一起，即所谓的‘民族一国家’(nation-state)的观点，与政治的联系非常密切”，我国的民族问题一直被“升格”为政治问题对待，在理解上被赋予了过多的政治敏感性。
虽然在形式上，随着1984年《民族区域自治法》的出台，民族区域自治法制和传统的民族区域自治制度开始呈现初步分野，但由于该法在产生之初即具有较为浓重的政治性背景，加之相关条文在表述的规范性和实施方面差强人意，这种“分野”的实际成效并不突出。
而随着20世纪90年代民族区域自治制度被提升为我国的基本政治制度，政治视角的扩张与民族区域法制发展在特定制度条件下渴求政治背书的现实需要相契合，“民族事务法制化”质的突破实际又被进一步延迟。
一般来说，民族事务政治主导性的现实体现大致有三：
第一，在思维定式上，民族问题属于政治问题，甚至只要牵涉民族因素，则在各级实践中就被人为赋予了过度的敏感性。在政治红线的高压下，对于相关民族问题的具体处理就难免走形，为迁就所谓“政治诉求”而牺牲相关法律规范适用的严谨性就成为必然选择。
第二，在民族关系调整路径上，政策手段依然具有相对于法律手段的优先性。这与我国当前民族事务处理和民族关系调整的制度现状有关。经过数十年的发展，尤其是随着1982年现行宪法和1984年《民族区域自治法》的颁布，我国民族事务法制建构虽然已经取得了相当的成就，但一方面，重大民族法制进程仍需依赖顶层政策设计的启动与引领；另一方面，在最基层的民族事务实践中，由于当前民族法制建构的周延性缺憾，往往也要大量依靠党和国家的民族政策具体补足。
由此，在某种程度上就形成了民族事务处理路径层面“政策顶天立地，法制站中间”的悬浮式格局，“民族事务法制化”在“有法难依”甚至“无法可依”的困窘面前节节溃缩。
第三，在民族法制的研究方面，虽然相关成果汗牛充栋，但仍基本笼罩在泛政治话语之下，热衷于将党和国家政策的重言和背书简单等同于对民族法律条款的内涵诠释，法教义学的实质缺席冲淡了当前民族法制研究的“法学味道”，放大了相关民族法律规范的适用困境，更削弱了法制对新时期全面推进依法治国背景下民族事务解决方案建构的决定性效果。
不过，在2014年十八届四中全会之后，前述问题至少在顶层设计的层面已经有所突破。《决定》明确提出：“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。”
对于这句看似平淡无奇且颇有些“口号”意味的表述，2014年12月配套出台的中共中央、国务院《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》则更加鲜明地阐释了个中深意：
“
“要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”
据此，传统意义上一概敏感的“民族问题”被进一步解构为民族政治问题和民族法律问题（即所谓“涉及民族因素的法律问题”）。对于前者，无疑仍应保持高度的政治敏感性，仍须主要通过政策手段加以应对和解决；而对于后者，由于其本质上属于法律问题，民族性因素在其中仅扮演非结构性的附加角色，因此必须强调以法律为解决策略的核心路径。
这种内涵上的畛域界分最直接的目的在于，为通过法律手段解决民族问题营造充分的制度空间，以从本质上回应“全面推进依法治国”的核心战略在民族事务这一传统政治领地的“落地问题”，为新时期全面实现“民族事务法制化”的目标提供了坚实的顶层设计基础和相对明确的实施指引。
然而，这一看似近年来国家在民族事务法制宏观方针层面的重大改革，在理论和实践中却遭遇“冰火两重天”。
一方面，在学术界，真正认识到该问题重要性的学者尚不多见，十八届四中全会召开两年多来真正抓住该问题作集中理论发力的成果寥寥，民族法制研究在整体格局上并未适时出现因应性的转变和优化；另一方面，在实践中，“依法妥善处理涉及民族因素的法律问题”的案例却已如雨后春笋般涌现。这种理论与现实的张力虽然彰显了相关学术研究的滞后与差距，但从另一个层面也恰恰反证了当前继续大力提倡“民族事务法制化”的重要性。
当然，对法制手段的强调并不意味着对政策手段的忽视甚至否定。一方面，这种强调基于法律对政策必要的支撑作用，主要包括对制度立场的确认、对责任机制的强化、对规范位阶的升华等；另一方面，政策对于法律的塑成作用亦同样不容忽视，包括政策引领法律、政策配合法律、政策发展法律等。
总之，对于民族事务治理而言，法律和政策作为制度实施路径均必不可少一毕竟“探戈需要两个人来跳”。如今对于法制貌似“矫枉过正”的强调，实为一种促进传统“政策单核主义”发展为“法律一政策双核主义”的肯定性纠偏，而非基于零和博弈的“二选一”思维对政策路径的简单扬弃。
探寻规范坐标
民族法制宪法化
提出“民族事务法制化”的一个必然追问在于：如何将民族法制于国家法制谱系中实现“精准定位”？笔者认为，中国民族法制主要应定位于宪法部门。
第一，在规范上，宪法文本中存在大量的民族关系条款，构成了我国民族法制框架的基础。现行宪法共有一段序言和25个条文涉及民族（趋近于ethnicgroup)问题的规定（不含“中华民族”，即nationality)，这不仅对民族问题的法制化给予周延性覆盖，其本身也构成了宪法文本的重要组成部分，民族条款占到正文总篇幅18.1%，这在新中国成立以来的四部宪法及曾作为临时宪法的《共同纲领》中占比是最高的。相关占比统计如下表所示：
第二，在逻辑上，宪法中的民族问题规范实际构成了我国民族法制的总纲。如序言第11段对民族关系的历史性描述、第4条对民族问题(尤其是民族区域自治制度）的总则性规定、第112—122条对民族区域自治制度的根本性规制等。
而现行民族法制则在结构上对宪法民族条款结构的细化和衍伸：《宪法》第4条发展为国家民族法制体系总纲，由诸多法律、法规和地方立法所承接；《宪法》序言第11段丰富化为《民族区域自治法》的六段序言；第112—122条细化为《民族区域自治法》的共73个条文的正式规范；其他宪法民族条款亦被大量下位立法所发展、贯彻和落实。
第三，在体系上，中国民族法制的核心规范——《民族区域自治法》本身亦属于宪法类规范。
在传统法理学和立法学上，其被表述为“宪法性法律”；而在2011年的《中国特色社会主义法律体系白皮书》中，《民族区域自治法》则被明确定性为“宪法相关法”，即“与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律”。
在《白皮书》阐释宪法相关法的五段篇幅中，《民族区域自治法》更是唯一被整段论述的法律。有学者亦指出：“民族区域自治法是其名称由宪法规定的唯一的基本法，也是除宪法外写有序言的第一个基本法，还是援引宪法条文最多的基本法。”该法与宪法的紧密联系可见一斑。
在法制实践中，也正是由于民族法制的宪法性定位，才使得相关重大问题的诠释获得了坚实的规范基础。例如，从《民族区域自治法》的结构上来看，决定民族区域自治实施成效的核心要素有二：一是该法第三章规定的自治机关的自治权，即内涵式发展的角度；二是该法第六章规定的上级国家机关的职责，即外部性匹配的角度。
就法理而言，不论是自治权实施行为抑或是帮助照顾行为，相关条款真正落实的关键在于行为主体的明确性。这显然须先回归宪法文本寻求答案：一方面，《宪法》第112条将实施自治权的主体——自治机关定位为民族自治地方的人大和政府；另一方面，《宪法》第122条将帮助照顾民族自治地方的主体定位为“国家”。
但随之而来的追问是：作为自治机关的“人大”中是否包含人大常委会？作为帮助照顾主体的“国家”又究竟所指为何？其与《民族区域自治法》中的“上级国家机关”的逻辑关系又为何？
对于第一个问题，从1954年宪法的“未明确”到1975年宪法的三元结构再到1978年宪法的二元结构，再结合《民族区域自治法》第4条的相关规定，基本可得出肯定的回应；对于后两个问题，从1954年宪法的“上级人民政府”到1975年宪法、1978年宪法的“上级国家机关”再到现行宪法改称的“国家”最后到《民族区域自治法》对“上级国家机关”的恢复，基本可得出立法、行政、司法“三位一体”的结构以及“国家&上级国家机关”的结论。
又如，《民族区域自治法》第19条和第20条分别规定了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权以及对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通与停止执行权，然则这两类变通权限的关系何在？其与以《刑法》第90条为代表的近20部法律单独授予的民族自治地方变通权力的关系又何在？如果不回归宪法文本，对《宪法》第115条和第116条的外部解释结构详加考察，是很难得出科学结论的。
总之，虽然民族法问题在科学研究层面属于相对独立的问题域，但这并不影响在法律部门层面对民族法制核心问题的宪法定性。正视这一判断并在此基础上展开充分的规范主义建构，将在新时期民族法制的发展过程中扮演重要角色。
第二次“飞跃”
宪法规范实施化
如果说“民族法制宪法化”的核心价值在于解决民族法制的静态定位及“有法可依”问题，那么随之而来的动态实施的追问和“有法必依”的需求则显然应交由“宪法规范实施化”来实现。
宪法中民族规范的实施在理论上又可分为直接实施和间接实施，而在目前宪法实施基本制度的“一揽子”方案尚未明晰的情况下，间接实施无疑将继续扮演突破性的角色——“宪法不会直接发号施令，而是通过立法制度的运作，或者司法制度的运作，以及宪法保障制度的运作，使问题获得符合宪法规范要求的解决”。然而，即便是间接实施，目前宪法中民族规范条款的“落地”仍面临诸多困境。
第一，就基础而言，现行宪法中的民族规范主要通过在转化为具体的法律条款的明确、细化和丰富的过程中获得实施。以民族区域自治法制为例，其直接的规范依据在于《民族区域自治法》第1条规定的“中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定”。
申言之，《宪法》第三章第六节的11个条款中，有八个条文属于具体自治权类型的列举，其可进一步分为“一条一权”（如第116条）和“一条数权”（如第119条）两种模式。这8项（类）自治权直接构成《民族区域自治法》第三章27项具体自治权的规范基础。其中，几个“一条一权”的宪法条款尤值重视，因为在现行宪法总共138个条文中为某个自治权专辟一条的“规范待遇”本身就彰显了立宪者的重视程度。然而即便是这类“专宠”条款，其实施程度也差强人意。
以现行宪法在1982年专门恢复的第120条民族自治地方组织公安部队权为例，一方面，《民族区域自治法》仅以第24条全文照抄，未作任何面向具体实施和操作的充实与细化；另一方面，实践中155个民族自治地方亦并未真正组织一支此类公安部队，规范和实践的巨大落差进一步凸显了此类“睡美人条款”的实施困窘。
第二，作为中国特色社会主义民族法制的核心规范，《民族区域自治法》的实施在相当程度上成为评估宪法中民族规范实施效果的风向标。长期以来，许多基层民族自治地方对该法曾广为流传“只有慰问信，没有慰问金”的评价，随着国家法治建设的不断深化，如今该法的实施情况虽已有了相当的改善，但仍面临诸多困境。
全国人大常委会曾分别于2006年7月至9月和2016年7月至9月对《民族区域自治法》的实施情况开展过两次全国性的执法检查，而《民族区域自治法》重要条款的落实、配套法规建设以及相关部门的实施意识等则成为两次评估结果的共性内容——亦即在2006年至2016年的十年期间，前述问题并未得到根本性解决。
此外，实践中甚至还出现过某些部委的个别同志出于狭隘的部门利益考量将实施《民族区域自治法》全部倭责于民族事务部门的错误认知。而前述实施困境基于“奶酪效应”在向基层下渗的过程中被不断放大，逐渐衍生出新的民族法制实施障碍。
第三，宪法中民族规范的实施不仅强调中央立法的配套落实，更要求民族自治地方立法的协同发展。在中央层面，自2005年《国务院实施〈中华人民共和国族区域自治法〉若干规定》实施以来，国务院相关部门规章配套滞后的问题就显得相对突出；在地方层面，作为级别最高的民族自治地方，自治区的“小宪法”——自治条例长期阙如的问题亦由此走到前台。而无论从规范位阶还是效力位阶来看，后者无疑更值关注。
而长期以来，基于上位法规范的不明确、民族工作重心的转移、作为批准机关的全国人大常委会过于谨慎的态度等多方面复杂因素的影响，五大自治区在出台自治条例的问题上推动乏力，学术界甚至出现了“放弃自治区自治条例而代以集群化的单纯性条例”的“曲线救国”策略，虽然新意纷呈，但却难逃回避主要矛盾乃至饮鸩止渴的诘问，实际上并不利于相关问题的彻底解决。
当然，近年来宪法中民族规范的实施亦并非乏善可陈。例如，2015年3月15日修改的《立法法》第72条和第82条参照设区的市立法权改革，分别赋予30个自治州人大及常委会制定地方性法规的权力、政府制定地方政府规章的权力，不仅使自治州获得了与五大自治区相一致的“一般地方立法权+自治立法权”的二元立法权结构，更在相当程度上对《宪法》第115条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权”的贯彻和落实。
又如，同样是基于2015年《立法法》的修改，市级立法权主体由原先49个“较大的市”扩充至所有设区的市，虽然表面上看与民族法制关联不大，但若结合我国当前城镇化和少数民族散居化的合流趋势就会发现，绝大多数设区的市的散居少数民族权利保障正是借由《立法法》的这一修改被悄然拉进了真正、完全意义上的法制化时代。
这不仅缓解了因《散居少数民族权益保障法》长期阙如所导致的聚居少数民族和聚居少数民族在法制保障水平上的不平等，真正践行了《宪法》第4条“中华人民共和国各民族一律平等”的精神内核，更在相当程度上弥补了宪法文本对散居少数民族法制的规范薄弱所诱发的民族法制内在结构失衡问题。
余论
迈向“双核化”的宪法实施
综上，目前宪法实施所面临的问题其实可分为两类：一是依靠具体宪法制度的个性化、间接性的实施机制，能够自我完善的；二是纯粹的自我完善难以实现，必须在具体制度实施机制之外辅以普适性的基础实施机制或宪法规范自上而下的直接实施方能促成“质的飞跃”。
是故，虽然宪法的间接实施系目前我国立法理论和实务的主流，但由此引出所谓的“宪法停止论”却显然是有失偏颇甚至是相当危险的。域外经验和我国法制实践却表明，宪法的实施需要直接和间接两种方式的妥善配合，下位法的制定应更多体现为对宪法的丰富、发展而非简单替代。
因此，针对前文提出的种种实施困境，除了在延续间接实施的基础上完善配套规范的建设并提升其实施效果的立场，更重要的还在于通过继续探索具有普适性的基础实施制度促进相关规范的直接实现，这在理论路径上主要寄望于宪法的解释和修改。
鉴于宪法的权威和刚性同修宪之间的内在张力，尤其是近年来对《宪法解释程序法（专家建议稿）》的讨论日趋成熟，宪法解释对直接实施模式的制度保障价值得到了进一步夯实与释放，也为宪法直接实施的时代发展平添新的活力和期待。
总之，现阶段倡导以民族区域自治法制为代表的具体宪法制度的个性化实施制度的构建并不意味着对普遍实施机制的摒弃，反而需要两类不同面向的实施机制通过确立彼此间的良性互动关系最终形成促进宪法实施的“合力”。毕竟，简单地从“单核”迈向另一种“单核”与真正的“双核化”相比，无论是理论品味抑或是实践效果均相去甚远。
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