监察委员会入宪的正确姿势是什么？ 丨 中法评
独家福利 · 马岭老师谈宪法的魅力
文末另有惊喜
马岭
中国青年政治学院教授
设立监察委员会是在我国政体内新加了一个系统，需要修宪；但宜采用修正案的形式而不必全面修宪。修宪不仅要符合法定程序，而且应遵循先例，如“全民讨论”应作为具有中国特色的修宪程序予以继承。我国历次修宪的经验教训值得总结，如不可操之过急、讨论中要有不同声音、涉及相关制度的理论探讨要尽量深入。
笔者认为2018年3月召开全国人民代表大会进行修宪，在国家政体中设立监察委员会的条件还不够成熟，建议继续试点，暂缓修宪。如果非修不可，则宜小修不宜大修，即以修正案的形式，在内容上仅增设监察委员会，不涉及宪法其他内容的变动。至于制定《国家监察法》，应在修宪之后才能启动，否则这一法律将从出生起就没有宪法依据，其制定及其内容都有违宪之嫌。
目次
一、通过修宪变更政体的四种模式
二、我国涉及政体变化的四次修宪
（一）1975年《宪法》对国家政体的局部修改
（二）1978年《宪法》对国家政体的局部修改
（三）1982年《宪法》对国家政体的局部修改
（四）2004年宪法修正案对国家政体的局部修改
三、设立监察委员会：涉及政体变化，需要修宪
（一）设立监察委员会涉及政体的变化
（二）设立监察委员会涉及的修宪形式和程序
（三）通过修宪设立监察委员会应汲取历次修宪的经验教训
本文原题为
《政体变化与宪法修改：监察委员会入宪之讨论》
原文字数约为2万余字
首发于《中国法律评论》
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通过修宪变更政体的
四种模式
一个国家的政体可能在实践中发生变化，一个国家的宪法文本也可能在实践中发生变化，这二者是什么关系呢？一般来说，政体变化应以修宪为前提。但修宪不一定都涉及政体的变化，例如我国1954年《宪法》颁布后经历了三次大修（全文修正）、六次小修（修正案），其中有的涉及政体的修改，有的并不涉及。在现行宪法的四次局部修改中（共有31条修正案），大多数是对序言、总纲部分的修改，涉及国家机构的修改仅有6条，其中和政体有关的仅有1条。
有些疑似涉及政体的修宪，仍然只是对政体某一板块中内部关系的调整，并不涉及政体结构的变动。例如，1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，对1978年《宪法》确认的权力体制做了四个方面的局部修改，但还上升不到政体的层面：将“文革”中1975年《宪法》确认的地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，但这只是名称的变动；
将1978年《宪法》确认的检察院上下级之间的监督关系恢复到1954年《宪法》规定的领导关系，这是检察系统内部关系的调整；县以上地方各级人大“设立”常委会虽是一项新举措，但这也只是人大内部结构的变动；选民直接选举的范围由原来的乡级扩大到县级，是民主选举制度的重大进步，但并没有对国家政体的要素进行改变，因此1979年的修宪没有涉及国家政体的变动。
那么，国家权力的哪些变化才算是政体的变化呢？笔者认为，政体中有关板块的变化才是政体变化。这些变化大体有基本板块（如立法、司法、行政、国家元首）的变化和非基本板块（立法、司法、行政、国家元首以外的板块）的变化；二者又都可以分为板块的增减和板块的大小之调整两类。
在国家政体的基本板块变化中，一是基本板块数量的增加或减少，这是根本性改变，如取消司法机关或将其附属于行政权，将立法权与行政权合并（议行合一），不再设国家元首，等等。有些国家的宪法对这种修宪进行了一定的限制，如法国、意大利等国家的宪法将“共和政体”列入修宪禁区，即禁止做这类政体的修改，不得把共和政体修改为专制政体。
二是改变政体内基本板块的大小，进而改变政体的结构，譬如由总统制改为议会制(如1912年的《中华民国临时约法》），议会制改为半议会制(如1958年法国宪法）等，这类改变并没有在原有政体内增加或减少基本板块，但在各基本板块之间对权力格局做了重新配置，如议会制和半议会制的基本板块是相同的，但总统的权力以及与议会的关系有了很大改变，进而形成了不同的政体类型；总统制与议会制的基本板块也是相同的，只是总统制下的总统是实权的，议会制下的总统（元首）是虚权的，由此形成了不同的政体。
在国家政体的非基本板块的变化中，也涉及非基本板块的增减及其大小调整两方面，但这些都是局部性改变。非基本板块的增减是在现有政体内部基本板块不变的情况下，增加或减少某些非基本板块，从而使政体的内部结构发生一定变化，如许多国家“二战”后在原有政体内新设宪法法院，我国1982年《宪法》增设中央军事委员会等（如果在国家机构中增设监察委员会也属于此类改变）。
政体内部非基本板块大小的调整，也是局部性改变，但力度更小一些，没有增减非基本板块（更没有增减基本板块），而是通过改变原有非基本板块的大小来调整彼此之间的关系，从而导致国家政体的内部结构发生变化，如赋予法院违宪审查权从而将议会和法院之间原有的单向监督关系变为互相制约的双向关系，等等。
总之，如果是涉及政体内部板块的改变（板块数量的增减或板块大小的调整），即是政体发生了变化，这种改变需要修宪；如果只是政体某板块的内部改变（如议会内部新增专门委员会，司法机关上下级之间关系的调整，政府内某些部委的增减或合并，以及由合议制改为首长制，等等），则不能视为政体的变动，一般修法即可。
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我国涉及政体变化的
四次修宪
从我国1954年《宪法》后的历史来看，虽都是人民代表大会制，政体没有发生根本性改变，但涉及政体内部板块的增减和调整，从而使政体局部发生变化的情况是有的，其中涉及修宪的有四次。
（一）1975年《宪法》对国家政体的局部修改
1975年《宪法》取消了国家主席的设置、在地方实行“议行合一”的革命委员会（人大和政府合一），是对1954年《宪法》确立的人民代表大会制度的一次“大手术”。
在中央的国家机构中，1975年《宪法》取消了国家主席这一事实上的元首设置，使1954年《宪法》确认的人民代表大会制度在结构上发生了很大的变化，虽然政体仍然是人民代表大会制度，但由此形成了我国历史上两种不同类型的人民代表大会制度，即有国家元首的人民代表大会制度和没有国家元首的人民代表大会制度。
1970年3月，毛泽东在提出召开四届人大和修改宪法意见的同时，提出了关于改变国家体制、不设国家主席的建议。“不设国家主席”之所以意味着“改变国家体制”，是因为在国家政体内部减少了一个基本板块，并由此改变了其他国家机构的职权，对原来属于国家主席的许多职权做了重新分配。
例如把1954年《宪法》赋予国家主席的部分外交权分配给了全国人大常委会；最高行政权分配给了总理一虽然1975年《宪法》对国务院的领导体制没有做任何规定，但由于取消了国家主席及其最高国务会议，实际上等于把1954年《宪法》中国家主席的最高行政权给了总理；还把有的职权直接给了执政党，如统率军队权以及中央政府成员的提名权甚至一些原来属于国家主席的职权没有分配给任何机构或人员，将这部分权力空置。可见，1975年《宪法》不设国家主席确实“改变了国家体制”，局部性地改变了国家政体。
在地方上，1975年《宪法》将1954年《宪法》规定的地方各级“人民委员会”（政府）改为地方各级“革命委员会”，这不仅是名称的改变，而且其体制也有明显的变化。
1954年《宪法》第62条规定，“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，即地方各级政府是地方各级人大的“执行机关”；
而1975年《宪法》第22条第1款规定，“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”，即革命委员会的性质是双重的，它既是立法机关（各级人民代表大会的常设机关），又是行政机关（地方各级人民政府），集人大、政府权力于一身，等于合并了地方人大和政府，这是地方权力框架的格局性改变。在地方各级革命委员会建立的过程中，许多地方为夺权发生武斗，砸烂公检法，踢开党委闹革命，是在和平年代以非和平方式改变政体的一种特殊现象。
（二）1978年《宪法》对国家政体的局部修改
从表面上看，1978年《宪法》对1975年《宪法》的政体结构似乎并没有做出调整，例如两部宪法在“国家机构”一章中都设五节，五节的顺序也一样，11都没有恢复国家主席的设置，等等。
1978年《宪法》对1975年《宪法》的改变似乎主要是政体结构内部的具体制度，如增加了全国人民代表大会及其常务委员会的职权，在第20条规定全国人民代表大会的性质时，改变了1975年《宪法》中规定全国人大是“中国共产党领导下的”最高国家权力机关的写法，规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。这些改变使得国家机构中某一板块的内容或更充实，或更完善，或更科学，但并没有增减政体内部的板块或改变板块之间的关系。
有争议的是，1978年《宪法》是否恢复设立了检察机关系统？从宪法文本上看，1975年《宪法》仍然设有“审判机关和检察机关”一节，说明它在宪法上是承认“检察机关”的存在及其合法性的；但1975年《宪法》第25条第2款又规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”，这等于架空了检察院，使其事实上徒有虚名。
笔者认为，1975年《宪法》并没有“取消”检察机关的设置，只是形同虚设，但“形同虚设”也是“设”，与“不设”、取消设置还不能划等号。因此，认为当时“检察机关终于从宪法上消失”的观点，值得商榷。
1975年《宪法》并没有“取消”检察机关，1978年《宪法》也就谈不上“恢复”设立检察机关，两部宪法在此的区别是，1975年《宪法》规定的检察机关只是空有其壳，而1978年《宪法》则对检察院的功能、体制、地位作出了具体规范（虽也只规定了1条）。14检察机关由“空洞无物”到“拉起队伍”，从而使国家政体的内部关系也发生了变化（如法院要接受检察监督）。
可以说，检察机关在1975年《宪法》中是空的、死的，在1978年《宪法》中是实的、活的，这使得1978年《宪法》关于检察院的规定确实具有再造检察体制的意义，进而有完善政体的意义一一调整了政体内部结构，使人民代表大会制度内部的“一府两院”之一的检察院不再是空壳而是有了一套基本框架并开始运作。因此，1978年《宪法》对政体是有改变的，但不属于增加某一板块而是充实某一板块的改变。
（三）1982年《宪法》对国家政体的局部修改
1982年《宪法》对国家政体有明显改变，主要表现在两方面：
一是设立国家主席，这是恢复1954年《宪法》的设置，但其板块结构有所缩小，它把1954年《宪法》中“形虚实实”（形式上是虚的，实际上是实的）的国家主席改为虚权元首，这是汲取“文革”中领袖个人过于集权专断的历史教训而进行的政治体制改革；
二是新设中央军事委员会，这是1982年《宪法》的新构建，是将长期以来党的中央军委领导国家武装力量的“以党代政”模式修改为“党政一体”模式（党的中央军委和国家的中央军委“两块牌子，一套人马”），是把军权纳入宪法以实现国家化的初步尝试，二者都是政体意义上的变革。
因此，与1975年《宪法》、1978年《宪法》中的“国家机构”一章设有五节不同，1982年《宪法》“国家机构”一章设有七节，依次是“全国人民代表大会”“中华人民共和国主席”“国务院”“中央军事委员会”“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”“民族自治地方的自治机关”“人民法院和人民检察院”。
但1982年《宪法》在“总纲”中关于政体的表述却只有人大和“一府两院”，其第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。
那么，判断我国政体的构成要件时是以“国家机构”的章节安排为准，还是以“总纲”的规定为准？按说“总纲”关于政体的规定更具有概括性、根本性，但笔者认为“总纲”第3条关于政体的规定“漏掉”了国家主席和中央军委，是其表述的缺陷，并不能因此否定二者在人民代表大会制度中的一席之地。不论是采用体系解释还是逻辑解释，都应当认定1982年《宪法》确立的国家政体要素除了人大和“一府两院”(四要素）外，还应包括国家主席和中央军委（六要素）。
（四）2004年宪法修正案对国家政体的局部修改
2004年宪法修正案第28条赋予国家主席部分外交实权（“进行国事活动”），使1982年《宪法》确认的虚权元首变为半实权元首，虽没有在政体层面新增要素（没有新设国家机构），但在一定程度上改变了政体中某些基本板块之间的关系，如国家主席与人大的关系，当国家主席有权“进行国事活动”、且不必根据全国人大常委会的决定行使该项权力时，全国人大常委会对国家主席的制约显然减少了。
同时，国家主席与国务院的关系也发生了变化，当国家主席的外交权都要根据全国人大常委会的决定行使时，该权为虚权，那么外交实权则应在国务院手里，1982年《宪法》第89条规定国务院的职权包括“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”；当国家主席的外交权半实权化后，国家主席与国务院总理之间外交上的分工不再是虚权与实权的划分，而是都有实权，在实权的范围上需要进行新的分工，这样总理的部分外交权可能转移到国家主席手里，这就涉及政体内部基本板块之间的关系调整。
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设立监察委员会：
涉及政体变化，需要修宪
(一）设立监察委员会涉及政体的变化
2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定，“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”。监察委员会既然与“一府两院”一样，由本级人大产生，对其负责，受其监督，就说明它具有与“一府两院”同等的地位，即在人民代表大会制度内部新添加了一个系统，属于政体内部非基本板块的增加。
监察委员会的设立是1954年《宪法》以来国家政体的又一次大调整，1975年《宪法》虽然取消了国家主席，1982年《宪法》又予以恢复，是国家政体的大动作，但国家主席仅在中央机构中设置，不影响地方各级机构的调整；检察机关系统虽涉及中央到地方的各个层级，但有1954年《宪法》的底子，其后是在这一基础上或架空，或重建，而不是完全创新一个系统。
而设立由上到下、与“一府两院”平行的监察委员会体制，是中华人民共和国建国以来没有过的，这不是简单地把政府内部的监察部门升格到地位与政府平行的问题，而是在一定意义上改变了国家的权力体制。
在人民代表大会制度的设计中，“‘一府两院’如同‘兄弟’三人，人民代表大会如同一位‘家长’，‘家长’要管住‘兄弟’三人，必须让三‘兄弟’彼此制约平衡，这可以说是中国几千年传统政治文化特点的延续，也是权力运行一个基本的‘统治术’”，而监察委员会的设立多少打破了这一格局，“人民代表大会之下就有了四个‘兄弟’，权力运行的基本规律是，三个机关通过互为犄角、互相制约容易达到一种平衡，但四个机关要互相制约，就存在很大的复杂性和困难了”。
监察委员会的设立不仅在人民代表大会制度内新增加了一个板块，而且这一板块还很大很强。从全国人大常委会的授权来看，其享有的职权包括监督权、调查权、处置权，其调查的手段包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，其监察的对象包括所有行使公权力的公职人员（全覆盖），如此强势的权力，使局部性改变的力度更为突出。
监察委员会表面上“与‘一府两院’平行，实际地位和重要性甚至会远超‘一府两院’”“几乎可以用‘包打天下’一词来形容”，那么监察委员会在“四兄弟”中是否会跻身“老大”？在“长兄如父”的传统文化中，是否可能带来对人民代表大会制度基本格局的改变？这些问题不能不引起人们的关注和思考。
（二）设立监察委员会涉及的修宪形式和程序
设立监察委员会涉及国家政体的变化，因此仅仅通过修改法律是不够的。24如果在人大系统内部新增一个监察委员会，那么修改人大组织法即可；如果在政府内部撤销监察部，修改国务院组织法即可，甚至组织法都不必修改，因为这些都只涉及国家二级机构的变化。而监察委员会的设立却是国家一级机构的增加，政体内部因此而发生了结构性的变动，这必须启动修宪机制（宪法解释也难以担此重任）。
1.关于修宪的形式。修宪的形式大体有两种：一是全面修宪；二是局部修宪（修正案）。涉及政体的改变应当修宪，但应采用哪种形式修宪？是否必须全面修宪？笔者认为政体的变化与全面修宪之间没有必然联系。
对宪法做全面修正还是部分修正，主要不在于修宪内容是否涉及国家政体，而在于修改的内容是否具有全局性、根本性。如果涉及宪法序言、总纲、公民权利、国家机构各章节的修改，涉及政治、经济、文化各领域基本国策的变动，且条目众多，就应当全面修宪。
从我国1954年《宪法》之后的历次修宪来看，虽然涉及政体板块的增减都采用了全面修宪的方式（1975年《宪法》取消国家主席的建制、1978年《宪法》恢复检察机关的机能、1982年《宪法》增设国家主席和中央军事委员会），但这几次修宪都不仅是政体板块的变动，而是因整个国家的政治形势发生了极大的变化，为此对宪法的指导思想、国家的基本任务都做了较为明显的修正。
如1975年《宪法》对1954年《宪法》的基本精神作了重大修改，把“无产阶级专政下的继续革命”理论确立为指导思想，国家的基本任务是“开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”；1978年《宪法》确立的指导思想是“永远高举和坚决捍卫毛主席的伟大旗帜”“把无产阶级革命事业进行到底”，国家的总任务是“坚持无产阶级专政下的继续革命，开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动，在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”；1982年《宪法》的指导思想是“四项基本原则”，国家的根本任务是“集中力量进行社会主义现代化建设”。
相形之下，目前中国社会还没有到一个新的历史拐点，现在需要的是继续高举三十多年来改革开放的旗帜而不是改旗易帜，1982年《宪法》的指导思想及其确立的国家根本任务都还没有过时，因此目前没有必要对宪法做全面修正。
即使修宪涉及多个领域，但如果修改的条文有限，且不是基本规范的修改，一般也宜采用修正案的形式。例如我国2004年通过了14条宪法修正案，其中涉及序言的有2条，涉及总纲的有4条，涉及公民权利的有1条，涉及国家机构的有6条，涉及国旗、国徽、首都的有1条。这次修改的条文数量不算多，且基本没有触及根本条款的改变，所以采用修正案的形式是适宜的。
那么，对国家政体如此重要的领域进行调整，是否必须全面修宪呢？从历史上看，全面修宪时往往涉及政体基本板块的变化以及权力体制多方面的修改，例如1975年《宪法》不仅取消了国家主席的建制，而且改变了地方政权的模式；1982年《宪法》不仅恢复设立了国家主席，新增加了中央军事委员会，而且扩大了全国人大常委会的职权，加强了常委会的组织建设和对日常工作的领导，在人大内部设立了若干专门委员会，在国务院及其所有行政机关实行了首长负责制，等等。
1982年《宪法》确立的这种国家权力框架目前虽有改进的空间，但基本板块尚无须变动（即使需要变动，目前变动的条件也还不成熟），仅仅就监察委员会（非基本板块）的设立而全面修宪，没有先例，也不符合修宪的一般规律。因此，如果只涉及修改宪法的某一个领域，一般宜采用局部修宪的方式而不必全面修宪，即便是涉及修改国家政体的领域也是如此。
例如，1990年3月14日苏联第三次（非常）人民代表大会通过宪法修正案，即《关于设立苏联总统职位和苏联宪法(基本法）修改补充法》，增加了有关总统制的内容，规定设立苏联总统职位，总统为苏联国家元首，在国内外代表苏联；在美国，违宪审查制度的确立甚至是通过判例创设的。
可见，对政体做某些局部改变未必需要全面修宪，全面修宪还是部分修宪，不能以政体变化与否为唯一标准，而是应当做综合考量。也就是说，是否需要全面修宪，不仅要考虑宪法内容修改的必要性，还要考虑其可行性，全面修宪前往往需要社会达成基本共识。
1982年《宪法》修改前的几年时间里，否定“文革”、要求发扬民主、健全法制、完善人大制度、加速改革的呼声成为当时社会的主流声音。1978年在全国开展的“真理标准问题大讨论”被后人誉为一场“思想解放运动”，在当时形成了官方主导、民间响应的强大社会舆论，为后来通过修宪加强国家权力中的民主法制内容、完善国家机构的制约机制做了理论上和思想上的铺垫，使后来的修宪有了良好的社会基础。
而目前这种社会共识还远不具备——如今社会各种极端化情绪和多种分歧仍然存在，在这种社会背景下，国家应尽量缓和冲突，稳定人心，此时国家权力体制宜静不宜动，宜小动不宜大动（不折腾）。宪法乃国之重典，牵一发而动全身，尤其是全面修宪程序的启动，务必谨慎稳妥；即使需要修宪，也宜采用修正案的方式进行。
2.关于修宪的程序。修宪不仅要符合宪法明文规定的程序，28而且应遵循以往的、被实践证明较好的先例。在三十多年的修宪经历中，全国人大常委会在正式提出修宪之前，执政党往往要组织一定规模的讨论，之后才形成宪法修正案草案（建议），并向社会公布。
从历史上看，凡是修宪过程中讨论范围较广、时间较长的，修宪质量往往较好，反之则效果较差或很差。例如1982年《宪法》修正经历了两年零两个月，修宪时向全社会公布宪法草案，进行了4个月的全民讨论，有的省参加讨论的人数占成年人的80%，有的占90%，“全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨”，收到了较好的效果。
相形之下，1975年全面修宪时，修宪工作以及通过这部宪法的四届人大对外都是保密的，没有真正的讨论，基本上是表态性的拥护、唱赞歌，而这部宪法也已被实践证明有重大缺陷，从指导思想到政体设计都有明显弊端，仅仅3年后就被全面修正。
1978年全面修宪时征求意见的范围也很有限，更没有进行全民讨论，“宪法修改委员会于1977年11月上旬，召开了由北京市各方面代表人物参加的座谈会，征询大家对修改宪法的意见和建议，在此基础上起草出了宪法修改草案的初稿，于1978年2月中旬将其送发各省、自治区、各大军区、省军区进行讨论。”
实践证明1978年《宪法》也存在许多重大瑕疵。笔者认为，“全民讨论”是我国的一个好传统（1954年《宪法》制定时也进行过全民讨论），虽然这种全民讨论不具备全民公决的法律效力，但有利于实现修宪程序的公开化、民主化，有利于调动广大公民参与民主政治的积极性。
如果将修宪讨论仅仅限制在部分公民的范围内，只在党内高级干部中征求意见，只是有选择地召集部分党外人士和专家学者开座谈会，宪法讨论成为有级别、有地位的公民的特权，成为部分公民的表态场所，这样的修宪恐怕经不起历史的检验。因此，“全民讨论”作为具有中国特色的修宪程序应该继承发扬下来，从先例到惯例，当条件成熟时再由宪法性法律加以明确规定。
如果需要在我国政体中增设监察委员会，必须启动修宪机制，同时希望能够再次向全社会公布宪法修正案草案的内容，启动全民讨论程序，不仅在政府官员和专家学者中进行讨论，而且要有普通民众参与，尤其要有利害相关人的发言，如人大、纪委、监察部、检察院、法院、律协，等等。在目前关于监察委员会的讨论中，很少听到检察院发声，很少听到律师的意见，这是需要加以改进的。
（三）通过修宪设立监察委员会应汲取历次修宪的经验教训
我国1954年《宪法》之后的历次修宪有经验也有教训，值得我们认真总结，严肃反思。
第一，时间上不可操之过急。治大国若烹小鲜，政体的变化涉及国家权力制度的改变，应谨慎从事，充分酝酿。宪法是国家的根本大法，在条件不成熟时应尽量不改，“可改可不改的不改”一直是我国三十多年来的修宪原则，“1982年修改宪法时，按照党中央事先的设想要求，是准备1981年的五届全国人大四次会议就通过宪法修改草案的，但在讨论过程中因为分歧很大，准备不充分，最终推迟到1982年的五届全国人大五次会议审议通过”。
改革的时间表和路线图固然是人制定的，但人也要尊重社会发展的客观规律，不宜渗透太多的主观意志，这方面我们有过许多经验教训。
习近平总书记2017年1月在十八届中央纪委七次全会上强调，“要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接”，强调推进国家监察体制改革既要积极，也要稳妥。“宪法的修改、国家监察法的制定，客观上需要酝酿的时间，需要一个探索实践和各方面形成共识的过程。否则，立法就缺乏坚实的基础。”
在我国，修宪涉及的国家重大方针政策往往是先经过党内高层讨论，再向民主党派征求意见，再逐级、逐步向基层、向群众公开，这样的程序已经实践了几十年，那么，监察委员会的设立是否也应遵循这一程序？全党(尤其是党的中高层）是否对此经过了充分的讨论，有了足够的思想准备？2018年在全国上下全面建立监察委员会制度的时机是否成熟？是否应该给试点实践更多的时间以完善制度？
历史证明，国家权力体制的变化可能带有一定的风险，宜各方面反复协商，从长计议，形成基本共识后再有序推行，欲速则不达。
第二，在相关讨论中要允许有不同声音。在修宪过程中的争执、商议、讨论、交锋，最后基本达成共识，是最有民主政治色彩的行为，也是修宪质量的重要保障。彭真委员长曾强调要“‘八面树敌’，通过听取不同意见缜密考虑立法的必要性、可行性以及面临的问题困难。
现在，对监察体制改革的讨论，各种报道给人的感觉是，积极赞成的意见是‘一边倒’的。有没有反对的意见，反对的理由是什么？在目前公开的报道中似乎很罕见，但无论是在理论上还是在实践中都是有的，一些私下的讨论中甚至有不少质疑。这是一个特别值得重视的问题，为了保证重大改革的正确性，应当允许和鼓励公开讨论，包括公开提出不同的意见”。
1975年《宪法》对政体的修正及其修宪过程中对不同意见的打压，留给我们极为惨痛的教训：不能以个人的意志随意改变国家政体的结构，不能用简单生硬的方式把领导意志强加于社会，不能把修宪中的不同意见上纲上线地视为反党反社会主义的阴谋，扣上种种帽子加以清洗。压制不同声音的结果是权力的一意孤行，这既有损领导人的威信和地位，更有损宪法的权威。
第三，有关制度的理论探讨要尽量深入。监察委员会体制的建立是现行宪法实施以来对国家政体做出的重大修改，对于如此重大的突破性改制，应该有较为充分的理论支持做保障，而这样的理论探讨目前还是很不够的。
例如，监察委员会的监察对象是否应该包括人大代表？在人民代表大会制下，这是否构成对人大地位的威胁？在许多国家，“议员的职权行为享有绝对豁免权”，绝大多数国家的监察专员对立法行为“都未曾涉猎”，即便是立法机关的行政行为“一般也未列入监察专员的管辖范围”。
有的国家（如丹麦）的监察专员虽有权监察国会议员的除关于法案的活动以外的其他活动，但他们只有建议权（包括谴责性的警告，补救、改进性的建议），如果监察对象拒绝接受，监察专员则需申请法院进行裁决。38“中国人大除了其特殊的宪制地位，还必须遵循近代以来代议自治原理，通行的包括规则自治，机构人员自治、纪律惩戒自治。……如果全覆盖可以监督人大代表，人大代表的言论保障权、人身特殊保护权怎么去实现？”
同时，“中国的人大代表绝大多数是兼职人大代表，如果不许监督人大代表，就意味着那些具有党政职务的人不能纳入国监委覆盖范围。那么上述理论是否要做一个修正，即不许监督开会期间的人大代表？”监察委员会是否只“可以监督个人不能监督机关；可以监督人大的工作人员（宣传处、政研室、办公厅等工作人员），不能监督人大代表”？此外，是否“把村长、村干部都要纳入全覆盖的范围？如何覆盖基层民主自治？如果覆盖后，自治空间如何保持”？还有，对司法机构的人员怎么监察？
“现在我国台湾地区的‘监察院’仅仅是对司法人员的违纪、伤风败俗进行纠举，对独立司法权是不可质疑的，我们现在国监委改革中是不是也考虑了独立司法问题。”对检察机关、审判机关及其工作人员的违法违纪问题，由各级人大成立专门委员会进行查处是否更符合我国人民代表大会制度的性质和特征？
监察委员会与党的关系也是一个十分重要的问题。一方面官方反复强调坚持党的集中统一领导是深化国家监察体制改革的根本保证，必须以党的领导为基础和前提，这是不可动摇的，是改革的政治基础；另一方面又赋权监察委员会对党的专门机关的公职人员进行监督，“各级党的机关就是由党员公职人员组成的，监察委员会对其所有公职人员都可以进行监察，实际就意味着它可以对整个党的机关进行监察”。
这是否“将党的机关置于国家监察机关之下了”？
全国人大常委会对三省市的授权决定中授予监察委员会有权监督检查公职人员“依法履职”情况，这个“法”是否包括宪法？
如果包括宪法，是不是意味着监察委员会有权对所有国家公职人员、党组织及其成员的违宪行为进行监督检查？
比如，一个党委组织部长、宣传部长、专职党委常委、专职省委或市委副书记、省委或市委书记作出了违宪的行为，监察委员会能不能进行监督检查？
与此相关联的是，一级党委及其部门的行为违宪了，监察委员会能不能监督检查？……
这些重大问题都还需要在理论上做深入研究，一些似是而非的问题需要加以澄清，否则将可能直接影响到体制改革的进程甚至成败。
第四，试点要尽可能充分。过去历次修宪都未曾有过试点，但立法试验多次在广东等地推行过。设立监察委员会先试点，再铺开，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验，这反映了中央在设置监察委员会的问题上持谨慎态度。
正是由于“全面立法的条件不成熟，情况看不清楚”’所以才“在局部试点探索”’但“从现在的实践看，一些试点地方包括未试点的地方对于设立监察委员会后出现的问题，实际是存在不少疑惑的”。对此“能否找出妥善解决的办法？恐怕都有待检验”。如对于全国人大常委会授权的12项调查措施，只有山西各级监察委员会全部试行过，北京只试行过11项（没有实行过“勘验检查”），浙江还有3项措施未曾启用。
又如在监察委员会的内部机构设置上，北京市纪委、监委设立了17个纪检监察室，执纪监督和执纪审查各8个室（即8:8）；而山西省纪委、监委共设10个纪检监察室，其中1—8室为执纪监督部门，9—10室为执纪审查部门（即8:2）；浙江省纪委、监委共设13个纪检监察室，其中7个为执纪监督部门，6个为执纪审查部门（即7:6）。
三地为什么会有这种差别？这种差别是怎么形成的？其依据是什么？它们对今后各地全面铺开各有什么示范意义？……人们似乎有理由担心，在有限时间内进行的三地试点，即使成功恐怕也很难完全适用于中央以及东西南北中各地方。
至于留置权更是备受争议，它“是整个国监委改革里最拉锯、也是社会最聚焦”的问题。开始仅仅是宪法与行政法学者在争辩，后来其他很多部门法学者也加入论辩，“现在已经打成一团了”。
如此重要的一项权力在三地试点中积累的经验还十分有限。如在“要尽快办理几件留置案件”的指令下，北京市截至2017年6月，对9个案件的9名涉嫌严重违纪的公职人员采取了留置措施，其中仅有1名涉嫌挪用公款罪的涉案人员被移送检察机关依法提起公诉，“衔接非常顺畅”。
但如果只有“衔接非常顺畅”的例子，没有“衔接不顺畅”的例子，那么对于试点来说，其意义就是有限的。因为成功的范例固然是经验，但试点更需要通过“试”来发现漏洞，而在不顺畅的例子中才更能够“发现纪法衔接、纪委与检察院工作衔接中存在的问题”，才能够“通过解决这些问题为改革提供实践依据和试点经验”。
在山西留置第一案（郭海案）中，监察委员会“严格维护被留置人的人身权、财产权和申辩权等合法权益，专门为郭海制订了合理的日常起居计划，严格按计划进行调查和讯问，充分保障了郭海的饮食和必需的休息时间”。
这种专门为当事人制定的“日常起居计划”是否只适用于第一案？作为试点经验将来是否有普遍的适用性？仅仅靠监察委员会自觉地维护被留置人的人身权、财产权和申辩权等合法权益是否靠得住？律师为什么不能介入（律师通常被认为是保护当事人更有效的途径）？此外，北京“对留置措施的使用和解除，都是由区委书记杨斌审批的。在留置调查期间，他也多次听取情况汇报”。
在浙江首例留置案例中，《立案审批表》同样“摆在了区委书记陈瑾的案头，等待她的签批”。这是否是一个将来要全面铺开的留置模式？即所有留置都需要当地党委书记亲自审批？这种书记“一把手”直接插手个案的模式已经被历史证明弊大于利，还需要试点来检验其可行性吗？为了解决之前反腐败过程中力量分散、无法形成合力的弊端，确实应该集中各项资源，建立统一、权威、高效的反腐败机构，但是否要走向另一极端，重演历史上一再发生的权力过于集中又缺乏制约的悲剧？
从目前三地的试点来看，似乎都是经验多，教训少，如处处彰显各方如何有效“协调”，而少有各方如何制衡约束的报道。
“各部门齐抓共管、发挥合力……在市委的统筹协调下，市人大常委会保障试点工作依法推进，多次召开会议进行研究，确保按时依法产生监察委员会、任命监察委员会组成人员；市委政法委加强组织领导，积极指导检察机关配合做好职能划转工作，深入开展干部思想政治工作，调动改革积极性，做好与监察委员会的工作衔接；市委组织部以及市编办、市财政局等有关部门主动配合，深入研究解决改革涉及的机构编制、干部配备、经费保障等问题；市检察院召开全市检察机关推进配合国家监察体制改革试点工作会议，对建立案件移送受理衔接机制、案件审查办理衔接机制、线索相互移送机制等进行研究部署。”
人民代表大会制度下的各个板块之间应当有互相制约平衡的作用，而如何监督制约强势的监察权，目前的试点还是把重心放在其内部的自我监督上。
“科学设置内设机构，合理配置部门职能，把监察权力从一开始就关进制度笼子。通过设置执纪监督、执纪审查、案件管理、案件审理、干部监督等部门，确保内部流程运转实现权力的制约与平衡……执纪监督部门和执纪审查部门分设，解决了‘权力过于集中’这个关键问题，从制度设计上构建‘防火墙’，严防‘灯下黑’。”
而如何加强政体内各板块之间的权力制衡，在试点中很少提及，如法院是否有权像香港、新加坡那样对廉政公署限制人身自由的权力进行司法审查？监察委员会的监察权怎样才能保证不干涉法院与检察院独立行使审判权和检察权？尤其是怎么落实人大对监察委员会的监督和制约？在三地试点中，未见哪一级监察委员会向同级人大报告工作，更没有监察委员会接受同级人大质询的尝试，也没有人大对监察委员会的工作进行执法检查的报道。
对于外部制约，有的试点地方虽有提及，但并没有付诸实践。如在山西的试点中，有关负责人表示，“对监委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可以退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力……监委对检察机关的不起诉决定，也有相关的复议程序。”但检察机关的退回权、不起诉权在实践中似乎都还没有行使过。
监察体制改革的试点是必要的，“授权既包括试对，也包括试错。但现在认识中似乎有一种倾向：将授权等同于成功，甚至认为前面授权，后面必然是全面立法了，这种把授权试点与试点成功包括后续立法等同起来的看法，是片面和有害的”。
试点在“总结经验的同时，更要发现问题，如果问题大于和多于经验，又找不到更好的解决办法……就不宜急于全面推开”，全国人大常委会的决定“并没有规定时间，更没有说一年或者两年之内必须完成试点”。因此，三地试点不到一年就全面铺开，是否有些仓促？可否考虑适当延长试点期限、扩大试点范围？那样或许会使监察体制改革的步子更稳，效果更佳。
鉴于以上种种原因，笔者认为2018年3月召开全国人民代表大会进行修宪，在国家政体中设立监察委员会的条件还不够成熟，建议继续试点，暂缓修宪。如果非修不可，则宜小修不宜大修，即以修正案的形式，在内容上仅增设监察委员会，不涉及宪法其他内容的变动。至于制定《国家监察法》，应在修宪之后才能启动，否则这一法律将从出生起就没有宪法依据，其制定及其内容都有违宪之嫌。
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