胡锦光：国家治理现代化背景下的宪法发展 丨 中法评

本文由胡锦光老师在2017年中国宪法学研究会年会上的大会主题发言整理而成，敬请关注！ 

胡锦光

中国人民大学法学院教授

目次

一、现阶段我国社会存在的基本问题

二、现阶段我国社会的基本特征

三、宪法发展的战略背景和原则

四、现阶段宪法发展的主要内容

各位同仁！今年年会的主题是“宪法与人民代表大会制度发展”，在我国的体制下，人民代表大会制度本质上就是我国的宪法制度，我国的宪法制度就是人民代表大会制度。讨论宪法发展，首先必须明确为了解决什么问题而需要发展，这样才能确定宪法发展的方向、宪法发展的基本内容。

我认为，宪法发展的战略背景的基本逻辑是：现阶段我国社会的基本问题和基本特征→国家治理现代化→依法治国→依宪治国。讨论宪法发展，必须考虑到基于现阶段我国社会基本特征的背景，在实现国家治理现代化的目标下，如何能够更有效地解决现阶段我国社会所存在的基本问题。

现阶段我国社会

存在的基本问题

改革开放政策使我国社会取得了令世人瞩目的伟大成就、进步、发展和变化。在原有的基础上，我国的人权状况获得了极大改善，民众的物质生活和精神文化生活水平获得了极大提高，城市和农村的基础设施建设获得了极大改善，民众的自由和权利空间扩大，国家的经济实力大大增强，GDP已经位居世界第二，我国的国际地位获得极大提升，我国的国际话语权明显提高。

可以说，改革开放政策的实行，基本改变了改革开放政策实行之初我国社会的基本矛盾，即落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化生活水平之间的矛盾。但同时也必须看到，我国社会在发展过程中，因为种种原因，积累了诸多问题。

事实上，在我们每个人的眼里都有两个中国：一个是伟大成就的中国，一个是问题很多的中国。两个中国是并存的，都是客观存在，都必须客观面对和客观认识。但在两者之中，更为重要的是，只有客观地面对我国社会所存在的问题，并寻找到形成这些问题的原因，施以妥善的对策，才能保证我国社会平稳、健康、可持续地发展。

我认为，我国社会当前存在的主要问题是：

1.公权力滥用。应该说，公权力滥用是我国社会的最主要的问题。近些年来，尤其是十八大以来，党中央采用霹雳手段、形成高压态势进行反腐败，在北京市、山西省和浙江省先进行国家监察体制改革试点，并将在全国范围内设立统一、高效、权威的监察委员会对腐败行为进行有效查处、严厉打击，充分说明了公权力滥用问题在我国的严峻性。

之所以说公权力滥用是我国社会的最主要问题：一是因为公权力滥用对公权力自身的公信力打击可以说是沉重的。二是我国社会存在的其他问题与公权力滥用有着很大的关系。

2.社会核心价值观缺失。党的十八大报告中提出了社会主义核心价值观，即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。该24个字的社会主义核心价值观可以分为三组，即富强、民主、文明、和谐为国家的核心价值观，自由、平等、公正、法治为社会的核心价值观，爱国、敬业、诚信、友善为个人的核心价值观。其中的社会核心价值观即自由、平等、公正、法治为社会主义核心价值观的最重要、最核心的部分。

必须承认，自由、平等、公正、法治在我国社会的现阶段并没有完全真正成为社会的核心价值观，成为全体社会成员的共识。而拜金主义则是事实上的社会共识。对此，习总书记不无担心地指出，我国社会真正的危机并不是金融危机，而是道德和信仰危机。

3.社会公平理念未能获得充分实现。社会公平是社会主义制度的本质特征。在我国当下，不同领域中均存在不公平的制度，致使阶层之间的通道基本上被堵死，形成阶层固化的格局。“富二代”、“贫二代”、“官二代”、“红二代”等称谓即反映了这一社会现实。下一个阶层的优秀分子无法进入上一个阶层，对于社会的进步，对于社会的稳定都是极其不利的。

4.社会诚信体系缺乏。中国自古以来，即奉行以诚信为本。但在今天却在个人之间、企业之间、个人与政府之间没有形成应有的诚信，法院的很多数判决得不到当事人的自觉履行即是明证。因为诚信体系缺乏，交易成本大幅度提高，有人甚至提出我国经济滑坡的主要原因是诚信体系缺乏的观点。

之所以如此，我认为，其主要原因有二：

一是没有像习近平总书记所说的那样，政府答应的事情必须兑现。一些地方政府在所承诺的一些事情上未能够及时兑现、完全兑现；一些地方政府的政策缺乏确定性和连续性，政策多变、政策反复、政策不一；有些地方政府的决策缺乏长远考虑，表现为短期行为多；政府的决策没有兼顾和平衡不同利益，社会可接受性差，导致最终难以执行；有些政府的官员变动之后，前任所承诺的事情，后任不予承认，即“前朝不理后朝帐”。

二是政府官员的诚信度不够。政治诚信是任何社会对官员的首要要求。从反腐败过程中被抓的官员看，这些人普遍存在的是两套语言体系、两副面孔，台上是人、台下是鬼，出尔反尔，言而无信。一些官员在工作上出现问题以后，并不是如实向民众公开事实真相，而是想方设法进行掩盖。

行使公权力的政府和官员本来应当是社会诚信的表率，应当在诚信上率先垂范，而事实上并未能完全做到。甚至一些地方政府和官员不首先检讨自己是否讲诚信，反而要求企业和个人讲诚信，热衷于建立企业和个人的诚信档案，完全是本末倒置。公权力不讲诚信，违背诚实信用这一社会运行的基本准则，对公权力的社会公信力的打击是致命的。

5.社会成员之间贫富差距巨大。在我国的当下，城乡之间、东西部之间、城市的不同阶层之间都存在着巨大的贫富差距。不可否认，改革开放的伟大成果的确惠及到了每一个社会成员，但同样不可否认的是，改革开放以来，社会成员之间的贫富差距事实上是在逐渐扩大。虽然所有的社 40 32886 40 13294 0 0 3403 0 0:00:09 0:00:03 0:00:06 3403成员都分享到了改革开放的成果，物质生活和精神生活都有极大的改善，都有所获得，但相当一部分社会成员却没有“获得感”。

我认为，主要有两个具体原因：

一是一些人的财富在取得上并不合法，并不光明正大，并不是完全依靠自己的辛勤劳动、智力或者技术，而是依靠公权力的庇护甚至公权力的直接滥用所取得的。在反腐败过程中，通常的情形是，只要抓住贪官，背后一定有商人；抓住商人，背后一定有贪官。官商勾结、相互利用，成为商人发财的捷径、官员致富的门道。

二是在社会财富的二次分配上公权力作为不够。现代社会的法律意义上的平等，除了机会平等之外，还需要一定意义上的实质平等。需要公权力通过社会财富的二次分配，缩小社会成员之间的贫富差距，将其控制在社会成员心理承受能力范围之内。我国目前的贫富差距与公权力在社会财富的二次分配上的作为不够有着极大的关系。

6.私权尤其是私有财产权缺乏充分保障。在市场经济时代，个人、社会、国家三者之间分离，换言之，国家事务、社会事务、个人事务分离，分离的具体表现是明确划定各自的权利义务，国家权力、社会权利和个人权利界限明确清晰。目前，个人、社会、国家三者作用的顺序并不明确，它们之间权利义务的界限也不清晰，难以对公权力形成约束，由此导致个人权利、社会权利（特别是市场主体的权利）缺乏充分保障。其中，最为突出的是个人财产缺乏安全感、个人财产没有安定性。从征地、拆迁的时有随意性中，即可见一斑。

7.社会创新能力不足。创新是社会永续发展的动力，更是经济发展的永续动力，也是习近平总书记在杭州G20会议上对世界经济发展提出的“中国方案”。而不容否认的事实是，中国社会的创新能力不足，“中国制造”响彻世界，也遍布世界，而中国生产的产品在世界上独占鳌头、首屈一指的则为数甚少，绝大多数为技术含量不高的低端产品。

我国社会基本问题的逻辑结构是：其他问题→公权力滥用→权大于法→宪法法律没有权威。

现阶段我国社会的基本特征

1.利益多元化

经过经济改革，中国社会由单一利益的社会转变为多元利益的社会。通过经济体制改革形成了经济形式多元化，由经济形式多元化形成了经济利益多元化，由经济利益多元化形成了政治利益多元化，由政治利益多元化形成了思想多元化、价值观多元化。

今天的中国，每个人都有自己的利益，某个社会群体都有自己的利益，某个社会阶层都有自己的利益，某个阶级都有自己的利益。而利益与利益是存在差异的，差异之间必然形成摩擦而演化为矛盾冲突。因此，现阶段的中国，社会矛盾、冲突、纠纷比任何时候都要多、要复杂，这是非常正常的。

十八届三中全会决定指出，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。“矛盾风险挑战之多前所未有”的判断，其中一个重要的根据就是我们今天面对利益多元化的社会。有人认为，今天的中国处于社会转型期，因此属于矛盾的高发期、突发期。我认为，“高发期”、“突发期”的说法是不准确的。似乎眼前的几年矛盾、冲突比较多，而如果能够安全地渡过这几年，社会矛盾就不会高发、突发了。

实际上，面对利益多元化的社会，关键在于需要寻找到妥善协调多元利益之间关系的机制。如果没有寻找到这一机制，社会矛盾、冲突会永远处于高发、突发状态。

2.民众的观念和意识变化

变化之一：改革开放政策的“开放”使民众看到了外面的世界，相同的问题、同样的事情，国际社会是怎么处理的，民众看得非常清晰。同时，今天又是一个信息高度发达的世界。在一个封闭的社会，与外部的信息缺乏沟通和交流，民众并了解外部情况，姑且可以采用欺骗的方法糊弄民众。因此，在今天，如果采用与外部世界不同的处理思维和方法时，一律动辄以“中国国情”或者“中国特色”作为借口，难以服人。即使是“中国国情”或者“中国特色”，也必须有一个能够解释得通的正当理由。

“开放”政策使民众对政府处理问题提出了一个更高的要求，即必须充分说明理由，而不能仅仅是结论。“改革”最终使中国社会实行了社会主义市场经济。市场经济是自由经济，市场经济是权利经济，市场经济是平等经济，市场经济是规则经济，十八届四中全会决定指出，市场经济在本质上是法治经济。

市场经济的基本前提是，任何一个市场主体均必须享有自由、权利、平等，并需要按照规则办事，而任何一个社会成员均是市场主体。在市场领域，社会成员享有自由、权利、平等，需要按照规则办事，而在其他领域，诸如社会领域、政治领域、思想领域，也必然会要求享有自由、权利、平等及按照规则办事。市场经济不仅仅是对经济领域产生影响，实际上，它对社会的所有领域的影响是全方位的、深刻的。

变化之二：民众财富的增加，要求财产要有安全感。为此，在政治上必然地会有一定的诉求。

3.公权力依然强大

改革开放政策之所以取得成功，我国经济之所以能够获得持续增长，依靠的主要是两个因素：一是实行市场经济，发挥个人和社会的积极性、创造力。二是运用公权力的强大动员能力和组织能力，以及超强的强制力。公权力表面上有所缩小，实质上被强化。这一发展模式导致强大的公权力与日益增长的个人权利意识之间产生一种紧张关系。

宪法发展的战略背景和原则

基于我国社会现阶段存在的基本问题和基本特征，十八届三中全会决定提出要通过全面深化改革，以实现国家治理现代化，包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

对于如何实现国家治理现代化的问题，十八届四中全会决定指出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。

如何实现依法治国、真正把法治作为治国理政的基本方式？

十八届四中全会决定指出，宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

可见，宪法发展的战略背景的基本逻辑是：

现阶段我国社会的基本问题和基本特征→国家治理现代化→依法治国→依宪治国。讨论宪法发展，必须考虑到基于现阶段我国社会基本特征的背景，在实现国家治理现代化的目标下，如何能够更有效地解决现阶段我国社会所存在的基本问题。

在具有中国特色的社会主义法律体系已经形成的背景下，讨论宪法发展，必须坚持以下原则：

（1）穷尽既有的制度资源。宪法是国家根本法，在我国未来的发展中，需要具有极大的权威和尊严，因此，在讨论宪法发展时，应当轻言宪法修改，慎重对待宪法修改。只有在穷尽宪法上所设计的制度资源之后，仍然无法适应解决社会问题的需要时，才有必要讨论修改宪法议题。

（2）运用宪法思维推动宪法发展。所谓宪法思维，即是人民主权的思维、人权保障的思维、宪法至上的思维、权力制约和监督的思维、正当程序的思维、平等的思维。

现阶段宪法发展的主要内容

1.注重人权保障

国家治理现代化首先是国家治理理念的现代化，而现代化的国家治理理念即是尊重和保障人权。在2004年宪法修正案中，明确增加了“国家尊重和保障人权”条款。这一条款表明，承诺尊重和保障人权是国家的义务；国家的目的在于尊重和保障人权；国家权力存在和运行的目的在于尊重和保障人权。

“国家尊重和保障人权”条款进入宪法，对于中国共产党及中国社会的发展具有里程碑的意义。其里程碑的意义在于，自2004年始，中国共产党在中国的执政理念完全转变为“尊重和保障人权”。实际上就意味着，中国共产党在中国的执政方式、执政方法、执政政策、执政战略、执政规划等均是围绕着实现这一执政理念，并且是实现这一执政理念的具体做法、方略。

基于此，在这一领域的宪法发展应当是：

（1）依据宪法，加强人权保障立法。鉴于经济发展的需要，原有的立法更多地关注经济领域，在公民个人权利意识逐渐增强的背景下，未来必须更多地关注公民基本权利的立法。

（2）适时修改宪法，以人权保障思维，完善公民基本权利体系。

（3）依据宪法，对宪法以下法律文件是否符合这一理念进行审查。

2.维护宪法在法治体系中的核心作用

国家治理现代化其次是国家治理方式的现代化，而现代化的国家治理方式即是法治。法治有两个基本标志，即规则之治和良法之治。

就规则之治而言，国家治理现代化必须是国家治理规则的现代化，而国家治理规则现代化的标志是国家治理规则的统一性和权威性。在一个成熟的现代化国家，只能有一套国家治理规则，而且在其内部必须是统一的。在此基础上，才能强化规则的权威性。

在这一领域的宪法发展应当是：

（1）完善我国的宪法监督体制和程序，使宪法监督制度具有实效性，以监督宪法的全面实施，保证宪法为我们国家和社会的唯一最高规则，并成为所有规则制定的基础和依据，变目前的国家治理规则的“双轨制”为“单轨制”，真正形成以宪法为核心的统一的法律体系。

（2）完善合法性审查机制，以维护法律的权威性，并作为违宪审查的过滤机制。

（3）通过司法改革，维护审判独立，确保法律的有效实施。

就良法之治而言，所谓良法，即是人权保障之法、控制公权力之法及兼顾不同利益之法。在这一领域的宪法发展应当是，除前述的人权保障领域和后述控制公权力领域的宪法发展之外：

（1）宪法规定的公民个人的直接利益表达机制必须具有实效性。

（2）提升人大代表的代表能力，包括扩大常任制代表的数量。

（3）加强人大代表审议议案的实效性。

（4）增加人大代表审议的辩论性。

3.预防公权力滥用

如前所述，公权力滥用是我国社会的最主要问题。如何解决公权力滥用问题，是对国家治理现代化能否实现的一大挑战。习近平总书记说，要把权力关进制度的笼子里。那么，什么制度才能真正把权力关住呢？不敢贪、不想贪的制度都只是治标而不能治本。

而真正能够把权力关进笼子里的制度是不能贪的制度。所谓不能贪，即面对公权力，以一种警惕的、预防性的态度，在制度设计时，穷尽贪污腐败的一切可能性，使其不具备贪污腐败的条件；在公权力行使过程中，不仅必须公开，而且形成监督制约的高压态势。而不是消极地等待官员贪污腐败之后，才予以严惩。

在这一领域的宪法发展应当是：

（1）制定官员财产公开法。

（2）制定信息公开法。

（3）人大在必要时依据宪法，成立特定问题调查委员会，对国家生活和社会生活中的重大问题进行调查，并予以公开。

（4）保证人大代表和人大常委会委员质询权的实效性。

4.发挥社会主体在国家治理中的作用

“治理”意味着社会不同主体的共同作用，而不仅仅是公权力对国家事务和社会事务的单一作用。在这一领域的宪法发展应当是：（1）完善选举制度，充分保证公民的选举权和被选举权的实现，保证人民当家作主权利的实现。（2）建立和完善公众参与机制，包括政治参与、立法参与、重大决策参与、重大公共事务参与、社会事务参与机制。（3）建立和完善不同利益主体的利益表达机制。

5.依照宪法思维行使宪法权力

直接依据宪法行使权力的国家机关主要是中央层面的国家机关，特别是作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会，在现阶段，依照宪法思维行使权力尤为关键，其直接关系到国家治理现代化、关系到宪法的权威、关系到法治国家的建设。其既包括必须严格依据宪法行使赋予的权力，也包括必须积极行使宪法赋予的权力。

以国家监察体制改革为例，有以下问题值得探讨：

（1）国家监察体制改革试点授权决定由全国人大常委会作出，其宪法依据是什么？

（2）在不修改宪法的前提下，全国人大能否制定《监察法》，并在全国范围内普遍设立监察委员会？

（3）能否把《监察法》视为是对《行政监察法》的修改？

（4）监察委员会的监察对象能否覆盖人大及其常委会机关、政协机关、审判机关、检察院机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员、国有企业的管理人员、群众自治组织中的管理人员？

（5）监察委员会在调查过程中是否应当保障被调查人的程序性权利？

（6）全国人大常委会暂时调整或者暂时停止适用全国人大法律的宪法依据是什么？

我国已经进入全面深化改革阶段，在这一新阶段，必须强化宪法的权威和尊严，以宪法作为社会共识，以宪法作为改革的依据，真正实现依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

推荐阅读