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【独家重磅】樊崇义:检察机关如何深化法律监督职能?丨中法评

2017-10-11 樊崇义 中国法律评论 中国法律评论


随着国家监察制度改革、以审判为中心的诉讼制度改革,以及公益诉讼制度的不断推进,我国检察制度,尤其是检察机关的法律监督职能面临前所未有的挑战与机遇。

 

《中国法律评论》2017年第5期专论栏目特邀樊崇义、陈瑞华、秦前红、王亚新、沈岿五位学者,分别从检察机关法律监督职能、宪法定位、民事公益诉讼职能、行政公益诉讼职能等方面全面分析和探讨新形势下检察机关的新定位和新职能,近日将陆续推出,敬请期待!


樊崇义

北京师范大学“京师首席专家”

北京师范大学刑事法律科学研究院特聘教授

中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长、教授

坚持检察机关的法律监督宪法定位不动摇;实现检察制度与国家监察委改革的制度平稳衔接;推进检察机关提起公益诉讼纵深发展;推动侦查监督工作进一步发展,优化警检关系,布局侦查引导体系,等等。


目次

一、坚持检察机关的法律监督宪法定位不动摇

二、平稳衔接监察委改革的总体考量

三、检察机关提起公益诉讼的纵深拓展

四、审判中心改革与侦查监督的强化


本文《检察机关深化法律监督发展的四个面向》,首发于《中国法律评论》2017年第5期专论(点此购刊),字数为19000余字,为阅读方便,略去脚注,如需引用,请参阅原文,敬请关注!


在我国,检察机关是专门的法律监督机关。关于检察机关的法律监督职能,《刑事诉讼法》的相关规定是逐步发展和强化的。其中,2012年新《刑事诉讼法》遵循“强化法律监督、实现公平正义”的基本宗旨,扩展诉讼监督的范围,增添诉讼监督的内容,丰富诉讼监督的手段,明确诉讼监督的效力,强化诉讼监督的责任,健全诉讼监督的程序。可以说,我国检察监督制度迎来新的发展契机。

 

随后,《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》要求进一步完善检察体制,优化检察职权配置,强化法律监督、强化自身监督,发展和完善中国特色社会主义检察制度。

 

2016年7月,第十四次全国检察工作会议强调,要以深化司法体制改革为契机,以维护社会公平正义和司法公正为目标,完善检察监督体系,提高检察监督能力。首次提出“检察监督体系”的概念。检察机关的法律监督体系是检察机关依法履行法律监督职能的制度体系,包括检察机关法律监督各领域的法律规范、体制机制和工作制度,是与行政权、审判权分离制衡的,包括职务犯罪侦查权、公诉权、批准逮捕权以及对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的监督权、提起公益诉讼权、检察事务权等在内的协调运行的制度体系。

 

此后,我国检察监督制度及其法律监督体系的现代化改革有了更明确的努力方向。


2016年,国家启动监察制度改革及其试点工作,对我国检察制度、尤其是法律监督职能形成前所未有的重大影响。2017年,全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》(以下简称《修改决定》,2017年6月27日),正式确立检察机关提起公益诉讼制度,检察监督职能场域的扩充有待配套衔接。


而且,随着以审判为中心的诉讼制度改革不断推进,侦查监督的地位和重要性渐成共识,但问题与挑战仍不减。至此,我国检察制度的当代发展又迎来新的挑战和契机。


坚持检察机关的

法律监督宪法定位不动摇


检察机关是宪法规定的专门法律监督机关。这是检察制度现代化建设的基本坐标。应坚持宪法定位不变,确保检察机关在新形势下依法独立行使检察权。

 

(一)国家专门的法律监督机关

 

《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督既是我国检察制度最基本的内涵,也是我国检察制度持续发展的基本方向。

 

1.权力制约与法律监督的共济

 

以法律监督为根本属性的我国检察制度,是人民代表大会制度的重要组成部分,是党和人民在社会主义民主法制建设进程中作出的正确的历史性选择,具有鲜明的中国社会主义特色。检察机关作为我国的专门法律监督机关,肩负维护国家法律的统一正确实施、保障在全社会实现公平和正义的重要职责。进而,我国确立了控权型为基本导向的当代检察制度,对其他权力进行监督制约。

 

一方面,应重申法律监督权的本源。我国检察机关履行法律监督具有宪法本源基础,法律监督具有专门性、强制性和广泛性等特征。所谓“本源性”,是指我国是人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是人民当家作主、行使自身权力的基本形式。国家权力机关为了维护国家法制的统一,必然对行政、审判、检察机关等职务活动开展监督。为了提高监督的专门性与独立性,依法将权力授予专门的法律监督机关,由人民检察院行使。检察机关的法律监督权力直接源于人民,是国家权力的直接组成部分。

 

当前,理论上对检察机关作为法律监督机关的宪法定位与法律监督权存有一些质疑,对此,应从哲学的高度,从实然切换到应然角度作出说明:一是国家权力结构的一元分立论。我国人民代表大会制度决定应设置法律监督机关,单设专门的法律监督权,与行政权和审判权相分离。这是一元分立架构下对权力运行和制约的必然选择。二是对立控制论。检察机关的法律监督职能,将辩证唯物主义的对立统一规律嵌入国家权力机关的运行过程,以保证权力的正常运行和相互制约的科学性。

 

另一方面,法律监督权在本质上是具有司法监督性质的国家权力。为了防止司法权力异化为恣意与滥用的侵略性力量,防止司法权被不恰当地行使并引发负面影响,应明确界定司法权作用的范围、运行方式及程序等,设置具体的控制和约束措施。法律监督制度正是控制和约束刑事司法权并保障其正当运行的制度性措施%也是追求客观公正理念的体现。

 

法律监督和公诉作为检察权的两个组成部分和两种基本职能,加强公诉职能与法律监督的效果是辩证的关系,公诉是手段,法律监督是目的,共同实现法制的统一是基本效果。检察机关作为专门的法律监督机关,既担负追诉犯罪的诉讼职责,又担负维护人权、保障诉讼活动依法进行的监督职责,旨在维护法律统一实施和公正司法。检察机关虽行使公诉权,但并非“控方当事人”,行使审判监督权绝非确立“法官之上的法官”

 

2.诉讼监督的本体属性与高效运行

 

检察机关履行法律监督权,主要指向公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动和刑罚执行机关的活动。由于法律监督的对象依附于刑事诉讼活动,参与和监督刑事诉讼活动是检察机关开展法律监督的基本途径。

进而,我国检察机关的法律监督是以诉讼为基点和依托,针对具体案件和诉讼行为的合法性、公正性的监督。这是法律监督的司法化基本属性,既决定遵循程序正义的基本要求,也决定诉讼监督是检察监督的重点,而后者的高效运行需要相应的配套措施。

 

首先,控辩审关系的协同优化。《刑事诉讼法》第7条规定,公安机关、检察机关在办理刑事案件中应当分工负责,互相配合,互相制约。这是诉讼监督的法定依据,也是诉讼监督的难点。在以审判为中心的诉讼制度改革中,控辩审关系的新变化和发展,对诉讼监督的实现提出新的要求。

 

概言之:

 

一是检察机关对审判活动的诉讼监督,是同级机关之间的程序性的监督纠错权,法院仍掌握实体性的处置决定权,因而,“在法院之上再设立一个超越审判权的监督机关”的担忧并不存在。而且,公诉权的具体权能均具有法律监督属性,公诉权主要制约侦查权与审判权,公诉权的追诉功能与审判监督功能既不对立也不可分割。

 

二是按照我国现行的检警关系,检察机关对公安机关的立案、侦查活动实行法律监督。公安机关立案、侦查,应接受检察机关的监督与检验。检察机关可以依法介入公安机关侦查活动,保证及时、有效地监督纠正侦查中的违法行为,引导公安机关合法地开展侦查和获取、固定证据。三是控辩平等与法律监督的兼容性。控辩平等与法律监督的指向不同,但均是为了实现司法公正,不存在非此即彼的根本对立,也不存在“控方的诉讼地位远远高于辫方”的制度定位问题。

 

其次,法律监督方式的补强。《刑事诉讼法》虽规定检察机关的立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督权限,却缺乏可操作性强、有效性足的监督措施,严重制约法律监督的效果。在修改《人民检察院组织法》时,应积极吸纳实践探索的成果,有针对性地重点增加一些普适性的法律监督方式,如调阅卷宗材料、调查核实相关案件情况、建议更换办案人员、提出检察建议、督促提起公益诉讼等。而且,应当强化法律监督说理,尤应根据《最高人民检察院关于实行检察官以案释法制度的规定》(2017年)的基本要求,积极推动“以案释法”工作。

 

3.法律监督的专门立法化

 

全国各省级地方性法律监督立法先后出现,反映出检察机关重视法律监督工作。但立法条文的宣言化、口号化,并未提升法律监督能力,也未有效改善法律监督效果。目前,我国尚未有专门化的法律监督立法,一定程度上影响和制约了检察机关法律监督职能作用的发挥。法律监督的专门化立法是检察实践的迫切需要,是加强监督制约司法权的需要,是正面回应地方人大推动法律监督工作的迫切需要。

 

只有通过统一的监督立法,才能从根本上解决检察机关在开展法律监督工作中遇到法律依据不足、监督不力等共性问题,有效破解检察机关法律监督效力弱等难题。为了使检察制度体系化、定型化、成熟化、法律化,法律监督组织体系更科学、法律监督职权体系更完备,应制定《法律监督法》,规定法律监督基本内容,健全检察监督的科学运行机制。

 

根据《立法法》,应当由全国人大常委会出台决议或者决定,在立法上体系化地明确检察机关的法律监督职能,重点规定法律监督的发现机制、检察机关的法律监督手段、被监督者接受监督的义务及相应的法律后果、刑事法律监督程序的细化等内容。

 

(二)独立行使检察权的贯彻落实

 

《宪法》第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这赋予检察机关依法独立行使检察权的地位,也实质上决定检察机关可以真正有效履行法律监督职能。

 

1.独立行使的具体实现

 

法律监督是为了保障法律的统一正确实施,依法独立开展法律监督,才能彰显法律监督的本质。依法独立行使检察权与开展法律监督,其核心内涵为:一是检察法律监督是检察机关独有的国家权力,其他国家机关、团体和个人都无权行使;二是检察法律监督必须依照法定的范围、程序和方法开展监督,不得随意行事;三是检察机关开展法律监督不受其他机关、团体和个人的干涉。

 

但是,我国检察机关依法独立行使检察权尚未得到制度上的充分保障,在对外关系上主要表现为司法地方化,在内部则主要表现为过度行政化。为此,在外部保障上,仍应推动省级以下地方检察院人财物统一管理制度等改革,推动跨区设院与巡回法庭的完善。在内部保障上,明确规定检察一体化原则,形成下级检察机关有效抵御外部不当干扰的体制保障,突出检察官司法办案主体地位,实行司法责任制,建立司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度等。

 

特别是在新形势下,检察权的独立行使,应着重解决以下三个方面的问题:


(1)立足员额制改革,各级检察机关要明确检察人员职责权限,全面推行检察官办案责任制,构建权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制,真正做到“谁办案,谁负责,谁决定,谁负责”。各级检察机关既要重视赋予检察官在司法办案中相对独立依法决定的权力,又要坚持检察一体化原则,坚持突出检察官主体地位与检察长领导检察院工作相统一。


(2)认真落实最高人民检察院关于完善检察官权力清单的指导意见。权力清单的基本功能是明确检察委员会、检察长、检察官在司法办案中的职责权限,关键是准确界定相互间的权力关系和功能界限。


(3)应注重法律监督程序的司法化。科学设置一套符合司法特质的法律监督程序,严格依照法定程序开展法律监督工作,使法律监督更合理化、科学化、公正化。

 

2.接受监督的内在属性

 

我国检察权包含法律监督和刑事追诉两大权能,法律监督和刑事追诉统一于检察权,但又在检察权之下作出适度的分离。这体现监督和制约的内在特点,贯穿了“完善监督和制约机制”的宪法原则与体系要求,有助于优化检察机关职能配置,使检察机关的公诉权处在监督之下。依法独立行使检察权与接受相应的监督是辩证的关系,主要包括:

 

(1)与党的领导的关系。一方面,检察机关必须坚决服从党对检察工作的领导;另一方面,各级党委必须保障检察机关独立行使检察权,搞好法律监督工作。


(2)接受广泛的监督。法律监督权的受制约性,意味着法律监督不是高高在上、不受制约的,具体法律监督权能的行使也并非毫无限制,而是受相关机关的制约。检察机关开展法律监督要自觉置身于权力机关的监督之下,既要受侦查机关、人民法院与受当事人的制约,也包括接受政协的民主监督、行政监督、舆论监督、媒体监督等。当前,对于检察机关直接侦查起诉的案件,缺乏外部监督机制,不符合分权与制衡原则。


平稳衔接

监察委改革的总体考量


中央办公厅《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(2016年11月7日)、十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》,2016年12月26日起施行)相继出台,意味着设立监察委员会的战略部署步入正轨。其中,检察制度与国家监察委改革的制度衔接成为焦点,检察机关的自侦案件管辖、职务犯罪预防、检察机关的审查起诉、法律监督等均牵扯其中。如何实现平稳过渡是全新课题。

 

(一)检察监督职能的重整

 

监察委改革对检察机关的影响已成既定事实,检察机关的职能重整成为二者对接的重要前提,也是检察机关在新条件下强化检察监督职能的又一契机。

 

1.检察权及其行使的独立性

 

我国《刑事诉讼法》确立侦查权、检察权、审判权的专属原则,意味着侦查权、检察权和审判权专由公安机关、检察院和法院行使,其他机关、团体和个人都无权行使这些权力。然而,随着查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合并入监察委员会以后,检察机关的“职能”分量、检察权的地位、检察权的独立地位及其行使状态被迫“痩身”。

 

关于监察权与检察权的关系,官方认为,监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关,与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪,国家监察法也区别于刑事诉讼法;监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权,不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。

 

然而,根据《试点决定》,国家监察委员会行使调查权与处置权,从内容与强制性上看,与“刑事侦查权”其实无异;如果脱离《刑事诉讼法》的制约,必然对检察权的独立地位与检察机关独立行使检察权形成冲击。


基于权力配置与权力制约的基本属性,监察委员会和检察机关之间,仍应遵循分工负责、互相配合、互相制约的宪法原则。人民检察院作为由宪法确立的法律监督机关的地位绝不能动摇,也绝不能改变。虽然监察委与纪委合署办公,作为党的反腐败领导机构,对反腐败工作拥有组织协调的职权,却不得违规干预检察院和法院依法独立行使职权。

 

对此,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第42条明确规定:“案件移送司法机关后,执纪审查部门应当跟踪了解处置情况,发现问题及时报告,不得违规过问、干预处置工作。”而且,为了从根本上解决相互监督不明的问题,应当制定《反腐败特别程序法》或《国家监察法》,依法规定,合理授权,保障检察权的独立地位及其独立行使环境。

 

2.审查起诉的依法行使

 

《试点决定》强调,试点地区的监察委员会履行监督、调查、处置职责,可以采取留置等措施;对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。这是因为根据权力分工原理,反腐权力之间也应相互监督制约。批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力,国家监察机关在性质上不是司法机关,国家监察委员会不能越俎代庖,而应按照《刑事诉讼法》的规定处理,不能行使检察机关的公诉权,更不能行使审判机关的审判权。


对涉嫌职务犯罪的案件,必须移送检察机关,由检察机关依法提起公诉,由人民法院依法审理和判决。对监察委员会移送的案件,检察机关如果认为不构成犯罪,可以依法撤案或者做出不予逮捕以及不起诉决定。

 

比如,在北京监察委“留置措施”第一案中,北京市通州区监察委员会出具的发案到案经过、工作纪实、留置决定书、关于给予李某开除处分的决定证明:


2017年1月,李某主动向单位交代挪用公款的犯罪事实;同年4月7日,北京市通州区监察委员会对其采取留置措施;同年4月19日,北京市通州区监察委员会给予其开除处分;同年5月5日,经北京市通州区人民检察院决定,北京市公安局通州分局对其执行逮捕,并由北京市通州区人民检察院负责审查起诉。

 

在此基础上,监察委员会原则上不应被赋予最终的处置权限。从权力分工与职能制约的角度看,监察机关具有监督、调查、处置三项权限,但在发现调查对象涉及刑事犯罪时,监察委员会只能移送司法机关处理,而无权自行做出决定,监察机关的处置权限更偏重程序性而非实体性。

 

然而,对于未构成刑事犯罪而仅构成行政违纪的,可以由监察委员会直接给予行政处分,或由监察委员会提出处理建议由原机关进行处置。有观点认为,从保障被调查人的救济权及权责统一的角度出发,由监察委员会向原机关提出处理建议,原机关处理后向监察委员会反馈结果更为妥当。应该说,该看法有其可取之处,有助于程序的合理分流。

 

据此,国家监察委与检察机关在法律监督上既有区别,又有联系。只有妥善地解决国家监察委员会与检察机关的相互监督、制约、协调关系,杜绝国家监察委员会代为行使司法机关的权力,规范监察委依法行使执法监督机关的监督、调查、处置权,才能促使监察委与检察机关的平稳对接。


比如,北京市人民检察院展开有效探索,正式下发职务犯罪审查逮捕工作的专门通知,明确检察机关内部工作衔接程序。要求会同市监察委员会制定移送职务犯罪案件形式标准、办理职务犯罪案件衔接机制等指导意见,保障办理职务犯罪案件平稳过渡,有序衔接。

 

3.对监察权的平行制约

 

党的十八届六中全会强调,各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。检察机关对国家监察委员会的司法监督,是在权力的分工、制衡、制约中实现的。

 

具体而言:

 

(1)任何权力都是人民赋予的,任何权力的行使都必须依法合法,监察权一旦失去外部和内部的有效监督制约,将直接危及社会正义与人权保障。尽管监察委员会的机构配置及其地位很高,检察机关作为宪法规定的专门监督机关,有权且有必要对其进行监督制约,而且监督的方式与力度应保持必要性与相当性。

 

比如,在机构设置上,应将法院、检察院领导层与监察委员会领导层的位置,并列平行于执政党党内,防止因党内权威性资源分配严重失衡,扭曲同级三个国家机关间的职权关系。或者,为了实现权力监督的有效性,应提高一级行使检察院的批捕权、起诉决定权和法院对相关案件的审理管辖权,即由受案监察委员会所在地区检察院的上一级检察院、法院行使。

 

(2)监察委员会应接受法律监督。监察委员会调查终结后移交给检察院的案件,如果检察院认为不构成犯罪,有权撤销案件或者不予批捕;同时,检察机关作为宪法规定的法律监督机关,对监察委员会做出的决定或者采取的调查等措施,有权依法展开法律监督。这些都是司法监督的具体形式。

 

(二)与监察委衔接的主要内容

 

在澄清监察委与检察机关的宏观对接问题后,仍需要具体地推动衔接的过程。

 

1.有效辩护的制度保障

 

毋庸置疑的是,被监察者的权利保障是有效对抗监察权滥用的直接力量。在监察制度的运行中,被监察者获得有效的法律辩护是依法反腐的基本要求。

 

监察委领导下的特殊调查其实相当于刑事侦查,因此《试点决定》授权监察委员会十二项权力,除了谈话外,基本与《刑事诉讼法》的侦查措施相对应(留置相对特殊),进而涉及是否允许辩护律师介入的问题。而且,《试点决定》要求,暂时调整或者暂时停止适用《刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。

 

从中可知,并不包括《刑事诉讼法》“辩护和代理”一章的内容,因此,在监察体制改革的运行中,辩护与代理的相关规定应当依然有效。鉴于监察委的调查活动包含侦查内容和侦查措施,在程序上与检察机关审查起诉阶段相衔接,应当允许辩护律师介入,不能让腐败犯罪案件的调查(侦查)成为绝对的例外。

 

而且,在查办涉嫌违反刑法规定的案件中,国家监察委员会实际上行使的是侦查权,并且可以完全剥夺调查对象的人身自由达数月以上,在此羁押过程中,有效取得被调查人口供显然是调查活动的重要内容。如果律师无法介入,不能提供法律帮助,与近些年来我国刑事辩护制度取得的进步很不相称。

 

然而,从官方改革试点的立场看,如果坚持监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法,那么,辩护律师其实无法介入监察委正在办理的案件,这完全与刑事诉讼法修改的进步以及国际刑事司法准则、刑法面前人人平等等原则不符。为此,应当通过制定《国家监察法》,明确监察机关监督、调查、处置的具体职责,把调查手段法治化,赋予必要的调查权限,明确其与刑事侦查的关系,有效解决合法性问题。

 

2.监察委的调查与检察机关的侦查

 

国家监察委员会应当定位为执法监督机关,而非司法机关。国家监察委员会行使监督、调查、处置等权力。关于调查权,具体是指调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权。在范围上,主要包括:一是针对违反党纪和行政法规的一般调查;二是针对职务犯罪的特殊调查,相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。

 

随着检察机关侦查部门及其职权的转隶,目前将上述两大部分统称为调查权。据此可见,事实上监察委员会被赋予了刑事侦查权,调查权包含刑事侦査权,监察委的侦查权本身是一种特殊的调查权。


对于这一重大变化,应通过修法的方式赋予监察委职务犯罪侦查权,明确将其赋予监察委专门负责职务犯罪的侦查人员。而且,监察委应内设职务犯罪侦查局,人员和办案程序都具有相对独立性;职侦局办案必须严格遵守《刑事诉讼法》的有关规定。

 

监察委针对职务犯罪的调查(实为刑事侦查)程序特点鲜明,应当符合《刑事诉讼法》的规定。在试点过程中,不应将一般调查和特殊调查完全混同,而应当作必要的区分,并使一般调查和特殊调查合理衔接。监察委员会对涉嫌犯罪的调查,与公安机关的侦查在性质上应无差异。检察机关拥有的侦查权、批捕权、公诉权,国家监察委员会无权行使。监察委员会的调查权不能取代检察机关的侦查权,性质上也不同于侦查权。为此,应通过立法明确国家监察机关无权直接逮捕职务犯罪嫌疑人、依法应经人民检察院批逮捕等基本问题。

 

此外,留置作为重要的调查手段,性质定位与适用备受关注。留置措施应在人权保障的前提下启用,与《刑事诉讼法》的侦查措施与强制措施保持协调。未来的《国家监察法》应设置法定的“留置”这一监察强制措施,代替“双规”措施,并妥善解决其与《刑事诉讼法》规定的强制措施(拘留)的对接适用问题。

 

3.相关法律修改

 

随着监察委试点改革的推进,以下条文亟待修改,主要包括:

 

一是《宪法》第135条规定规定,人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。监察委员会具备刑事调查职能,因而,第135条面临修改问题。

 

二是《人民检察院组织法》第5条规定,各级人民检察院行使“对于直接受理的刑事案件,进行侦查”的权力。《检察官法》第6条规定,检察官的职责包括“依法进行法律监督工作”“对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查”。这两个条文也面临修改的问题。

 

三是刑事诉讼法》第3条规定,“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉,由人民检察院负责”。《刑事诉讼法》第18条第2款规定,“贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查”。这两个条文的规定也亟待修改。

 

四是《人民警察法》第42条规定,“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”。第46条规定,“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为,有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告”。鉴于国家监察体制改革全面推开,“行政监察机关”应置换为“监察委员会”。


检察机关

提起公益诉讼的纵深拓展


随着检察机关提起公益诉讼由试点活动转为正式立法后,如何推动该制度的纵深发展,成为检察制度及其法律监督职能在新形势下谋求发展的又一课题。

 

(一)检察机关提起公益诉讼的发展轨迹

 

在环境公害事件频发不断的背景下,检察机关作为我国法定的专门法律监督机关,基于维护社会公平正义的重要使命,提起公益诉讼的呼声日渐升高。实际上,不少地方先后纷纷探索检察机关提起公益诉讼制度。然而,受限于现行法律规定的相对不足与观念滞后等因素,探索过程中也遭受一定的质疑。

 

尽管如此,检察机关提起公益诉讼的探索与实践在近些年处于迅猛发展状态,相关法律在修改时也予以确认。《民事诉讼法》(2012年修订)第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼,但未明确“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”是否包括检察机关。

 

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年)要求,积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度。随后,《环境保护法》(2014年修订)规定提起环境民事公益诉讼的社会组织的条件,但未涉及可提起环境公益诉讼的机关与“法律规定的机关”是否包括检察机关。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015年)对如何提起公益诉讼作出具体的规定,一解实践中的燃眉之急。

 

2015年7月,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,开启检察机关提起公益诉讼的新篇章。28随后,最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《检察院公益诉讼试点办法》,2015年12月),对检察机关提起公益诉讼作出具体的规定。

 

根据《检察院公益诉讼试点办法》,检察机关提供公益诉讼包括提起民事公益诉讼、提起行政公益诉讼两部分,并在程序上分为诉前程序与提起诉讼两部分。但根据《检察院公益诉讼试点办法》,关于诉讼对象选择、诉讼范围划分、诉讼顺序安排、诉讼权利限制与刑事公诉衔接配合等规范缺乏明显的“特殊性”,导致检察机关参与环境公益诉讼时,公益诉权与行政权、社会监督权之间的功能序位关系,缺乏科学合理的制度安排,可能不当干扰环境行政权在维护环境公共利益上的主导地位,甚至过度干涉社会公众的“终极”诉权。

 

而且,受案范围狭窄未达到公众对公益诉讼的期待、检察机关的特殊身份影响法院审判主导地位、缺乏检察机关承担败诉后果的规定、过高的胜诉率将增加滥诉的风险等问题较为突显,制约检察机关参与行政公益诉讼的效果。

 

因此,应通过立法明确检察机关提起公益诉讼的主体地位,保障检察机关在公益诉讼中的起诉权、参诉权、调查权、辩论权、撤诉权、和解权、上诉权和抗诉权等诉讼权利。2016年2月,最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,与先前发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》实现了很好的操作衔接,也澄清了实践中面临的一些问题。

 

2017年6月,根据《修改决定》,《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条均分别增加一款'正式从基本法层面确认检察机关提起民事与行政公益诉讼的合法性,也明确规定案件范围、诉前程序、起诉资格等基本制度。

 

(二)检察机关提起公益诉讼的实践优化

 

在检察机关提起公益诉讼的探索成为正式的法律规定之际,仍需针对先行探索中所面临的主要难题与正式立法后的新情况,进行有针对性的调整和完善。

 

1.检察机关的诉讼主体地位具化

 

关于检察机关提起公益诉讼的角色定位。从《修改决定》看,检察机关在公益诉讼中具备“原告人”或“诉讼代理人”双重身份。检察机关作为国家的法定法律监督机关,是国家和社会公共利益的当然代表者和维护者,虽非公共利益遭受侵犯后的直接受害者,但由国家和法律直接赋予当国家和公共利益受到侵犯时而提起诉讼的资格。


在某些场合,检察机关“公益诉讼人”的身份为“诉讼代理人”,直接遭受利益损害的主体是“国家和社会公共利益”,检察机关是法律规定的国家和社会公共利益的“受托者”,检察机关以支持诉讼的方式参与诉讼。

 

虽然《修改决定》已经确立检察机关的诉讼地位,但检察机关提起公益诉讼时,应尊重行政机关的主动性,避免司法权对行政权的过分干预。只有当行政权先行处理环境公益的事务仍无法达到维护环境公益目的时,才通过环境公益诉讼的途径进行解决。而且,虽然检察机关提起公益诉讼具有特殊性,但不影响人民法院依法独立行使审判权;作为公益诉讼人的检察机关和人民法院,仍应按照民事诉讼法或行政诉讼法的规定执行,尊重和维护人民法院的审判权。

 

检察机关作为特殊的“公益诉讼人”,将产生以下新的变化:

 

一是提起公益诉讼提交的是“起诉书”而非“起诉状”。


二是法院通知开庭时,应使用“开庭通知书”而非“传票”。


三是检察人员代表检察机关而非基于委托代理关系出庭,应向法庭提交“出庭通知书”而非“授权委托书”。


四是检察机关可以向法院“建议”对被告财产进行保全、责令或禁止被告的特定行为,而非向法院“申请”;法院米取保全措施的,检察机关无须提供担保。


五是在符合法定条件时,检察机关可以“决定”撤回起诉而非“申请”撤回起诉。


六是法院审查认为检察机关的主张不成立,应判决检察机关败诉,而非驳回检察机关的诉讼请求等。

 

在此基础上,还有以下几点值得注意:


(1)检察机关的具体业务部门。检察机关的民事行政检察部门,承担对民事诉讼、行政诉讼的法律监督,案件涉及民商事、行政等诸多领域。目前,检察机关提起公益诉讼主要包括行政公益诉讼和民事公益诉讼两种,从职能对应性、便利性来看,由检察机关的民事行政监察部门承担提起公益诉讼的具体工作最合适。而且,在检察机关内部,应建立民事行政公益诉讼部门与刑事诉讼部门之间的线索信息交流和共享机制;在检察机关外部,应理顺与人民法院的关系;理顺检察机关与行政机关的关系,以便建立与行政检察等纠错程序相衔接的协调机制;理顺检察机关与司法鉴定部门机构的关系,以便调查取证。

 

(2)是否提级提起行政公益诉讼。《检察院公益诉讼试点办法》并未特别明确地规定检察机关提起公益诉讼的级别管辖问题。但考虑到我国检察机关的实际地位,特别是对于基层检察机关而言,提起的公益诉讼案件的被告当事人是同级行政机关的,检察机关很难避免来自同级行政机关的干预。

 

(3)二审程序。在民事二审程序中,只有上诉人和被上诉人的称谓,但考虑到公益诉讼人是检察机关的特殊性,如何称谓值得斟酌。例如徐州市检察院在二审程序中,自称为“被上诉人(公益诉讼人)”,既体现出检察机关的被上诉人地位,又表现出检察机关的特殊地位。同时,《刑事诉讼法》规定,被告提出上诉的二审程序,法院要将上诉状的副本交给同级人民检察院,但并未规定提交答辩状。依照《民事诉讼法》的规定,被上诉人可以提交答辩状。根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定,在公益诉讼中,由于检察机关的独特性,法院在追求审判公正时,也要考虑公益诉讼的特殊性,检察机关在二审程序中可以提交答辩状。

 

2.诉前程序的完善

 

《检察院公益诉讼试点办法》设置检察机关提起民事或行政公益诉讼的法定诉前程序,旨在敦促政府权力主体履行法定责任,发挥行政机关履行职责的能动性;同时,补强社会组织的诉讼行为能力,提高检察监督的实效性。

 

《检察院公益诉讼试点办法》要求,检察机关在提起民事公益诉讼之前,应依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。但在实践中,检察机关可能无法有效督促所有的适格主体起诉,甚至“在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼”的前提不复存在,导致检察机关在督促无效或无果时,实际上无法提起诉讼。

 

为此,不妨借鉴《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年)规定的公告制度,将发现的侵害社会公共利益的环境违法行为或侵害消费者合法权益的违法行为予以公告,督促适格主体提起公益诉讼。

 

实际上,这一做法已有实践先例。


比如,2017年3月17日,北京市人民检察院第四分院以公告的方式履行了诉前程序,公告期限届满后,没有适格主体提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态。为保护环境,维护社会公共利益,北京市人民检察院第四分院根据相关规定,向北京市第四中级人民法院提起民事公益诉讼。但《修改决定》并未对此作出明确规定。今后,可以出台司法解释或操作规定,或修改《人民检察院组织法》的相关规定。

 

同时,按照《检察院公益诉讼试点办法》的要求,在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。该规定也面临检察建议的送达是否有效,行政机关是否回复的处置,行政机关回复的结果不当如何处理等实践问题。

 

而且,检察建议的内容应与诉讼请求具有同一性。检察建议以充分调查核实为基础,查明相关行政机关在公益受到侵害时存在违法行使职权或不作为等违法情形,并建议纠正。对于行政机关不纠正违法或殆于履行职责的,检察机关提起公益诉讼时,提出的诉讼请求应与检察建议的主要内容基本一致。如果提出的是《建议移送涉嫌犯罪案件函》等意见材料,因建议内容是移送涉嫌犯罪线索,不能作为履行诉前程序的检察建议。

 

3.检察机关的调查权限与举证责任

 

民事诉讼采取“谁主张,谁举证”的一般原则,检察机关应当对被告的违法行为、损害后果提供证据加以证明。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定,因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。

 

《侵权责任法》第66条规定,因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。而且,《检察院公益诉讼试点办法》第6条规定,人民检察院可以米取调阅、复制有关行政执法卷宗材料等方式,调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况。这为检察机关充分有效举证提供相应的依据与保障。

 

而且,在环境公益诉讼中,法官可以根据法律规定或经验法则,在已知事实的基础上推定行为与损害后果之间存有因果关系,并允许被推定人提出证据予以推翻。证明规则的逻辑顺序是“受害人证明基础事实达到低标准证明一法官推定因果关系的存在一被推定人提出反证证明”。在此判断过程中,环境侵权因果关系的证明并非纯粹的技术确证事实的问题,法官需要运用适当的证明规则,综合考量案件中的各种证据,最终对案件事实达到“内心确信”的程度。

 

同时,《行政诉讼法》(2014年修订)第34条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”因此,行政诉讼实行举证责任倒置制度,由作为被告的行政机关承担证明行政行为合法的举证责任,在检察机关提起的行政公益诉讼中,举证责任仍不变。

 

《检察院公益诉讼试点办法》第33条规定,人民检察院可以采取调阅、复制行政执法卷宗材料等方式,调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况。进而,可以确保检察机关可以调查核实案情,尽量收集完备的材料。

 

《行政诉讼法》第37条规定:“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。”检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中,应当充分行使调查权力,并核实行政机关违法行使职权或者不作为的事实,但无须承担相应的举证责任。

 

对此,有观点认为,检察机关可以接受公民、法人或者其他组织的检举材料,同时具备法律监督职能、享有调查取证的优势地位和经验,相较于其他组织或者公民,可以更好地克服资金少、取证难和胜诉难等问题;基于《检察院公益诉讼试点办法》赋予的调查权,其在诉讼中并不处在弱势地位,具有优势调查取证的职能。

 

因而,举证责任倒置原则可以稍作调整,可以参考美国的审判前证据开示制度,规定一方当事人可以要求另一方当事人提供文件资料,被告人可以要求检察机关提供某些证据资料。但是,根据《行政诉讼法》对举证责任的规定,尤其是考虑公益诉讼背后的公共利益考量立场,如果采取举证责任倒置做法,极易让受害一方处在弱势地位,即使检察机关作为起诉主体也不例外,因而,不宜作出调整。


审判中心改革

与侦查监督的强化


侦查监督是检察监督的重要组成部分。但在“侦查中心主义”的影响下,却遇到因立法规定粗疏与缺失、绩效考评机制和人员短缺而导致的监督信息有限、监督手段乏力、监督效果差弱等问题,选择性监督、事后监督、软性监督、零散监督等现象一度较为突出。在以审判为中心的诉讼制度改革等背景下,应推动侦查监督工作的进一步发展,优化警检关系,布局侦查引导体系,等等。

 

(一)警检关系的理性协同

 

以审判为中心的诉讼改革,是指在我国宪法规定的“分工负责、互相配合、互相制约”的前提下,诉讼的各个阶段都以法院的庭审和裁决关于事实认定和法律适用的要求和标准进行。这对警检关系与侦查监督等都产生新的影响。

 

1.侦查中心到审判中心的理念转变

 

一段时期以来,对侦查权的制约机制相对不足,“相互配合、相互制约、相互监督”往往异化为“单方面的配合”。目前,理论界基本上认为,以审判为中心的改革主要针对以侦查为中心的实践样态。在侦查中心主义下,侦诉之间的“互相配合”关系,并非侦查机关根据控诉犯罪的需要主动配合检察机关,而是异化为检察机关被迫支持侦查机关的侦查成果,检察机关难以从控诉角度对侦查机关进行指引和建议,法院审判职能甚至异化为对侦查形成的卷宗和证据的无奈确认。而且,检察机关对侦查活动的监督主要是事后监督、结果监督,监督措施缺乏足够的强制性效力,公安机关不接受监督而受到程序性制裁的责任规定阙如。

 

从以审判为中心的改革看,审判是侦诉的最终目的,侦诉应为审判做准备和服务,只有侦诉紧密结合才能形成控诉合力。检察监督的根本任务是限制侦查权,并保障审判权依法独立行使。在以审判为中心的诉讼制度改革的运行机制中,应当以权力制衡原理为指导,摒弃“侦查中心主义”,但并非削弱和藐视侦查本身,侦查仍然是以审判为中心的诉讼制度体系中的首要环节和基础环节。


但鉴于侦查权的行政属性和运行中的基本特征,决定必须对其监督、制约,并进行司法改造。其中,侦查监督部门处于刑事诉讼上游,需要发挥程序初期的监督、引导和把关作用。

 

简言之,侦查监督旨在保证侦查权依照法定的授权和程序正确行使,通过侦查监督防止侦查权滥用,提升侦查法治化与人权保障水平,是侦诉程序对审判中心主义的贯彻。同时,应当重构侦诉关系,在职能分工的基础上,注重从“配合”与“监督”方面,加强侦诉协作,在侦查阶段全面贯彻检察监督,优化公诉引导侦查的模式等。应从被动监督、事后监督转变为主动监督、同步监督,形成参与式的动态制约机制;应保证犯罪嫌疑人及其辩护律师充分参与,在审查批准逮捕等环节设置诉讼化结构,通过第三方力量对侦查行为加以制约。

 

2.强化侦查监督的司法属性

 

在构建新型良性的检警关系问题上,首先需要扭转“以侦查为中心”的办案模式与现状。目前,我国并未实行司法令状或司法审查制度,审判机关很难直接对侦查机关形成高效制约。侦查活动是刑事审判程序启动的标志,紧随其后的是检察机关的批捕、起诉程序,只有检察机关才能对侦查机关的侦查行为进行直接制约。


因此,检察机关工作的重点和任务,是强化侦查行为的合法性与侦查监督的司法属性,尤其规范批准逮捕、起诉审查、侦查监督、羁押必要性审查等活动,抑制侦查权的过度膨胀,推动整个刑事诉讼活动转向“以审判为中心”。

 

基于审判为中心的改革要求,为了强化侦查监督,应对侦查权的行政属性进行相应的司法改造,构建新型警检关系,推动建立中国特色的司法审查制度。其中,凡是涉及“人权”和“财产权”的强制措施,侦查机关均不得自行立案、自己侦查、自行决定,检察机关应发挥侦查监督作用,要求侦查机关须报经检察机关批准,接受检察机关的法律监督、制约。

 

凡限制人身自由的各种强制措施均应由检察机关审查批准,凡物权限制措施应采取检察机关批准的令状主义,自侦案件的强制措施和带有强制性的措施应报经同级法院批准。借此,防止侦查权力滥用,确保侦查活动与适用强制措施的合法性,夯实诉前诉讼的正义基础。

 

(二)检察机关引导侦查的监督机制

 

控诉是庭审程序的发动者,是以审判为中心诉讼制度的重要主体,是案件的审查者、核实者,是防止冤假错案产生的重要屏障。检察机关在制约侦查权过于膨胀方面负有不可推卸的责任,在处理诉侦关系上,检察机关应发挥主导作用,及时扭转侦查中心的现状,正确地引导侦查,以此强化侦查监督的实效。

 

1.大控诉理念的践行

 

侦查阶段与审查起诉阶段都是审前程序,是审前程序的内部关联阶段。一方面,侦查是审查起诉的准备;另一方面,审查起诉是侦查的进一步发展。从逻辑上看,侦查阶段应当是公诉职能延伸与拓展的主要方向,新型诉侦关系应以公诉职能为中心,指导、监督和制约侦查权运行。在以审判为中心的诉讼理论看来,侦查系公诉的准备活动,公诉占据主导地位,左右侦查活动的结局和进程。基于检察机关是审前程序的主导者,要立足构建“大控诉”,建构一个完备的审前程序,具体是检察机关主导的“大控诉”格局。

 

具体地讲,侦查工作和起诉工作的前后衔接效果,直接影响侦查工作质量,进而直接影响起诉的质量,检察机关构建“大控诉”格局的初衷,就是要把“引导侦查”工作做好,充分肯定和发挥控诉是发动者的角色。而且,随着监察制度改革将检察机关的职务犯罪侦查权剥离,公诉权与诉讼监督权成为未来检察机关的两项基本任务,公诉权的地位和作用也进一步强化。“大控诉”格局作为将审前程序捏合在一起的一种趋势,可以在审判中心的背景下,为侦查监督活动注入更大的功能与空间。

 

在侦诉关系上,如欲确立公诉权对侦查权的有效监督,则需形成一定的优势地位,在程序上必须弱化侦查反向制约公诉的背离现象。由此,诉讼阶段论意义上的侦查阶段与审查起诉阶段,应围绕“以审判为中心”视野下的“审前程序”作出适当的转变,以此建立新型诉侦关系,将侦查阶段视为公诉职能延伸与拓展的主要方向,探索检察介入侦查、公诉指导侦查制度,明确检察机关在审前程序中的主导地位,强化侦查监督与动态制约机制。

 

在以审判为中心的诉讼制度改革的背景下,检察引导侦查应主要采取引导侦查取证的方式,主要表现为公诉指导调查取证,并不包括制定侦查策略、侦查方案、选择何时讯问、羁押犯罪嫌疑人等,毕竟公诉引导侦查的体制并不是侦诉一体化的异化形态。

 

2.引导侦查的主要方向

 

最高人民检察院《人民检察院公诉工作操作规程》(2009年)第2章“介入侦查引导取证”首次作出较为明确的操作规定,初步奠定深化改革的基础。

 

在以审判为中心的诉讼改革背景下,检察机关引导侦查的主要方向还应包括以下几点:


(1)从司法实践来看,介入侦查引导取证的主体主要是检察机关的侦查监督部门和公诉部门,一般是先由侦查监督部门介入,批捕后由公诉部门介入。由于侦查活动是具体的专业活动,公诉部门更对口,理应承担更具体、更常态的业务引导,侦查监督部门应以宏观监督、过程监督为主,进而妥善处理公诉部门指导侦查与侦查监督之间关系,既要保证起诉权的行使,也要兼顾检察监督的效果,避免诉讼职能与诉讼监督职能的混淆。


(2)以审判中心为指导,进一步调试引导侦查的案件范围、条件和具体程序。比如,在案件范围上,可能判处10年以上有期徒刑且犯罪嫌疑人不认罪的案件,无期徒刑、死刑的案件,案情复杂且取证困难的疑难案件,有重大社会影响的案件,社会关注度高的案件,是重要的案件范围。又如,在具体监督方式,鉴于非法排除证据规则的完善,可以增加引导重要调查取证活动并就取证的程序以及证据可采性问题提供建议这一方式。

 

(3)为了确保引导侦查不流于形式,实现对侦查权的有限制约,应当明确侦查机关不执行检察建议的程序性制裁措施,督促侦查机关主动对接、配合。

 

(4)完善重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度,强化侦查机关、检察机关在办理重大疑难案件中的沟通配合和监督制约。比如,最高人民检察院《关于切实履行检察职能、防止和纠正冤假错案的若干意见》(2013年)第18条要求,对命案等重大疑难案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件,应当与侦查机关协商,引导侦查机关依法全面收集、固定和完善证据。2015年,最高人民检察院《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》将“推动建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度”作为工作重点之一。

 

在参与主体上,公诉部门或侦查监督部门应协同参与引导;在参与方式上,可以是检察机关依公安机关的申请参与,或者依职权主动要求参与。检察机关对公安机关的侦查活动发表意见和建议,主要应针对案件的证据调查、事实认定、法律适用和办案程序等方面提出,重点是对取证环节和证据规格进行把握。当前,重大职务犯罪是探索该制度的主要领域。

 

(5)优化警检协同配合,强化数据共享,整合侦查信息与检察大数据,确保检察机关对侦查机关立案等信息的同步知情能力等。

 

3.驻公安检察室试点的升级

 

侦查活动具有相对的封闭性,容易导致权力的滥用,建立对公安派出所刑事侦查活动的监督,引入外部的监督,有助于破解侦查活动的封闭性这一制度难题,更好地避免侦查权滥用。

 

基于此,在中央深化司法体制改革之际,最高人民检察院推出侦查监督驻公安检察室制度的改革尝试。它是指人民检察院侦查监督部门在同级公安机关法制部门设置的派驻检察室,以此延伸侦查监督部门的职能范围,进一步督促侦查机关依法开展侦查活动。侦查监督驻公安检察室制度突破公检之间的信息壁垒,实现监督的主动性、及时性和全面性,可以更充分、有效发挥法律监督权的作用,进一步加强检警沟通协作,探索形成合力打击犯罪、保障人权的检警工作新模式,强化侦查监督。

 

2015年4月,最高人民检察院确定在山西等10个省份开展试点。驻公安检察室机制推行以来,主要面临以下问题:法律授权不明确,公安机关对检察室工作存有抵触情绪;公检两机关存在“重配合轻监督”的情况;信息渠道不够畅通,瓶颈仍未真正攻克。


为此,2016年,最高人民检察院启动“探索在主城区、城乡接合部、刑事案件高发区域公安派出所设立驻所检察室(官)”的制度。2017年3月,最高人民检察院宣布,年底前将全面铺开对公安派出所刑事侦查活动的监督工作。

 

总之,应当继续推进对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作,延长试点时间,扩大试点范围,积累有效经验,推动建立长效机制,真正实现检察机关对公安机关的“近距离”监督、办案一线的监督,从根本上改变“公安独大”“以侦查为中心”的刑事司法格局。

 

4.建立涉案财产的检察监督机制

 

关于刑事诉讼中涉案财产的处置与保障问题,无论是对物权的强制措施的适用,还是涉案财产的返还、没收等环节,都存在规范不足问题。主要原因是立法不严,特别是侦查机关对搜查、查封、扣押、冻结、移送、返还、没收等诉讼环节的适用随意性偏大,“侦查中心”的办案模式仍根深蒂固,行政化色彩明显偏重,司法审查缺乏“硬度”。正是由于涉案财产的司法审查制度与当事人的申请救济机制基本处于阙如状态,加之检察机关的监督远未到位,使此领域的问题不少。


充分认识涉案财产处置程序的重要性,是关系到当事人财产关系和直接经济利益的大问题。自2015年起,最高人民检察院持续深入重点纠正违法扣押冻结涉案财物等问题,收效显著。

 

今后应注意以下几个方面:


(1)将财产状况调查工作前移。在侦查机关启动侦查程序时,便开展对犯罪嫌疑人的财产状况调查,并将相关证据材料移交检察机关公诉部门,作为后期法院作出准确量刑的依据,检察机关同步对相关调查材料开展监督。


(2)实现全程监督。可以探索刑事执行检察部门派员参加对被执行人财产的价格评估、委托拍卖等侦查行为,发现违法行为的,及时提出纠正意见,切实维护被执行人的合法权益。


(3)完善事后救济机制。刑事执行检察部门收到有关涉案财产处置的控告、举报或申诉,应及时展开调查。发现侦查行为违法的,应及时纠正;发现被执行人转移、隐匿财产行为的,应当建议法院及时采取强制措施保障刑事裁判中涉财产部分的顺利执行。


(4)建立刑事裁判涉财产部分执行监督的外部协作机制。构建公检法司协作一体化机制,健全法律文书移交备案机制,畅通信息交流渠道,实现全程同步的衔接与监督。


(5)规范检察监督程序。提升工作方式方法的有效性,整合书面审查与实地核查、定期审查与动态跟踪、全面审查与重点监管等途径,对一般性问题通过检察建议提出具体监督意见,对严重违法行为通过纠正违法形式作出纠正。


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