全国人大常委会法制工作委员会原副主任谈改革与立法的关系

阚珂

第十二届全国政协委员

全国人大常委会法制工作委员会原副主任

壹

1978年年底召开的党的十一届三中全会决定，把党和国家工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放政策，同时提出，要加强社会主义法制建设。回顾最近30多年国家发展的实践，应该说，立法与改革是相伴而生的，同时，从总体上说，立法与改革也是相伴而行的。

过去，有人有一种习惯思维，认为在某些时候某些法律的规定是改革的阻力，改革就要突破法律固化的藩篱。

对改革与立法关系的研究，曾是法学界的一个热门题目。在20世纪90年代，有关“良性违宪”问题的讨论，可以说是反映有关改革与立法关系方面一个具有代表性的观点。在中国青年政治学院法律系讨论这一问题的教学活动中，赞同“良性违宪”的是少数，约占三分之一；反对的居多数，约占三分之二。这大体上反映了法学界对这一问题的两种意见。

如何处理好改革与立法的关系，也是一个重大的现实问题。1988年第一次修改现行宪法，规定“私营经济是社会主义公有制经济的补充”、“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，是因应大量的私营经济的出现和土地使用权随着商品经济的发展需要转让的现实。

长期以来，改革与立法的关系问题，一直困扰着人们。在全面深化改革的新时期，需要对这个问题给出明确的答案。

贰

2013年11月12日，习近平总书记在十八届三中全会上的讲话中提出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”这是党和国家领导人第一次明确提出改革要“于法有据、先立后破”的治国理政新理念，是新时期处理改革与立法关系的根本遵循。

接着，当年的11月24日至28日，习近平总书记在山东考察工作时又强调指出：“要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”我理解，这是将处理改革与立法的关系作为衡量是否有序推进改革的一个重要内容。

2014年2月28日下午，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，全国人大常委会法制工作委员会负责人汇报了《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》，会议审议通过了这个《研究意见》。

早在十八届三中全会闭会的第四天，也就是2013年11月16日，在陕西西安召开第十九次全国地方立法研讨会期间，全国人大常委会法制工作委员会就部署委内各个部门按照各自的职责范围，根据十八届三中全会全面深化改革的决定，梳理涉及的相关立法工作任务，这样形成了上述这个《研究意见》。

在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记在讲话中再次强调指出：凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

会议一结束，有关方面就提出，对这次会议审议通过的各个文件，各相关部门要负责向社会解读宣传。当时，我在法制工作委员会分管立法宣传工作，这样，指定我承担这一任务。第二天，也就是2014年3月1日，我接受了人民日报、新华社、光明日报、中央电视台、中央人民广播电台等中央主要媒体记者的采访。接下来，在3月9日第十二届全国人大第二次会议期间的记者会上，新华社记者就怎样理解习近平总书记提出的“凡属重大改革都要于法有据”问题再次向我提问。

习近平总书记关于“凡属重大改革都要于法有据”这一重要论断，是党的十一届三中全会以来，改革与立法关系的最新表达和最新理论概括。它把改革的“变”与立法的“定”辩证统一起来，既坚持了改革，又坚守了法治；既坚持了探索精神，又遵守了法治原则；既坚持了发展，又保持了稳定。

人们常把改革和法治比作车之两轮、鸟之两翼，就是因为：有两轮，车才能行得稳；有两翼，鸟才能飞得高、飞得远。坚持凡属重大改革都要于法有据，既是新时期全面深化改革的显著特点，也是法治建设的新路径。改革的任务就是法治建设的课题，法治必须主动适应改革、服务改革、引领改革。

叁

2013年3月以来，十二届全国人大及其常委会贯彻凡属重大改革都要于法有据的指示精神，努力实现立法与改革决策相衔接，统筹修改法律和有关法律问题的决定82件，先后作出17件有关改革试点工作的决定决议，支持和推动相关领域改革。

新时期，立法适应、服务改革的需要，发挥立法的规范、保障、引领和推动作用，主要有以下几种做法：

第一，改革决策需要通过立法才能实施的，抓紧制定新的法律。比如，党的十八届三中全会、四中全会提出：“加快资源税改革，推动环境保护费改税”，“用严格的法律制度保护生态环境”。2016年12月全国人大常委会审议通过了环境保护税法。

第二，对原有的法律规定进行调整，扩大其适用的外延。比如，原来，省会市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有制定地方性法规的权力，其政府有制定地方政府规章的权力。党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月第十二届全国人大第三次会议修改立法法，把上述三类市享有地方立法权扩大到所有的设区的市和自治州。这样，既使同一级的地方政权享有相同的权力，又避免了通过国务院批准较大的市的方式赋予地方立法权于法理不合的问题。

第三，现行法律规定与改革决策不一致的，抓紧修改相关法律，以适应改革需要。比如，党的十八届三中全会提出：推进工商注册制度便利化，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。2013年12月全国人大常委会修改公司法，取消了公司最低注册资本限制。

第四，改革需要先行先试的，依法作出授权决定。比如，2013年8月全国人大常委会作出决定，授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。再比如，2014年6月全国人大常委会作出决定，授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。

有些调整实施有关法律规定的决定同时规定，经过试行证明可行的改革措施，要修改完善有关法律。

根据这一规定，鉴于有关法律规定在自由贸易试验区调整实施试点取得显著成效，具备了复制推广的条件，2016年9月，全国人大常委会作出了修改外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、台湾同胞投资保护法的决定。

第五，废止相关法律。比如，党的十八届三中全会提出：废止劳动教养制度。2013年12月，全国人大常委会作出了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。

五年来，改革与立法的实践表明，习近平总书记关于“凡属重大改革都要于法有据”这一重要论断是完全正确的。运用法治思维和法治方式，妥善处理改革与立法的关系，“先立法、后行动”，在法治的轨道上有序推进改革，是完全可以做到的。

本文原题为《感受改革要“于法有据”  治国理政新理念新实践》，首发于《中国人大》2017年第19期总第439期立法栏目，敬请关注！ 

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