葛云松：民政部对慈善组织所募款物的限制应撤销

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葛云松

北京大学法学院教授

2020年1月26日，民政部发布第476号公告，其中第二条第二句的内容是：“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。”（下文称该句内容为“《公告》”，称上述机构为“五家机构”。）

我认为，这是完全错误的要求。民政部应当尽快撤销该决定。此外，许多人对《公告》的适用范围有误解，导致其消极影响扩大化，亟需澄清。

清华大学贾西津教授1月26日接受了《财新》杂志的采访（《民政部指定五家机构接收捐助 能否保证善意抵达终点？》）。我完全赞成她的观点，这里稍作补充。

1. 慈善组织可以继续依法募集和接受捐赠。《公告》的要求仅仅是,其他慈善组织募集的款物，应当交由五家机构接收。《公告》并未规定，只有五家机构可以为疫情防控募集款物。

2．捐赠人可以自由选择受赠对象。《公告》并未要求捐赠人必须将款、物捐给五家机构。捐赠人可以自由选择捐赠给任何慈善组织，或者直接捐赠给医院、学校等公益性事业单位。甚至，在捐赠人不考虑申请税收优惠的情况下，可以赠给任何其他机构或者个人。

3．医院等公益机构以及有需求的个人，仍然享有直接接受捐赠资格。他们可以直接从任何机构、个人获得捐赠，包括任何慈善组织。《公告》没有限制它们的受赠资格（民政部也无权限制）。

据我个人的间接了解，《公告》发布前，武汉当地的慈善组织直接与有需求的医院联系，医院直接接收物资；后来则出现了这种情况：一线医护人员的物资仍旧紧缺，但由于有关方面要求医院只能接受统一调配，医院就不敢直接接收了。如果该情况属实，我不知道有关方面对医院的限制有何依据，并且我可以确定地说，《公告》并不能作为依据。

4. 《公告》限制了慈善组织对所募集款物的处置。民政部违法、越权。民政部门是慈善组织的登记管理机关，可以指导其业务。但是，慈善组织是独立机构，只要没有进行违法活动，民政部门无权干涉具体决策。假如某个慈善组织认为，将募集的款物捐赠给某特定医院（而非上述五家机构）或者将口罩捐赠某居家隔离患者的家属，是最合理的业务决策，显然，这些决策并无任何违法之处，民政部门无权干涉。可是，《公告》却要求该慈善组织放弃自主决策，只能将募集款物捐给五家机构之一。我找不到任何法律赋予了民政部这种权力。

5.《公告》在实质上没有合理性。贾西津认为，公益机构和社会力量分散决策和政府统一调配结合，才能既有力度又能照顾到多元性，尤其是照顾到弱势群体、被忽视群体的需求。多元化的社会组织可以看到政府忽视的地方，“帮助弱势中的弱势”。我完全赞同此观点，并作如下补充：

五家机构的社会公信力够不够（我不是质疑，只是提出问题）？会不会因为不信任，有捐赠意向的人不捐了、有募集计划的慈善组织不组织了？捐赠人很多，捐赠物资需要进行统计、储运等各类事务，还有国外捐赠涉及清关等手续，五家机构有多少工作人员、忙得过来吗？捐赠款物要服从防控指挥部的统一调配，这增加了政府的工作难度，而且，政府的工作一定有效吗？贾西津指出，“医院自己出来募捐就是说明它现在情况危急，正式渠道保障不了。”

《公告》虽然尊重定向捐赠意愿，但是，要求慈善组织将相应款物交给五家机构、由它们执行定向捐赠。这非常令人费解。既然这些款物总要送到特定人的手上，为什么必须由五家机构具体执行？所增加的信息沟通、物资清点交割等事务，完全是不必要的。并且，有的捐赠意向不是指向具体机构或个人，而是某个特定范围，例如捐赠口罩给需要长期肾透析的患者。这就需要项目执行者完成信息搜集、确定受赠对象等复杂、细致的工作，五家机构如何能负荷这一工作强度？又有什么理由将其他慈善组织排除在外？

对于非定向捐赠，要求募集款物的使用应服从指挥部的统一调配，也是违反捐赠者意愿的。捐赠者如果希望由政府统一调配，原本就可以直接捐给政府，或者指定慈善组织将其转赠给政府。假如捐赠者没有这么做，那么，即便不是定向捐赠，这也体现了捐赠者对该慈善组织的特殊信任：相信其独立决策和执行力。如果慈善组织没有独立决策、独立执行，而是物资上交、由政府统一调配，这实质上违反了捐赠意向。当然，慈善组织可以从指挥部获取需求信息、征询意见，供独立决策和执行时参考。

没有任何机制是完美的。各个慈善组织分散行动固然存在不少问题，《公告》设想的方案同样也存在问题，而且问题大得多。

6. 民政部门可以做什么。民政部门可以协调那些活跃的慈善组织，建立一个技术可靠、使用便利的平台，将它们各自的信息汇总起来，为有需求的机构和个人提供求助平台，也为捐赠意向人以及慈善组织的决定提供有效信息。

民政部希望对疫情防控作出贡献，其情可嘉。作为慈善组织的登记管理机关，民政部的“倡导”只能是抽象的，“出手”的主要方式只能是“禁止”、“限制”，这就需要格外谨慎。如有不慎，不仅可能违法、越权，而且可能抑制民间的努力，并给疫情防控带来不必要的困扰。

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