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中国法治政府评估报告(2015) | 中法评

2015-12-14 法治政府研究院 中国法律评论 中国法律评论

编者按


为贯彻落实党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的精神,深入推进依法行政,加快建设法治政府,中国政法大学法治政府研究院于2015年12月14日召开“《2015法治政府蓝皮书》、《中国法治政府评估报告(2015)》发行发布会暨法治政府高峰论坛”。


中国政法大学法治政府研究院,是于2005年12月依托中国政法大学建立的北京市哲学社会科学研究基地,以推动我国法治进步为己任,以建设我国宪法和行政法学学术研究中心、高素质法学人才培养中心、法治政府理论与实务研究的信息资料与数据中心、政府科学决策咨询服务中心为目标,开展了广泛深入的行政法治理论和实践研究。


2013年启动的中国法治政府蓝皮书系列已连续出版两册,内容以每年度与法治政府相关的重大事项为主,以客观科学的数据分析为依据,系统描述、报告我国法治政府年度建设的真实面貌


2013年至今,法治政府研究院已经连续三年对全国法治政府建设水平进行评估。研究院提出的法治政府评估指标体系,有助于科学评估我国法治政府建设的现状,发现法治政府建设存在的问题,为进一步提高法治政府建设水平提供思路和建议。


本期推送为《中国法治政府发展报告(2015)》精编版、《中国法治政府发展报告(2015)》全目录、第三届“中国法治政府奖”获奖项目简介、中国法治政府评估报告(2015)精编版感谢法治政府研究院授权推送,敬请关注!


开展评估的背景


党的十八届三中全会决定提出,“建立科学的法治建设指标体系和考核标准。”为了贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,2013年中国政法大学法治政府研究院(以下简称法治政府研究院)依据《纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件研发了中国法治政府评估指标体系(以下简称评估指标体系),以独立的第三方机构名义开始分步骤、连续性地对地方政府的法治政府建设状况进行全面观察和评估,并根据党的十八届四中全会精神以及法治政府评估过程中所反映的具体实践和问题,在2014年和2015年分别对评估指标体系进行修改和完善。这次评估报告是根据2015年最新修订的评估指标体系对100个重要城市进行评估所整理而成。


评估指标说明


本次评估所使用的2015年版评估指标体系是由法治政府研究院在2013年版评估指标体系和2014年版评估指标体系的基础上加以修订和完善而成。2015年版评估指标体系仍然是以《纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》这三个法治政府建设的纲领性文件为依据,同时结合党的十八届四中全会决定以及2013年、2014年法治政府评估活动所反映的具体实际和问题,加以进一步发展与完善。


2015年版评估指标体系依然坚持客观评价和主观评价相结合,以客观评价为主,共设置有9项一级指标。其中反映客观评价的一级指标共有8项,分别为“机构职能”、“依法行政的组织领导”、“政府制度建设”、“行政决策”、“行政执法”、“政府信息公开”、“监督与问责”、“社会矛盾化解与行政争议解决”,这八个方面也基本涵盖了法治政府建设的所有重点领域。


此外,在每个一级指标下面,项目组选择那些可以充分反映该一级指标要旨的内容作为二级指标,并在坚持评估的客观性、全面性、可操作性等因素的基础上,设置细化的三级指标作为具体的观测点,从而形成相对完整、全面、并能普遍适用于地方政府的法治政府评估指标体系。


在2015年版评估指标体系中,反映客观评价的指标体系共包含8项一级指标、26项二级指标、72项三级指标(具体观测点)。反映主观评价的一级指标有1项,即“公众满意度调查”,项目组在该一级指标下面设置了10个问题。根据项目组设计的社会公众满意度调查问卷,就公众关注度较高的10个问题,通过在被评估城市发放问卷的形式征求公众意见,根据公众意见进行相应赋分。

与2014年评估相同,2015年评估在评分标准上也分为四种情况:


第一,以考察“是否开展某类工作”或者“有无建立某种制度”等客观事实作为评分依据,根据检索资料的情况,进行赋分。


第二,以“多寡”或者“频率”等客观事实分层赋分。


第三,为了突出城市之间的可比性,项目组对于部分指标采取将评估城市的平均分作为参照的评分方式,例如“机构职能”一级指标项下的“市政府副职领导的人数是否超过平均值”的三级指标,就是以所有被测评市级政府副职领导人数量的平均值作为标准,根据被测评市级政府副职领导人数与平均值对比进行赋分。


第四,以项目组成员实际的执法体验进行赋分,例如“行政执法”一级指标项下的“违法行为投诉体验”三级指标,项目组委派相关高校在校生进行实地调查,发现违法行为后向相关行政部门进行举报,对相关部门接到举报后的行政执法行为进行全程记录。


评估对象和过程


评估对象


本次评估是法治政府研究院组织开展的第三次在全国范围内针对地方层面法治政府建设水平的整体评价。本次评估的对象为100个城市,这些城市可以分为四类(见下表一):第一类是直辖市,共4个;第二类是省、自治区的人民政府所在地的市,共27个;第三类是国务院批准的较大的市,共23个;第四类是根据人口规模选择的其他城市,共46个。粗略计算,被评估城市的总人口规模达到70748.09万,占全国人口规模的一半以上。其中,人口最多的是重庆市,人口总数为2884.62万,人口最少的是拉萨市,人口总数为55.94万。



从评估对象的地域范围看,2015年评估延续2014年的评估范围,将被评估城市的数量由2013年的53个扩展至100个,增加近1倍,涵盖的市级政府更加广泛。


根据全国第六次人口普查数据,我国的市级政府共计339个,本次评估100个市级政府,占总数的29.50%。其中除了4个直辖市之外,还有13个省、自治区中被评估的市级政府的数量超过30%,评估的城市覆盖率比较高,其中覆盖率最少的是甘肃省,市级政府14个,本次只评估兰州,评估数占地市级总数的比率为7.14%。


评估发现与问题


整体层面的评估发现与问题


项目组根据2015年版评估指标体系对100个被评估城市的法治政府建设状况进行了评估和观察,整体而言,这100个城市总体上的法治政府建设水平相比去年和前年都有所提高,同时在党的十八届四中全会决定的引领下,各地方政府也都在不断加快法治政府建设,我国地方层面的法治政府建设正在向纵深推进。


但是,通过评估我们也发现,我国地方政府的依法行政状况依然存在很多问题,这些问题在2013年和2014年的评估中也都已不同程度的存在,它们严重制约着2020年基本建成法治政府这一目标的实现,因此,这些深层次的问题值得我们进一步去强调与揭示,以引起各级政府和社会各界的重视。


1.《纲要》提出的依法行政的多项措施长达十年仍未全面落实


《纲要》提出,“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。如今距离2004年《纲要》颁布已有11年,但是通过评估所揭示出的地方层面法治政府建设现实与状况,距离《纲要》提出的目标仍然有不少差距。


2015年评估指标体系中依据《纲要》所提炼的一些指标的实际评测情况都不尽如人意,比如:《纲要》提出“地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上级人民政府报告推进依法行政的情况”,2015年评估指标体系据此提炼的指“本年度就依法行政工作或执法情况向人大常委会做专题汇报”的平均得分率为71%;


《纲要》提出“制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”,据此提炼的指标“是否按规定对现行规范性文件开展清理并公布清理结果”的平均得分率仅为53.5%,有39个城市的得分为0;


《纲要》提出“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证”,据此提炼的指标“重大决策合法性审查机制的实施情况”的平均得分率仅为31.7%,有84个城市得分在及格线之下;


《纲要》提出“健全行政执法案卷评查制度”,据此提炼的指标“案卷评查”的平均得分率仅为33.2%;《纲要》提出“实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事执法工作”,据此提炼的指标“行政执法主体清理”的平均得分率仅为29.5%;等等。


这些数据表明,如今11年过去了,《纲要》提出的一些具体措施的落实情况还很不理想,“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”也基本上没有实现。


2.地方层面法治政府建设的整体水平仍然不高,虽有小步提升,但仍不够理想


本次评估使用的2015年版评估指标体系总分为1000分,所有100个被评估城市的平均得分为617.36分,平均得分率为61.73%,如果以60%的得分率作为及格线,那么,在全国范围内地方层面的法治政府建设平均水平仍然处于及格线边缘。具体而言,在所有100个被评估城市中,有62个城市得分在600分以上,仍然有38个城市得分在及格线以下,也就是说,我国仍然有超过三分之一的被评估城市的法治水平处于不及格状态。


即使从法治政府建设水平较高的城市来看,在2015年评估中得得分和得分率排名前十的城市分别为:深圳市(782.88分,78.28%)、广州市(772.58分,77.25%)、北京市(755.95分,75.59%)、厦门市(752.15分,75.21%)、上海市(752.05分,75.2%)、杭州市(749.28分,74.92%)、东莞市(745.29分,74.52%)、长沙市(737.68分,73.76%)、泉州市(727.02分,72.7%)、成都市(722.14分,72.21%)。


如果以得分率80%作为良好的标准,那么在2015年度所有被评估城市的法治政府建设水平都未达到良好标准。这表明我国法治政府建设的整体水平仍然不够理想。


3.不同区域之间的法治政府建设不平衡,法治政府建设区域分化现象明显


尽管在前十名、前五十名和前一百名的排名中,东部、中部和西部的城市都占有一定的比例,但是就整体而言,我国地方层面的法治政府建设已出现较为明显的区域分化现象,不同区域之间的法治政府建设并不平衡。


就排名来看,在前十名中,东部城市占据8个,中部和西部各1个;在前二十名中,东部城市占据14个,中部3个,西部3个;在前五十名中,东部城市占据28个,中部城市16个,西部城市6个。就平均得分而言,东部城市的平均得分为644.15分,中部城市的平均得分为600.24分,西部城市的平均得分为574.77分。


就分数差而言,东部城市中得分最高的为深圳市(782.88分),得分最低的为抚顺市(534.46分),两者分差为248.42分;中部城市中得分最高的为长沙市(737.68分),得分最低的为绥化市(465.08分),两者分差为272.6分;西部城市中得分最高的为成都市(722.14分),得分最低的为喀什市(402.94分),两者分差为319.2分。西部区域的分差明显大于中部区域的分差,中部区域的分差又大于东部区域的分差。


因此,从分值排名、平均得分、分数差这三个角度都可以看出,我国不同区域之间地方政府的法治建设水平还存在很大差异。


4.不同城市之间的法治政府建设水平差距加大,部分城市的法治政府建设效果较为明显


从全国范围看,不同城市之间的法治政府建设水平存在差异,得分最高的为东部的深圳市,总分为782.88分,得分最低的为西部的喀什市,总分为402.94分,两者之间相差379.94,而这个分数差已接近喀什市的总分。从区域范围看,如前述及,同一区域内不同城市之间的法治政府建设水平也存在较大差异,无论是东部、中部还是西部,得分最高的城市和得分最低的城市之间都存在很大的分差。


即使是在地理位置上邻近、属于同一省份的城市,两者之间也会存在分值的巨大差异,比如福建省的厦门市总分为752.15分,而作为福建省省会的福州市得分仅为545.11分,两者相差207.04分。


此外,在这种背景下,一些得分较高的城市开始追求以法治为内涵的城市标签,进而积极提升自己的城市形象,比如,深圳市法治实践已经开始被冠以“典型样本”的城市标签,深圳市也致力于建设一流法治城市,这也充分凸显了城市建设的法治蕴含,并表明这些城市的法治政府建设已取得较为明显的效果。


5.法治政府建设的不同内容差异明显, 不同指标的得分率存在较大差别


如果对九个一级指标的得分率进行横向的比较,我们可以看出我国地方层面法治政府建设的不同内容的效果并不一致,不同指标之间的得分率存在着较大差异。


根据得分率从高到低排列,最高的是“政府信息公开”,得分率达到81.25%,排在第二位的是“机构职能”,得分率为79.80%,排在第三位的是“监督与问责”,得分率为64.95%,排在第四位的是“行政决策”,得分率为64.55%,上述四个一级指标得分率都在及格率(60%)以上。


余下五个一级指标的得分率则在及格率之下,分别是:“社会公众满意度调查”的得分率为58.67%,“政府制度建设”的得分率54.33%,“社会矛盾化解与行政争议解决”的得分率为53.70%,“行政执法”的得分率为52.33%,得分率最低的是“依法行政的组织领导”,只有41.66%。得分率最高的“政府信息公开”和得分率最低的“依法行政的组织领导”之间相差39.59%。


6.制度体系不断完善,但制度实施的实际效果不佳


经过多年的立法发展,我国法治政府建设的制度体系不断完善,但制度实施的实际效果仍然堪忧。从评估来看,当前我国地方层面法治政府建设的制度实施困境主要表现在:


第一,以评测相关制度建立为内容的指标的得分率都相对较高,以评测相关制度实施为内容的指标的得分率都相对较低,比如,“是否建立行政首长负责制”的得分率为64.75%,而“是否严格问责”的得分率仅为10.1%。


第二,政府的制度建设与公众对制度落实的评价存在很大距离,比如以重大行政决策听取意见为例,“重大决策听取意见制度”这一指标的平均得分率为81.3%,而在“社会公众满意度调查”中第二个问题的平均得分率为51.79%,两者相差将近20%。


第三,以评测员执法体验为内容的指标的得分偏低,很多城市甚至得分为0。以“违法行为投诉查处实际体验”这一指标为例,该指标总分为30分,平均得分为13.3分,平均得分率为44.3%,其中得分为0的城市有51个,占总数的一半以上。


7.法治政府建设的动力机制和压力机制依然不足,一些顶层设计的制度措施难以真正的全面落地


法治政府建设不仅需要动力机制,也需要压力机制,但我国当前地方政府去推进法治政府建设的动力机制和压力机制都还不足。


一方面是以法治政府建设作为官员晋升考核主要指标、具体的、具有可操作性的考核体系还未真正建立,地方政府的领导缺乏推进法治政府建设的内在动力;


另一方面是以法治政府建设作为官员问责重要内容的问责机制也没有建立,一些官员以破坏法治为代价的做法没有得到真正的法律追究,甚至还得到变相的激励,于是地方政府的法治政府建设也就缺少了外在压力机制。动力机制和压力机制的缺乏,使得中央政府制定的一些属于顶层设计的制度措施无法在地方得到全面、有效地实施。


具体领域的评估发现与问题


除了上述整体层面上的评估发现和问题以外,项目组对各一级指标等具体领域也梳理出一些发现与问题。与2014年相比,2015年被评估城市的多数一级指标得分都有了不少进步,“机构职能”(一级指标1)、“依法行政的组织领导” (一级指标2)、“行政决策”(一级指标4)、“政府信息公开”(一级指标6)、“监督与问责”(一级指标7)、“社会矛盾化解与行政争议解决”(一级指标8)等6个指标的得分率都比去年高,特别是“政府信息公开”的提升幅度较大。


其中“机构职能”由2014年78.18%提高到2015年的79.8%;“依法行政的组织领导”由37.44%提高到41.66%;“行政决策”由62.02%提高到64.55%;“政府信息公开”由68.93%提高到81.25%;“监督与问责”由60.74%提高到64.95%;“社会矛盾化解与行政争议解决”由47.11%提高到53.7%。



除了与去年相比取得进步的指标以外,2015年评估还有一个亮点就是政府信息公开的平均得分率达到81.25%,这是三年评估中唯一一次有一级指标平均得分率超过80%。此外,机构职能的平均得分率也已接近80%。


但是通过评估,项目组也发现,“依法行政的组织领导”、“政府制度建设”、“行政决策”、“行政执法”、“监督与问责”、“社会矛盾化解与行政争议解决”、“社会公众满意度调查”的平均得分率仍然偏低,“政府制度建设”、“行政执法”、“社会公众满意度调查”这三个一级指标的平均得分率甚至比去年还有所退步。这表明,在这些具体领域中地方层面的法治政府建设都还存在着不少问题与不足,亟待回应与解决。


1.“机构职能”方面的问题


组织机构是法治政府建设的基础内容。当前我国地方政府在机构职能方面还存在着职权行使不透明、公共服务提供不便民、应急管理形式化等问题,主要表现在以下几个方面:


第一,政府部门职责方案向社会公布的比重不高。54%的城市存在政府部门职能方案未公开的情况;41%的城市存在2个或2个以上部门的职能方案未公开的情况,得分低于平均分,说明大多数城市在部门职能设置公开方面还有待完善;同时还有5%的城市因为没有设立专门的职能公开版块或者出现多个部门链接无法打开的情况而得0分。


有两个方面的原因导致了部分地方政府在此项指标上得分不高:一是政府网站建设滞后,有部分城市的网站链接打不开,而且对于职责方案的公布出现空白;二是对于由于政府部门的合并和调整,未及时公开合并及调整情况,对于合并后的职责未及时公布。


第二,行政服务中心服务功能有待继续加强。其中59%的城市在教育、就业、社保、社会服务、医疗、计生、住房、文体等八大领域的基本公共服务中存在某个领域未覆盖或信息不全面的情况;43%的城市得分低于平均分,说明大多数城市在基本公共服务覆盖方面还有待加强;17%的城市得分在12分及以下,对基本公共服务没有应当的重视。


这一指标中得分较低的城市存在以下突出的问题:


一是有的政府网站没有设立专门的公共服务版块,服务意识淡薄;


二是每个基本公共服务版块的内容不够全面,很多只是表单的罗列,办理还是需要在线下实现,不能为公民提供便利快捷的服务;


三是版块设置不够合理,没有做到主要以公民需求为中心,而是更多地从政府管理的便利出发来设置服务项目。


第三,在线审批等工作的便捷性仍然不足。各地政府行政事务在线审批工作建设无实质性突破,大部分城市尚未实现在线办理的交互过程。相较于去年情况,参与评估的所有城市在政务网站的建设完善方面有较大的进步,但其中网上行政大厅的建设情况仍是差距很大。


60%城市事实上并未实现真正意义上的行政审批在线办理。大部分城市仅开通少量在线申报项目,大多数事项仅在网上罗列办事流程和表格下载,实际仍需到办事大厅办理,无法实现在线办理。有3个城市得分很低,在线审批事项基本未开通,仅部分提供表格下载。


第四,地方政府应急管理建设中存在重形式化而轻实效性。首先体现为地方应急预案体系不完善,预案内容缺乏针对性和可操作性。有45%的城市公布的预案体系中仅有总体应急预案,缺乏专项应急预案和部门应急预案,并且预案内容大多雷同。可见其制定过程中未对本地区的风险做出评估和分析,以体现地方风险特点。其次各地应急演练工作存在一定的形式主义现象。大部分城市应急演练的目的为宣传性、演示性为主,只是“演”不是“练”,形式化应急演练工作对于真正事故发生时的应急效用欠缺。


2.“依法行政的组织领导”方面的问题


加强依法行政的组织建设和组织领导,是推进法治政府建设的基础和关键。政府在日常工作中重视依法行政工作以及实施依法行政的培训和考核,是加强依法行政组织领导的具体抓手。但是就评估结果来看,我国地方层面依法行政的组织建设不尽如人意,该一级指标总分为80分,平均得分率仅为41.66%,是所有一级指标中得分率最低的。被评估的100个城市的平均得分为33.33分,有43个城市在平均分之上,57个城市在平均分之下,得分最高的城市为74分,而得分最低的城市仅为3分。


就三级指标来看,本年度就依法行政工作或执法情况向人大常委会做专题汇报情况,平均得分率仅为31%;本年度政府常务会议对依法行政工作的专题讨论情况,平均得分率仅为42.6%;本年度依法行政工作领导小组开展工作情况,平均得分率仅为23.5%;本年度政府依法行政培训与法律学习情况,平均得分率仅为38.8%。这些三级指标的评估分值都远远低于及格线。


3.“政府制度建设”方面的问题


在政府实施行政管理的过程中,行政规范性文件数量最多、使用范围最广,这类文件能否得到合理的规范是考核法治政府建设的重要内容之一。本次评估暴露出行政规范性文件制定程序不规范、制度实施不到位、推进动力不充足、各级发展不平衡等问题,具体包括:


第一,部分地方政府对行政规范性文件制定程序制度重视不够,基础性的建章立制工作仍旧未能实施到位。部分城市在上级政府没有相关规定的情况下,仍未对行政规范性文件的制定程序进行建章立制;部分城市虽然对行政规范性文件的制定程序做出了专门的规范,但仍存在制度内容陈旧、更新不及时、缺少实效性和针对性等问题。


第二,具体制度实施效果不理想,这已经成为影响行政规范性文件法治化进程的决定性因素。行政规范性文件的公开制度还未得到真正落实,存在公开内容不全、公开渠道有限、公开形式单一等问题;“三统一”制度未得到应有重视,部分城市还未将该项制度纳入行政规范性文件的制定程序;定期清理制度的开展比较混乱,部分城市清理活动存在严重的运动化倾向。


第三,地方政府深入推进行政规范性文件建设的动力不足。部分地方政府在贯彻具体制度时,特别是对于约束政府权力非常明显的制度,有“应付了事”、“消极抵制”之嫌,存在形式主义的倾向。


第四,不同级别的地方政府间法治发展水平不平衡。相比于市级政府,被评估城市的区县政府和职能部门的得分率总是相对较低,这也反映出当前我国法治政府建设的难点和重点在基层,政府级别越低,其法治水平相对较差的基本状况。


4.“行政决策”方面的问题


行政决策是行政机关实施的对相对人权益影响重大、决策结果影响深远的行政活动。当前地方政府在行政决策的法治化方面还面临以下主要问题:


第一,重大决策相关制度规范化程度低,重大行政决策的程序立法落后于现实需要。从本次评估结果来看,部分城市行政决策相关制度的质量不高,这在重大决策风险评估制度、重大决策专家论证制度、重大决策后的信息追踪搜集及反馈制度方面表现得尤为明显,其平均得分率分别为55.8%、50.6%、53.8%,均徘徊在及格线边缘。


重大决策制度的内容过于简略、原则、粗糙的局面没有得到有效改善,对于行政决策有关制度规定照搬照抄、简单重复的现象大量存在,相关制度呈现出一种高、大、空的现状。部分城市并未在中央宏观精神的指引下,结合自身实际情况对相关制度予以细化,只是在其重大决策程序规定抑或政府工作规则中对相关制度简要提及,更有甚者只在依法行政工作要点中对相关制度一笔带过。这些原则性的规定缺乏针对性,可操作性不强,执行难度大,难以发挥其应有作用。


第二,制度建设滞后于现实操作。这种“实践先行”的现象在行政决策的专家论证领域表现尤为明显,“重大决策专家论证制度的实施情况”总体平均得分率高达63.8%,而专家论证制度构建的平均得分率仅为50.6%。


实践中,虽然重大决策的专家论证工作也在广泛地开展,但就如何进行专家论证缺乏一套完备的运作体系。在地方政府层面专家论证制度缺失的情况下,实践中的专家论证成了“放养的孩子”,重大决策的专家论证往往是“就事论事”,各部门就各自领域制定相关规范、组织专家论证。这在一定程度上导致专家论证制度实践运行中统一性、常态性的缺失,助长了其“就事论事”的随意性,大大削弱了专家论证的独立性与权威性。


第三,重大决策制度未得到充分地贯彻落实。从本次评估结果看,除“重大决策听取公众意见制度实施情况”以及“重大决策结果公开”两项三级指标平均的得分率超过80%外,其他几项制度实施情况的平均得分率均较低:“重大决策合法性审查制度的实施情况”的平均得分率仅为31.7%、“重大决策风险评估制度的实施情况”以及“重大决策专家论证制度的实施情况”也处于及格线的边缘。虽然限于项目组评估途径的限制,查找到的相关资料反映的情况与实际情况可能存在一定出入,但仍能够较为客观地反映出相关制度的实施情况。


5.“行政执法”方面的问题


行政执法是行政机关实施的与社会民众联系最为密切、接触最为频繁的行政活动,行政执法的规范化是衡量法治政府建设程度的最重要标准。本次评估暴露出行政执法队伍素质不高、行政执法制度仍有待落实的问题,具体表现如下:


第一,各城市对执法主体清理工作的意义仍认识不足,未能将此项工作常抓不懈。执法主体资格直接关系着执法行为的合法性,是保证执法质量的根基,而2015年评估结果显示有50个城市没有开展执法主体清理工作,占总数的50%。


第二,在行政执法程序的制定与公开方面,100个被评估城市呈现出严重的两级分化现象。


第三,案卷评查工作机制仍不完善。在100个评估城市中,只有少数城市在全市范围内开展了案卷评查;大多数城市只在小范围内开展,这十分不利于从整体上提升城市的执法水平。


第四,未建立起全面、规范、便捷的裁量基准制度。行政裁量权是行政执法中的重中之重。此次在被评估的100个城市中,只有一小半城市的执法部门建立了较为完备的行政处罚裁量基准制度,在没有全面建立处罚裁量基准制度的城市中,甚至出现仅以省级裁量基准作为市级部门日常执法依据的做法。


第五,行政执法权力清单重形式、轻内容。本次评估中,虽然大部分城市的工商部门都公布了权力清单,但清单内容详略程度各有不同,且大多数城市没有随着法律法规的立、改、废,进而及时调整权力清单的内容。


第六,行政人员的执法手段与执法能力亟待提升。本次评估发现,暴力执法、被动执法、选择性执法、以罚代管的现象在行政执法中仍时有发生。这些现象从根本上反映出执法人员法治意识的淡薄和业务能力的欠缺。


6.“政府信息公开”方面的问题


政府信息公开总体上有所进步,主动公开的广度和深入不断增加,依申请公开逐渐规范,以下问题比较突出:


第一,政府职能部门信息公开工作总体上落后于地方政府的信息公开状况。许多地方政府食药部门没有制定政府信息公开指南,依申请公开渠道不畅通,及时答复率较低。


第二,信息公开网络主动公开平台分散化,不同渠道的信息公开不一致、不协调,甚至相互矛盾,增加了行政成本,同时导致申请人无所适从。


第三,信息公开指南、年报不完整,更新滞后。政府及其部门存储信息位置随意,增加了查找信息的难度。


第四,依申请公开便捷程度低,有的地区尚未开通在线申请业务,已经开通网上申请平台的则存在申请程序繁琐,需要实名注册验证等问题,部分地方存在不当设置政府信息申请条件及政府信息依申请公开答复中迟延答复或拒绝答复等问题。


7.“监督与问责”方面的问题


监督和问责的法治化是法治政府建设的基本要求,也是权责一致原则的具体落实。缺少法治化的监督和问责,即使其他方面做得再好,只要存在违法不究、责任不落实的情形,就仍然会严重损害法治政府的公信力。但是从评估结果来看,我国地方政府在监督与问责这一领域还面临不少问题。该指标总分为100分,在100个被评估城市中,平均分为64.95分。在平均分之上的城市有48个,在平均分之下的城市有52个。得分最高的城市是深圳市,为88分;得分最低的城市是绥化市,为38分,二者相差50分。


从三级指标来看,是否建立行政机关首长出庭应诉制度,平均得分率为62.2%;是否定期听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告以及是否公布重点领域执法工作报告,平均得分率为31%;是否公开主要审计报告和审计结果,平均得分率为17.9%;是否建立健全重大决策责任追究制度,平均得分率为53.5%;是否建立行政首长问责制,平均得分率为64.75%;是否严格问责,平均得分率为10.1%。这些指标的得分情况都不理想,特别是“审计报告和审计结果的公开”以及“严格问责的情况”这两项的平均得分率低于20%。


8.“社会矛盾化解与行政争议解决”方面的问题


社会矛盾化解机制建设的法治化方向不清晰,行政复议未能成为解决行政争议的主渠道。从本次评估的结果上来看,几乎所有的城市在社会矛盾化解机制的创新方面都有所作为,具体涉及信访、人民调解与行政调解、基层矛盾排查、社会稳定风险评估等制度,都出现了不同程度的创新举措。由此可见,地方政府的社会矛盾化解机制已经呈现出多元化、综合化的特点。但通过分析可以发现,这些机制创新大多没有以法治化为主要导向。


例如,围绕信访制度展开的创新主要集中在整合疏通接访渠道、便利信访方式、提高信访工作效率等方面,只有少数城市比较明确地坚持信访制度改革的法治化方向,如深圳市推行信访案件的“诉访分离”机制。


再如,在被测评的100个城市中,有77个城市的政府在人民调解、行政调解有积极的制度创新,有54个城市的政府建立了专门的基层矛盾排查与与化解机制,有80个城市的政府建立了社会风险稳定评估机制,有68个城市的政府在社会矛盾化解方面开展其他方面的制度创新。


但从总体上看,这些制度创新都没有触及维稳和法治之间的关系难题。从效果上看,半数以上的被观测城市在2014年度发生过群体性事件,其中有17个城市发生过暴力性质或有伤亡的群体性事件,仍然呈现出一种数量高发、规模大、分布广、性质恶劣的态势。可见,现有纠纷解决机制的相对完备性与纠纷化解的效果并未形成正向关系,现有的纠纷解决机制尚不足以明显缓解社会压力。

在行政争议的解决方面,行政复议还远远未能成为当前解决行政争议的主渠道。尽管所有被测评的城市或其所在省份都出台了行政复议方面的实施性规范,接近九成的城市都建立了行政复议委员会,但从行政复议的按时审结率、复议后起诉率、撤回率、纠错率等结果性指标来看,行政复议制度的运行效果并不理想。


例如,就提供测评所需数据的21个城市来看,就有超过半数的城市未能做到将全部复议案件按时审结。此外,有近三成的城市还未能公开行政复议工作的详细信息,这从一个侧面反映了部分地方行政复议工作的规范化程度还比较低。


完善对策与建议


根据党的十八大报告、十八届三中全会决定、十八届四中全会决定,并结合2015年法治政府评估所揭示的问题,项目组就地方政府大力推进依法行政、加快建设法治政府提出相关对策与建议。


依法全面履行政府职能


履行政府职能既是政府的权力,也是政府的义务。依法全面履行政府职能,意味着政府既要依法履行政府职能,也要全面履行政府职能。针对本次评估所揭示的问题,为了推进政府职能的依法和全面履行,政府应当做好以下几个方面的工作。


第一,及时完整地公布政府部门职责方案。


首先,各地政府应当完善其网站建设工作,在政府网站和政务信息公开网站中专门设立职能公开版块,方便公民直接查询部门职能;同时,在政府部门进行合并和调整后应当及时公布调整情况,将合并后的部门职能及时向社会公布;最后,职能的公开不能只是一些大而空的罗列,而要考虑到公民在现实生活中的需要,方便公民在遇到问题时及时了解各部门的职责所在。


第二,行政服务中心加强“公民需求”导向的服务功能建设。


首先,政府应当加强服务意识,转变服务观念,加强电子政务云平台的建设,使基本公共服务的提供实现线上线下合一,切实为民众提供便利;其次,开创基本公共服务的新模式,对于教育、就业、社保、社会服务、医疗、计生、住房、文体等八大领域的基本公共服务进行系统整合和部门协同办理,提供更多的情景式服务入口,提升为民众服务的效率;最后,完善基本公共服务的内容,将公共资源和公共服务集中整合,形成一站式的服务格局,实现公共服务事项网上的全天候办理,并切实公开透明整个服务过程,为民众提供零距离、零推诿基本服务。


第三,提高在线审批便捷程度。


加快完善网上政务服务平台,规范技术标准,加快建立行政审批网上操作平台。要坚持以窗口服务和网上服务为载体,以审批信息与资料共享为基础,深化网络平台及业务系统的应用,建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制,实现政府内部的跨部门系统协同,做到数据开放、信息共享和知识管理,方便基层和群众,提高行政审批效能。尽量简化申报流程,促进在线审批流畅简洁,同时要注重网络建设,以民众的在线体验为中心改善在线行政审批服务的便捷程度。同时通过信息技术手段,整合各类审批事项办事专线,建立网站“云”,实现信息资源共享。


第四,突出针对性和可操作性,强化应急能力建设。


各地方政府应强化应急管理,提升应急能力,进一步完善应急预案体系,定期组织市级综合应急演练及专项应急演练,将应急管理工作落到实处。进一步增强应急演练的实效性。遵循“先专项后综合、先桌面后实战、循序渐进”等原则,合理规划应急演练的频次、形式、时间、地点等,推动范围更大综合性更强的应急演练,提升各部门协调应急能力。


加强依法行政的组织领导


政府应当履行推进法治政府建设的责任,在日常工作中重视推进依法行政,在年度政府工作报告中应当对依法行政情况进行相关汇报,应向当地人大及其常委会专题汇报依法行政工作或专门的行政执法工作并接受其监督,应当组织政府常务会议对依法行政工作进行专题讨论以带动政府及其职能部门守法。


为了推进行政责任的法定化,政府应当加强对依法行政的考核工作,增强行政机关及其工作人员依法行政的意识和能力,组织开展依法行政(特别是最新颁布的重要法律法规)的培训与法律学习,丰富培训与学习的方式与形式,切实提高包括领导干部在内的所有行政机关工作人员的法治素养和能力。


推进政府制度建设


行政规范性文件是政府实施行政管理的重要依据,文件质量的高低不仅反映了政府制度建设的完善程度,同时也反映着法治政府建设的水平高低。为了进一步加强和改进政府制度建设,未来需要做好以下四方面工作:


首先,加强行政规范性文件程序制度建设。建议地方政府结合自身情况,尽快完备有关基础性制度。对于上级政府已经出台统一行政程序立法并对行政规范性文件制定程序制度做出规定的,可在此基础上做出可操作性强、有针对性的实施细则,或者补充规定上级政府尚未规定的制度;没有统一行政程序立法的,建议专门针对行政规范性文件法治化的要求进行一揽子立法,将所有基础性程序制度涵盖其中,或者采用分散立法模式,分别制定不同的程序制度,但要注意避免叠床架屋,确保制度间的协调一致性。


其次,提升立法过程的透明度及信息化建设水平。建议地方政府尽快在其官网上开辟有关涵盖全部行政规范性文件的专栏,对制定中和实施后的行政规范性文件进行动态化、透明化管理。包括建立专门的公开听取意见网络问政平台,完善公众意见采纳情况反馈机制,编制并公布现行有效行政规范性文件目录,公开有关行政规范性文件发布后的备案审查结果以及定期清理结果等内容。


再次,严控行政规范性文件的质量和数量。建议地方政府进一步强化对“三统一”制度和定期清理制度的规范化管理,重点加强对行政规范性文件的备案审查。对于违宪违法或者带有立法性质的文件一律不予登记;对于叠床架屋式立法、针对性不够、操作性不强,不能全面反映经济社会发展客观规律的文件一律发回修改;对于缺乏立法必要性基础或有重复规定的文件建议不予制定。


最后,加强市政府及职能部门、区县政府的“行政规范性文件一体化建设”。建议有条件的市政府,可以将职能部门和区县政府行政规范性文件的公开听取意见、公布以及定期清理等制度的实施统一纳入到本级政府的管理中来。没有条件的市政府,可以就制度建设中的相关内容做出详细规范,并主动承担起监督者的责任,即对职能部门和区县政府在制度建设中的具体实施情况开展规范化、常态化、长效化的监督与考核,并将监督与考核的结果作为评价领导干部在法制工作方面的重要依据。


健全依法决策机制,重视决策制度的实施


推进行政决策的法治化,建立健全相关决策制度是基础,加强决策制度执行和实施是关键。


第一,健全重大决策机制,完善行政决策程序。地方政府应当在中央宏观精神的指引下,根据自身实际情况因地制宜地对现有的重大决策风险评估、专家论证等制度予以具体、细化,可以考虑对其进行专项规定,进一步明确相关制度机制的参与主体、时限、范围、方式、程序、责任等内容。力争实现相关制度规范的具体化、细致化,增强制度规范的可操作性,为合法、科学、民主决策提供强有力的制度保障。


第二,着力推进重大决策制度的贯彻落实,加大重大决策制度的实施力度。通过加强责任倒追机制、政绩考核机制等措施保证重大决策合法性审查等相关制度的贯彻落实,让良好的制度规定在实践中得到不折不扣地执行落实。。


促进行政执法的规范化


行政执法与广大民众日常生活息息相关。行政执法状况不仅关系到法律制度的实施,也关系到普通民众对于法治政府建设的评价。为了推进行政执法的规范化,未来需要做好以下四方面工作:


首先,要促进行政执法队伍建设,提高行政执法人员的业务水平和法律素质。针对评估中暴露出的消极执法、选择执法、执法手段单一、执法方式粗暴等问题,一方面要加强执法人员的法学知识培训,提高其法律素养,使其能够自觉运用法律知识指导并规范自身执法行为;另一方面,应当有针对性地组织执法技能培训,这包括与行政相对人的沟通能力和对执法行为的解释、说理能力等。


为此,不仅要全面落实执法人员的法律培训和考试制度,结合年度最新的重要法律法规对执法人员组织考试与培训,还要建立行政执法主体清理制度,定期清退不符合执法资格的人员。


其次,要建立一套比较完备的执法程序。通过全过程留痕来约束和规范各类执法行为,确保法律得以严格实施。未来应当重点遏制行政不作为,克服懒政和庸政,加强对行政不作为行为的监督和责任追究。


再次,进一步建全权力清单制度。它不是对行政权力的简单梳理和公布,而是通过对权力边界的准确界定,解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题,并以此进行组织体系的再造,实现有效政府治理的目标。


现行的做法距离这一目标尚有一定差距,未来可以做出如下改进:第一,在进一步完善权力清单制度的过程中,要警惕形式主义,要让权力清单制度运行从“运动式清理”走向“持续性、规范化清理”;第二,要提高权力清单制度本身的动态性与开放性,让已公布的权力清单要随着法律制度和机构调整及时更新;最后扩大权力清单的涵盖范围。


最后,以案卷评查、裁量基准等制度为抓手,全面细致地规范日常执法行为,提高个案执法质量。未来的行政执法案件评查工作应该做到“公开化”、“常态化”、“实用化”,要完善结果通报机制,提高案卷评查实效。裁量基准虽然不能替代行政执法人员的个案判断权,但其可以直接规制执法人员滥用权力。


结合本年度的评估状况,提出以下三点改进建议:


第一、全面建立裁量基准制度。各个市政府法制部门应当积极敦促尚未建立裁量基准制度的部门抓紧建立该制度;
第二、细化裁量基准制度,以实现最大化规范权力的可能性;
第三、政府法制部门要抽检裁量基准的运用情况。


全面推进政府信息公开


各级政府应当以提升政府透明度、建设法治政府为目标,着手从以下几个方面深化政府信息公开工作。


一是,重点推进政府职能部门信息公开工作。政府各职能部门要高度重视信息公开工作,明确本单位信息公开主管部门,制定政府信息公开指南,设置信息公开栏目,增强主动公开的广度和深度。


二是打造“互联网+”信息公开平台。信息化时代与大数据时代的到来,为信息公开提供了新的发展契机。政府应转变传统观念,顺应时代潮流,着力打造“互联网+”信息公开平台。政府应整合信息公开统一业务平台,加大主动公开的广度和深度,深化主动公开实效;着力打造统一依申请信息公开平台,为申请人申请提供便利。上海市、广东省、深圳市以信息化建设促进信息公开标准化、规范化的先进经验值得其他地区借鉴和学习。


三是,加强信息公开指南、年报等制度规范化建设。政府信息公开指南、年报等制度需要加强规范化建设,提升信息获取的便民性。公开的信息要完整,且应当及时更新。


四是,深化依申请公开工作。避免使用“生产、生活、科研需要”作为信息公开申请的前置条件。顺应互联网时代的发展潮流,完善依申请网上在线平台,取消实名注册制度。规范政府信息公开申请答复,政府要严格依法进行答复,不得迟延答复或拒绝答复,也不得将本应当公开的事项以“该信息不存在”、“不属于信息公开的范围”、“涉及国家秘密”、“商业秘密或个人隐私”等为由拒绝履行义务。


落实问责制度,强化对行政权力的制约与监督


虽然本次评估发现中国法治政府建设在“监督与问责”制度方面取得明显进步,但同时也存在一些亟待改进的问题。项目组建议:


第一,及时公开对人大代表意见和政协提案办理情况的报告。建议对人大代表意见和政协提案办理情况报告的公开制度(具体规则、程序、时效、公示方式以及相关问题处理机制等)作出专门规定,并在相关官网上设立专栏,公示有关办理情况。


第二,切实落实行政机关负责人出庭应诉制度。各城市可通过多种方式进一步完善该制度的各项规定,包括:行政机关负责人出庭应诉制度的适用单位、行政负责人的概念、应当出庭的案件类型、不出庭后果、庭审表现要求和辅助制度等。


第三,保障群众举报投诉和媒体监督渠道的畅通。推进维护监督渠道的专项工作,配备专门的技术人员保障监督渠道的畅通。针对举报投诉和监督事项作出回应,及时公布处理结果,增强监督的公开性和透明性。


第四,落实依法行政报告制度,加强对重点领域执法工作报告的公示。形成和完善下级政府向上级政府、政府部门向本级政府提交年度或阶段性的工作报告的机制,公布重点领域执法工作报告。


第五,加强对专门领域审计工作的监督。审计部门应加强对预算执行情况和重大投资项目、扶贫救灾等重点领域的审计监督,加强对相关信息的公开,在各级审计局网站中设立专栏对专门领域的审计报告和审计结果进行公示。


第六,促进问责机制的制度化并保障落实。应逐步建立重大决策责任追究制度、行政执法错案责任追究制度和行政首长问责制,已经建立该制度的城市应进一步推进其健全和完善,克服现存的问责制度适用范围过窄、适用领域较少等问题。同时,以问责机制推动行政执法,尤其注重发挥行政首长问责制的作用。


第七,加强对政府网站的维护和建设。各城市应更加重视政府网站的维护和建设工作,为其提供专业的技术支持,将信息的搜集、编辑和更新等工作指定专人负责,充分保障政府网站的正常运行,以提高政府行政执法的透明度、增强政府公信力。


完善行政争议解决机制,有效化解社会矛盾


以法治化为根本方向完善社会矛盾化解机制,将行政复议打造为解决行政争议的主渠道。

社会矛盾的化解,同时具有保障社会公正和维护社会稳定的双重目标,如何促进这两重目标的同时实现,以及在两者发生冲突时如何排序、取舍,是完善社会矛盾化解机制中的首要问题。化解社会矛盾,不能以牺牲社会公正为代价去维护社会稳定,不能以“利害”替代“是非”作为解决矛盾的核心准则,否则,结果必然既损害社会公正,又导致矛盾的积压和衍生。长期的实践和我们的评估都已经证明,对于有效解决社会矛盾这一目标,信访只是一种虚假治理机制。


信访制度的改革应当以功能收缩为主要方向,回归到一种舆情收集和公众参与机制的功能定位上,不再承担解决社会纠纷的功能,从根本上避免其对司法权威和其他法定社会矛盾解决机制的解构。同样地,其他社会矛盾化解机制的创新——如基层矛盾排查机制、社会稳定风险评估机制等,都应当立足于社会风险的发现和管理,而不是试图用行政手段替代诉讼、复议、仲裁、调解等法律途径去直接解决矛盾。

在行政争议的解决方面,由于《行政诉讼法》在2014年的修改中建立了立案登记制,以及复议维持案件由复议机关充当共同被告等制度,使得行政诉讼案件出现井喷,行政机关的应诉压力和司法机关的审理压力陡然增加。受此冲击,行政复议在行政争议解决中的重要性有所下降。要解决这些问题,从根本上看还是要立足于将行政复议打造为解决行政争议的主渠道,改变复议维持率畸高的局面,引导大多数行政争议消化在复议阶段。


因此,各级政府必须转变对行政复议的功能定位,一方面将其作为一种低成本自我纠错的机制,对于那些能够明确判断的复议案件,坚决做到有错必纠;另一方面又要将其作为行政机关与申请人进行诉前交易的机制,对于难以查明事实、或执行难度较大、或诉讼举证成本过高的案件,灵活运用变更决定和当事人达成妥协。



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