公安改革的关键：主办侦查员制度 | 中法评 · 独家首发
建立主办侦查员制度，责任是核心。在尊重刑事诉讼规律尤其是侦查规律的基础上，科学界定主办侦查员的责任范围和形式，把握好责任承担与依法免责的关系。
建立主办侦查员制度，权力是关键。合理赋予主办侦查员权力，有望成为完善公安机关执法权力运行机制的重要抓手。
建立主办侦查员制度，权利是保障。首先，从担任主办侦查员的前提条件看，要求完善人民警察职位分类制度。其次，从队伍管理方面看，要求完善人民警察职务职级晋升制度。最后，从工资待遇方面看，要求完善人民警察职业保障制度。
在全面深化改革和全面依法治国的恢弘背景下，建立主办侦查员制度的提出，是公安机关主动作为、自我加压、自我革新的一次有益尝试，也是一系列中央文件的明确要求。
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完 善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”，更是首次在中央全会决定中提出主办侦查员制度。
充分认识建立主办侦查员制度的独特价值，最大限度地消除疑虑、形成共识，以便进一步通过顶层设计、试点实践、深化完善，使之成为一项行之有效、可复制、可推广的好制度，在当前改革进程中值得深入思考、系统研究。
笔者试分别从“责、权、利”三个维度，谈谈主办侦查员制度对于完善司法责任制、公安机关执法权力运行机制、人民警察队伍管理制度的价值，以期抛砖引玉，引起更多有识之士的关注和思考。
之所以首先谈责任问题，主要考虑在于通过建立主办侦查员制度，进一步完善司法责任制，是建立主办侦查员制度的初衷，也是最主要的目的。
当前，司法体制改革正在如火如荼、轰轰烈烈地开展。司法责任制是这轮改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”，是全面深化司法体制改革的关键。完善司法责任制，强化对执法、司法活动的监督制约，是司法公正的重要保障；否则，责任不明确、追究不严格，再好的制度也将沦为“纸老虎” “稻草人”。一 定意义上来说，司法责任制影响甚至决定着司法体制改革的成败。
谈及司法责任制，人们往往想到的是法官、检察官的责任。2015年8月，《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》两个文件经中央深改组审议通过后，引起了广泛关注和热烈讨论。而关于司法责任制对于公安机关所具有的意义、所蕴含的要求，理论界和实务界的关注似乎还不多，就是在公安机关内部，这一问题也尚未得到应有的重视。
在很多人看来，“司法”和“司法体制改革”主要是检察院和法院的事，与公安机关的关系不太紧密。其实，公安机关作为各级政府的组成部门，虽不属于司法机关，但却是具有刑事司法职能的机关。
且不论公安机关实行一定程度的军事化管理、装备并有权使用警械武器，具有一定的武装属性；还有权采取强制措施，实施行政处罚，进行强制执行，具有一定的强制性；更主要的是，公安机关承担的刑事侦查工作使得公安机关具有了独特的刑事司法属性。当然，公安机关还有部分刑罚执行权，此处不再赘述。
从侦查权的属性看，我国《宪法》第135条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，是对公检法关系的宪法定位。
《刑事诉讼法》第7条进一步重申了宪法要求，明确“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，并在结构上将侦查作为与提起公诉、审判、执行相并列的章节。
党的十八届四中全会决定在“优化司法职权配置”中提出，“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”，明确了侦查权作为司法权组成部分的性质特点；将主办侦查员与主审法官、主任检察官相并列，进一步明确了主办侦查员作为刑事司法责任主体的地位。
由于我国的刑事诉讼是侦查、提起公诉、审判、执行环环相扣的流程，侦查活动是刑事诉讼程序的第一道工序，侦查责任成为刑事司法责任链条的第一个环节。侦查工作质量作为办理刑事案件的“第一粒扣子”，侦查的事实证据能否经得起法庭审判的检验、经得起法律的检验，直接关系到后续环节能否顺利进行，关系到刑事诉讼活动能否真正实现公平正义。
刑事案件虽是“已然”的事实，却不是“已知”的事实，任何人都无法穿越过去、再现重演。侦查人员奋力追求“客观真实”，但只能实现“法律真实”；也就是说，难以实现通常社会经验层面上绝对的客观真实，而只能是“经过法律程序重塑的法律真实”。
在这一过程中，案件质量高低并不完全决定于侦查人员的专业素质和主观能动性，还会受到客观办案条件、侦查技术水平以及案件本身发生变化等各种因素影响。
故而侦查方向的确定、侦查措施的采取、强制措施的适用等，未必都能完美实现“事后诸葛亮”判断的最优选择。因此，侦查是一种相当有风险的活动。科学认识侦查规律， 正视侦查的风险，才能准确界定主办侦查员的责任，防止出现“多做多错、少做少错”的怪象。
建立主办侦查员制度，责任是核心。在尊重刑事诉讼规律尤其是侦查规律的基础上，科学界定主办侦查员的责任范围和形式，把握好责任承担与依法免责的关系，有助于保障主办侦查员依法履行职责，充分调动侦查人员的责任心和积极性。
建立主办侦查员制度，以责任为切入点和突破口，有助于减少、避免其他因素对侦查办案的干扰，按照中央《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、中央政法委《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度规定》和公安部《公安机关内部人员干预、插手案件办理的记录、通报和责任追究规定》等文件要求，落实办案质量终身负责制，提升侦查工作质量。
建立主办侦查员制度，借鉴检察院和法院去地方化、去行政化、保证司法公正的改革路径，有助于主动参与、推进以审判为中心的诉讼制度改革，与主任检察官制度、主审法官制度改革相衔接，构建侦查责任与检察、审判责任有机统一、紧密衔接的刑事司法责任体系，确保刑事诉讼各环节高效顺畅运行。
主办侦查员制度的核心是突出主办侦查员对承担案件的主办责任，那么，势必需要赋予其与承担责任相适应的主办权力。有权必有责，反之，有责也应有权。权大责小，权力行使就会任性；权小责大，权力行使就会有惰性，这是权力与责任二者关系的铁律。
据了解， 前些年有的地方公安机关曾在办理刑事和行政案件中推行案件主办人、主办侦查员、 主办警官等制度，有的地方还出台了制度文件，但由于缺乏系统的顶层设计，多未能实现预期效果。 究其原因，主要是两个层面“三个跟不上”的问题：
从法律规定层面来看，办案权限跟不上。根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的有关规定，立案撤案、采取强制措施、提请批准逮捕、排除非法证据、延长侦查羁押期限、解剖尸体、搜查、技术侦查、查封扣押涉案财物、查询冻结财产、通缉等须经公安机关负责人批准；而调取证据，到证人、被害人所在单位、住处或其提出的地点进行询问，强制检查犯罪嫌疑人、提取采集其生物样本，以及扣押财物、文件等，也须经办案部门负责人批准。在现行法律框架内，主办侦查员难以行使相应的侦查自主权。
从实践操作层面来看，资源调动跟不上。如果从证据的角度来解析刑事诉讼过程，公安机关负责取证，人民检察院负责举证，人民法院负责组织 质证和进行认证。而公安机关的取证，即收集、固定证据工作，往往需要运用多种方式、面向各种对象、赶赴多处地方，常需要多警种团队协作、合成作战。尤其是一些重大、复杂案件，如有组织犯罪案件、重大经济犯罪案件、跨区域性重大犯罪案件等，更需要广泛地调动侦查资源，有时甚至需要举全局之力。主办侦查员如没有调动各种侦查资源的权力，应对重大复杂案件就会显得“势单力薄”。
第三，还存在待遇保障跟不上的问题。由于没有法律规定或政策支撑，一些地方原先实施的有关制度，责任与职级待遇不挂钩，也缺乏相应的奖励激励机制，导致制度实施效果欠佳。
建立主办侦查员制度，权力是关键。合理赋予主办侦查员权力，有望成为完善公安机关执法权力运行机制的重要抓手。这有内外两个方面：
从主办侦查员制度的内部设计来看，主办侦查员制度本身就是公安机关执法权力运行机制改革中的一项重要改革项目。主办侦查员要对其主办的案件定性、事实、证据、办案程序、法律手续、涉案财物处理等全面负责，应能行使一定的侦查指挥权和组织侦查活动的自主权。在科学划分侦查办案事权的基础上，适当设定主办侦查员的权力界限，坚持授权与监督并重，在“放权”与“制约”之间寻找恰当的平衡点，将会改变侦查活动层层请示汇报的审批程序，将会扭转多头指挥、力量分散的办案局面，将会保障侦查权在法治框架内更加有序、规范、高效行使。
从主办侦查员制度与其他公安改革项目的关系来看，主办侦查员制度与完善公安机关办理刑事案件管辖分工，完善刑事案件统一审核、统一出口工作机制，以及完善刑事案件受案立案制度等改革，关联度高，耦合性强，需要相互留下制度空间。建立主办侦查员制度，将有助于综合谋划、合理配置执法权力；有助于不同制度设计和改革措施的协调衔接，防止制度措施间相互掣肘；有助于形成改革合力，推动整个刑事执法权力运行机制的进一步完善。
无需避讳的是，建立主办侦查员制度，权利是保障。要保证主办侦查员享有与其承担的责任、 行使的权力相适应的权利，必将会涉及人民警察职位分类、人才管理、职业保障等多方面管理制度的 改革。从一定意义上说，主办侦查员这一制度的建立或将带来人民警察管理制度的重大变革。
首先，从担任主办侦查员的前提条件来看，要求完善人民警察职位分类制度。主办侦查员需要从具有刑事司法属性的侦查人员中产生，由此， 如何界定清楚具有刑事司法属性的侦查人员的范围，如何进行招录和培养，成为实行主办侦查员制度的基础性条件。
从国外经验来看，许多国家对侦查人员的招录培养实行区别于其他警种的制度。例如，美国联邦调查局招录侦查人员时，不直接招收院校应届毕业生，而是从全国招募执法、情报、反恐、法律、金融、会计、外语和计算机等领域已经崭露头角的专业人员；各地警察机关的刑警也普遍从巡警等其他警种中择优选拔。新加坡刑警一部分从新警培训中获得政府奖学金的人员中选拔，在正式上岗前，再安排到刑事侦查学院接受6个月的专门培训；另一部分从已在其他警种工作2 至3年，表现优秀、能力突出的人员中选拔。
一直以来， 公安民警是按照国家公务员管理的。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架 意见》提出，根据人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的人民警察管理制度。“有别于其他公务员”而不是“有别于公务员”的表述，说明人民警察管理制度改革仍然是在公务员的大框架下进行的。
根据《公务员法》第8条和第14条规定，国家对公务员实行分类管理；公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；国务院对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。
按照公务员现行的综合管理、专业技术和行政执法三种职位分类，无法找到具有刑事司法属性的侦查人员的对应类别，导致对侦查人员的分类管理缺乏明确的法律依据。而主办侦查员制度的建立，或将倒逼人民警察职位分类制度改革乃至公务员职位分类改革的推进。
其次，从队伍管理方面看，要求完善人民警察职务职级晋升制度。刑事侦查是一项专业性、时效性非常强的工作， 对侦查人员尤其是侦查指挥人员的专业技能和职业素养要求高，只有“魔高一尺，道高一丈”，才能应对不断组织化、职业化、动态化、智能化、多样化的犯罪形势。主办侦查员作为侦查队伍的精英，在侦破刑事案件中起领军作用，才能为侦查队伍整体素质与能力的提升发挥引领、示范与辐射作用。
建立主办侦查员制度，拓宽主办侦查员的职务职级晋升渠道，为主办侦查员提供更好的职业发展空间，有助于培养和稳定侦查人才，进一步提高侦查队伍的专业化职业化水平；还将会推动完善人民警察职务晋升和职务职级并行制度，有效缓解公安队伍基数大、职数少、晋升渠道窄的困境，增强人民警察的职业荣誉感和归属感。
最后，从工资待遇方面来看，要求完善人民警察职业保障制度。较之行政案件，办理刑事案件证据标准更高，程序更为严格，周期普遍更长；同时，犯罪嫌疑人具有更大的社会危害性，逃避惩处、抗拒追捕的意愿更为强烈，侦查人员尤其是主办侦查员需要付出更多的精力和劳动，面临更大的风险和考验。
对主办侦查员在工资待遇上予以政策倾斜，是理性经济人的必然要求，是权责利相一致原则的应有之义，从某种意义上讲，也是主办侦查员制度得以持续运行的内在动力。建立主办侦查员制度，保障主办侦查员的工资待遇，对于贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系，将具有十分积极的示范和推动作用。
相对于法院主审法官、检察院主任检察官办案责任制的良性运行和经验积累，公安机关探索建 立主办侦查员制度起步略晚，目前尚未出台细化、明确的具体措施。主办侦查员制度所具有的价值未 能充分体现，还需加强顶层设计，争取各方面支持，同司法责任制、公安机关执法权力运行机制、人民警察管理制度等改革有机对接，以达到制度协同，实现改革的最优效果。
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