秦前红：“跨行政区划检察院改革”，没那么简单 ｜ 中法评 · 司改前沿
3月21日下午，我受邀参加了由最高人民检察院举办的“跨行政区划检察院改革论证会”，并发表了论证意见。
我以为，作为一项重要的司法改革措施，设立跨行政区划检察院、推进跨行政区划检察院改革能够激发人们对深化司法改革的期待，技术层面的革新或能够解决当下存在的一些弊端，对于推动司法公正、提升司法效率有一定的帮助。
但同时也应该看到，推进跨行政区划检察院改革存在着改革目标不明确、正当性与合法性不足、制度逻辑错位等诸多重大问题，必须重新定位、深化论证，并循序推进。对重大司法改革必须存戒慎戒惧之心，不可操切行事。
首先，跨行政区划检察院改革
必须要破解制度正当性难题，必须遵循改革于法有据的原则
目前有关改革的讨论并没有回应这一根本性问题，这将导致改革逻辑混乱和功效错位。推进跨行政区划检察院改革的方案与现行宪法、检察院组织法以及诉讼法等法律的规定直接相悖。
全面展开跨行政区划检察院改革，就必然涉及到要修改上述宪法和法律之相关规定，但全面修改法律体系尤其是修改宪法，会造成的治理成本很高。
与之相对应的问题是，目前的改革方案与我国的根本政治制度人民代表大会制度之间存在逻辑上的冲突，这也就从根本上挑战了改革的正当性。
人民代表大会制度作为中国根本宪制，其内在逻辑是本级地方各级人民代表大会产生本级地方人民政府、本级人民法院和本级人民检察院，现行宪法第101条更是对此做了明确规定，这就使得跨行政区人民检察院必然要遭遇合宪性的追问。
虽然有学者主张依据宪法有关上级检察院领导下级检察院之规定，以及检察院组织法有关检察一体组织体制之规定，最高检察院应可以自主决定检察机构的设立，但此种主张直接冲撞宪法解释权限，与基本宪理不符。
其次，跨行政区划检察院改革与其他司法改革措施之间存在制度龃龉
例如，司法“人财物”省内统管制度、巡回检察院制度以及检察一体化制度等，各自都依循不同的改革逻辑，这些制度所能发挥的功能也各有特点。
总体上看，设置跨行政区划检察院所要解决的问题，或是其他改革措施所属的重点领域，或是采用了违反检察规律的制度模式，或是忽视了现实中存在的具体问题。作为一种看似增量型的改革方案，设立跨行政区划检察院需要与上述司法改革措施密切配合并形成一体，才能实现共同的目标。
在众多加持“跨行政区司法”的理由中最为有力者乃是要祛除“司法的地方化”，解决司法行为“主客场不统一“的难题。
但法检省内人财物统管制度设计之面向就是“司法地方化”，难道如此大动干戈的“人财物”组合拳依然不足以自行，还必须加上“跨行政区司法”这套“幻影拳”吗？
第三，跨行政区划检察院改革的
目标不明确，问题意识不清晰
司法改革不能陷入“彼岸迷途”，目标不明，则必然行动不定，权威的司法依赖于司法的独立和公正。
本次司改设定的过程性目标是“去地方化”、“去行政化”、“司法人员精英化”，并辅之以“司法责任制”。抛却目标与举措之间的张力不论，仅以司法“去地方化”而论，因按司法属性和司法功能配置之要求，各级检察院所行使的检察权并非是一种终极的决定权，所以司法改革的重点是法院去地方化。
解决地方化之于法院的不利影响，检察院所面对的问题当随之解决。改革不能倒果为因，否则只能是南辕北辙。
第四，本能司法改革预设的
路线是顶层设计，整体推进
但法检两家于跨行政区司法是“貌合”而“神离”。
所谓“貌合”者，用原有司法架构打阵地战不行，就想到用“跨行政区司法”打运动战，最后还要寄望于“巡回司法”来打游击战。
而借由司改之名去库存，来消化和改造原有铁路司法，法检两家更是达成惊人的默契。
所谓“神离”者，乃是法检两家各有各的难处，各有各的盘算。
法院需直面者乃是行政案件审理倍受地方困扰，且在涉法信访中占比极大，因此将铁路法院改成不是“行政法院的行政法院”，再科以审理若干跨行政区重大民商事案件之责，即能坐收增量改革之超级红利。
于检察院而言，传统主打案件乃是刑事自侦案件和刑事公诉案件，近多年来借扩张解释“法律监督权”，将民事、行政诉讼监督、行政执法监督、行政公益诉讼尽揽怀中，但圈地容易守城难，现有检察人员的质素难以适应业务不断扩展之需，这对传统业务比较单一的铁检而言更为凸显。
因此如果仅以现有铁路检察的体系结构设计跨行政区划检察院，要么无法解决铁路检察院目前所存在的司法能力不匹配问题，要么面临业务量严重不饱满的问题。
跨行政区法院可能面临的案件不断上升问题，于跨行政区检察院则可能出现门前冷落车马稀的情况。
为了弥补业务量的不足，正在试点的北京、上海检察院不得不将食品医药案件、环境公益诉讼案件、区域经济整合形成的案件，甚至知识产权案件等嫁接其中，而这些却是跨行政区法院改革设计者所力避的。
第五，如果设立跨行政区划检察院
的改革之现实必要性并不突出，则不宜率尔操觚
以分散的个别性的“跨行政区检察院”设立来解决检察权运行中的问题，那么未必能取得多大的功效，而且盘活现有的检察制度空间即有可能解决了。
比如检察一体之下的“提级管辖”、“指定管辖”即能有效应对“地方化”之困扰。如果试图在现有机构设置之外在全国遍设“三级跨行政区检察院”，那又当如何回应“制度自信”之类的追问，又如何证立另起炉灶、叠床架屋的必要性？
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