蓝皮书主报告：测绘地理信息供给侧结构性改革研究报告

来源：《测绘地理信息供给侧结构性改革研究报告( 2016)》

作者：徐永清，乔朝飞，刘 芳，熊 伟，桂德竹，贾 丹

徐永清：国家测绘地理信息局测绘发展研究中心副主任，高级记者;

乔朝飞、熊伟、桂德竹、贾丹：国家测绘地理信息局测绘发展研究中心，副研究员;

刘芳：国家测绘地理信息局测绘发展研究中心，助理研究员。

提示：本报告篇幅较长，信息量大，可选择性查阅

摘 要：本文遵循党中央推进供给侧结构性改革的重大决策，归纳了测绘地理信息供给侧现状和结构性改革取得的进展，以及存在的问题和不足;分析了测绘地理信息供给面临的机遇和挑战;提出了测绘地理信息供给侧结构性改革的六大主要任务：构建新型基础测绘、开展常态化地理国情监测、加快发展地理信息产业、坚持科技自主创新、加强测绘地理信息公共服务、提高测绘地理信息监管水平。

关键词：供给侧结构性改革 测绘地理信息 新型基础测绘体系 地理国情监测 地理信息产业 科技创新 公共服务

推进供给侧结构性改革，是近年来以习近平同志为总书记的党中央综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大决策。2016年5月16日，习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上的讲话中强调：“供给侧结构性改革关系全局、关系长远，一定要切实抓好。要深刻理解时代背景，当前我国经济发展中有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧。要准确把握基本要求，供给侧结构性改革的根本目的是提高供给质量满足需要，使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要;主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性，当前重点是推进‘三去一降一补'五大任务;本质属性是深化改革，推进国有企业改革，加快政府职能转变，深化价格、财税、金融、社保等领域基础性改革。”国务院总理李克强在十二届全国人大第四次会议作政府工作报告时指出：“今年要加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力。”

供给侧结构性改革的要旨，是从提高供给质量和效率出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。实施供给侧结构性改革，必须分别在劳动力、资本、创新、政府四条主线上推进结构性改革，打赢四个“歼灭战”：一是要促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组;二是要降低成本，帮助企业保持竞争优势;三是要化解房地产库存，促进房地产业持续发展;四是要防范化解金融风险，加快形成功能健全的股票市场。

我国测绘地理信息行业，同样面临推进供给侧结构性改革的任务，需要深入分析存在的主要矛盾与问题，实施有力、有效的改革举措，切实推动测绘地理信息供给侧结构性改革实现突破。

测绘地理信息供给侧现状

(一)当前进展

“十二五”期间，测绘地理信息行业积极适应经济发展新常态，确立了“加强基础测绘，监测地理国情，强化公共服务，壮大地信产业，维护国家安全，建设测绘强国”的战略方向，紧扣经济、政治、生态、社会、文化各领域建设需求，不断加大供给服务保障力度。

1、基础地理信息成果供给情况

“十二五”期间，测绘地理信息部门为经济建设各领域提供了多样的基础地理信息成果，包括纸质地形图、专题地图、数字线划图等数字成果、测绘基准成果、航摄成果、地图图书等。

图1是2011-2015年纸质地形图的提供情况。

2011-2014年，地形图的提供数量呈现下降趋势，但是2015年则大幅提升，主要原因是这一年国家测绘地理信息局向各省份集中分发了1:5万地形图，使得提供量大幅增加。扣除该项工作，其他行业和部门对地形图的使用量仍呈现下降趋势。在各行业用户中，城乡建设与规划部门是地形图使用的主要力量，使用量占到37.3%(2014年数据)。大比例尺地形图凭借其应用广泛的优势，对外提供所占比重依然较大，1:1万及以大比例尺地形图提供数量占到提供总量的84.9%(2014年数据)。

图2 专题地图的提供情况

图2显示了专题地图的提供情况。可以看出，除了2012年专题地图提供量大幅上升外，其他年份专题地图的提供量基本保持平稳。

图3-图6显示了4D产品的提供情况。可以看出，数字线划图(DLG)的提供量逐年下降;数字高程模型(DEM)的提供量先升后降;数字正射影像(DOM)的提供量在2014年最大，2015年虽有所下降，但仍然远远高于2011-2013年的数量;数字栅格图(DRG)的绝对数量在4D产品中占的比例最小，数量先降后升。

图3. 2011-2015年数字线划图(DLG)提供情况

图4. 2011-2015年数字高程模型(DEM)提供情况

图5. 2011-2015年数字正射影像(DOM)提供情况

图6. 2011-2015年数字栅格地图(DRG)提供情况

图7显示了测绘基准成果的提供情况，在五年中呈现先增长后下降的趋势。2014和2015年测绘基准成果的提供量明显下降，是由于各省区地理国情普查的外业项目已基本完成和CORS数据的广泛使用。

图7. 2011-2015年测绘基准成果提供情况

图8显示了航摄成果的提供情况。由于高分辨率卫星影像的广泛应用，航摄成果的使用率大幅下滑。

图8. 2011-2015年航摄成果提供情况

图9显示了卫星遥感影像的提供情况。近两年获取和提供的卫星影像多数为优于1米的高分辨率影像。　

图9. 2013-2015年卫星遥感影像提供情况

注：2013年以前卫星影像提供量以平方千米为单位，从2013年开始以GB为单位。

图10和图11分别显示了2011-2015年地图图书出版品种和总印数。近年来地图图书的出版品种在稳步上升，总印数略微有所下降。

图10. 2011-2015年地图图书出版品种

图11. 2011-2015年地图图书总印数

总体上看，基础地理信息成果提供呈现以下几个特点：

一是数字成果应用更为广泛。数字成果品种越来越丰富，更新速度越来越快，很多利用测绘成果进行再加工的企事业单位不再自己生产原始数据，而是更倾向于直接使用已有的数据。同时，互联网地图已成为各种应用系统的必备功能，大部分系统运营商地图数据的获取途径都是测绘地理信息部门，也是数字成果提供量增长的原因之一。

二是行政事业单位是测绘成果的主要使用者。从测绘成果的领用单位类型来看(见表1)，行政事业单位领用“4D”成果、航摄成果、卫星影像等测绘成果的比例均在九成以上，领用测绘基准成果的比例也接近七成。

三是基础地理信息成果以无偿提供为主。从测绘成果的使用方式来看(见表2)，无偿使用测绘成果的比例较高，“4D”成果、航摄成果、卫星影像无偿提供使用比例均超过九成。行政事业单位是测绘成果的主要使用者，且多用于政府决策、社会公益事业、涉及公共利益的项目等。

2、地理国情普查及监测顺利开展

我国已经进入工业化后期，新型城镇化步伐加快，与此同时，资源环境约束日益趋紧。准确掌握各类自然资源状况、城镇化发展状况，需要准确的地理国情的支撑。2010年以来，测绘地理信息部门秉承围绕服务大局宗旨，及时开展地理国情普查和监测，为提高政府科学决策水平和生态文明建设提供了有力支撑。

2013年2月，国务院印发《关于开展第一次全国地理国情普查的通知》，启动了第一次全国地理国情普查工作。地理国情普查在我国尚属首次，3年来，在5万名普查人员的共同努力下，第一次地理国情普查各项任务顺利实施，完成预期目标。通过普查，查清了我国山水林田湖等地表自然资源的现状和分布情况、人工设施空间分布情况、公共服务设施分布情况;编制了地理国情普查系列图集，直观地反映我国地理国情状况。

同时，测绘地理信息部门按照“边普查、边监测、边应用”的要求，加快推进地理国情普查成果的应用，共开展了100多个地理国情监测示范应用项目，成效显著。此外，国家测绘地理信息局还围绕国土空间开发、生态环境保护、资源节约利用、城市空间发展变化、区域总体发展规划等国家重点工作，组织开展了多项地理国情监测试点，形成了一批很有价值的监测成果。

3、地理信息产业保持高速发展

当前，我国经济发展进入新常态，经济增长速度由高速转为中低速，经济结构优化升级，经济发展方式由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态下，地理信息产业保持高速发展，全国地理信息产业产值连年保持25%以上的增速。

地理信息产业不仅在国土资源管理、环境保护、城乡建设、交通运输、水利、林业、旅游等传统服务领域广泛开展服务，而且在调整经济结构、转变发展方式、推进生态文明建设等战略中的作用也日益凸显。

云计算、物联网、大数据、虚拟现实等高技术的使用及其与地理信息的深度融合，使得地理信息实时获取、快速传输和综合处理能力极大提高，地理信息服务效能不断提升，地理信息技术创新和市场开拓取得新进展。地理信息新产品、新服务不断涌现。产业影响力不断扩大，百度、阿里巴巴、腾讯、华为、中兴、中国移动等大型企业纷纷涉足地理信息产业。

4、测绘地理信息公共服务范围继续扩大

近年来，测绘地理信息系统始终坚持“服务大局、服务社会、服务民生”的宗旨，公共服务范围继续扩大。

测绘地理信息部门利用地理信息资源优势和技术优势，先后为经济普查、水利普查、林业普查、地名普查、不动产登记、土地确权等重大国情国力调查，以及南水北调、高铁建设等国家重大工程项目提供测绘地理信息保障服务。

在玉树地震、舟曲泥石流、陕西山阳滑坡、北京特大暴雨、天津滨海新区爆炸、深圳光明新区滑坡等重大自然灾害和突发事件处置中，开展了积极有效、全方位的测绘应急保障服务。

截至2015年底，全国333个地级以上城市全部开展了数字城市建设，262个已建设完成;建设成果在30多个领域得到广泛应用。在数字城市基础上，国家测绘地理信息局积极探索智慧城市的建设，已经启动了27个智慧城市时空信息云平台建设。

通过构建国家地理信息公共服务平台“天地图”，形成了国家、省、市(县)三级互联互通的架构体系，“天地图”公众版、政务版和涉密版基本建成。在政府管理决策、重大工程建设、企业增值服务、公众日常生活等方面基于“天地图”开发了1000多个业务化应用项目。

开发了新版公益性标准地图以及丰富多彩的政区、交通、旅游、生活和文化创意类地图。手机地图、车载导航地图、互联网地图给大众生活带来了诸多便利。

5、测绘地理信息科技创新能力提高

“十二五”时期，测绘地理信息部门大力实施“科技兴测”战略，不断健全测绘地理信息科技创新体系，切实提高自主创新能力，强化基础研究和原始创新，推动核心和关键技术攻关，信息化测绘技术体系基本建成。

地理信息获取技术装备创新实现重大突破。资源三号01和02号星相继成功发射，实现双星在轨运行，打破了外国立体测图卫星垄断的局面，开启了我国自主航天测绘的新时代。北斗卫星导航系统全面组网，成功研制高精度定位芯片，结束了我国高精度卫星导航定位产品“有机无芯”的历史。自主研发成功机载雷达测图系统、航空数码相机、倾斜相机、无人飞行器航摄系统、移动测量系统等一大批技术装备。

地理信息处理技术装备创新取得较大进展。自主研发了大规模集群化遥感数据处理系统，生产效率提高5-10倍。基于新一代地理信息平台软件的操作系统和数据库实现国产化。攻克了基础地理信息大范围快速更新的技术难题。

(二)存在的问题

1、基础测绘成果与现实需求之间有较大差距

在基础测绘和公益性服务方面，低效或无效供给仍然存在，高端产品和服务的比例较少。基础测绘产品与应用的对接不够好。基础测绘产品的内容和形式仍然沿袭模拟纸质地图时代的规范和标准，地形图上要素的表达形式仍然沿用传统的分类体系和符号语言，基础测绘的生产计划和组织基本还是以特定比例尺的图幅为基本统计和作业单元[1]。用户使用基础测绘产品时，经常需要对数据进行改造处理，花费在数据改造上的时间有时甚至达到生产这些数据的时间的一半，显示产品使用效率不高。经济欠发达省份的基础地理信息数据更新周期较长，数据较为陈旧。现代化测绘基准服务的水平有待大幅提升。

在服务方式上，“互联网+”的潜力还没有很好地得到发挥，基本仍停留在传统的柜台式、面对面的服务方式上。

地理国情普查和监测方面，对于获取的大量普查和监测数据的分析和信息挖掘十分欠缺，数据的价值没有充分得到体现。

2、地理信息产业竞争力不够强

与发达国家相比，我国地理信息产业的竞争力依然不够强。地理信息企业多数为微小型企业，创新实力较弱。地理信息产业一些关键的软硬件产品仍然依赖国外。地理信息企业同质化竞争明显，具有颠覆性创新特点的商业模式十分缺乏。

二 测绘地理信息供给侧面临的机遇和挑战

(一)国家经济结构调整新政策倒逼测绘新供给结构的形成在世界经济进入后危机时代和我国经济处于“新常态”的背景下，党中央提出了一带一路战略、京津冀协同发展战略、长江经济带战略、海洋强国战略、“走出去”战略、大数据战略、中国制造2025等一系列重大战略与举措。这些战略的提出，体现了我国在新常态下推进经济结构战略性调整的方向和措施，体现了十八大报告中所提出的“改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化”的要求。

新时期下，新的发展战略对测绘地理信息产品和服务需求量将达到前所未有的高峰。与此同时，各行业各部门对新的测绘地理信息产品和服务需求也快速增加。生态文明体制改革的深入开展，对资源环境及生态、国土空间合理利用等刚性约束越来越强，对地理空间开发利用、资源环境及生态等的监测评估等事项也提出了明确要求，这些对地理国情监测服务的需求也更加强烈。随着突发事件频发，应急测绘工作的重要性和需求量也大大提升，在测绘地理信息服务中占有重要地位。国家总体安全观的提出、“走出去”步伐的加快以及中国参与国际事务的日益增多，各行各业对全球地理信息资源的需求也极其迫切。这些都要求测绘地理信息供给体系尽快进行调整，改变过去“基础测绘+地理信息产业”的单一的二元结构，尽快形成多元化格局。

(二)国家创新驱动发展战略为测绘地理信息供给能力的提升提供动力

党的十八大明确提出要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。2016年5月，中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》指出，要按照“坚持双轮驱动、构建一个体系、推动六大转变”进行布局，构建新的发展动力系统。2016年9月，习近平总书记在G20峰会演讲中指出，“将坚定不移实施创新驱动发展战略，释放更强增长动力”，并在金砖国家领导人非正式会晤中倡议，“共同创新增长方式。要抓住中方推动制定二十国集团创新增长蓝图的契机，加快实施创新驱动发展战略，保持总需求扩大力度，深化结构性改革，改造提升传统比较优势，提升中长期增长潜力。”

在国家加快实施创新驱动发展战略背景下，物联网、云计算、大数据等众多高新技术将出现前所未有的快速发展和深度融合。这些技术与地理信息技术的有机结合，将带来测绘地理信息领域生产组织体系和产品服务的全面变革和升级调整，为测绘地理信息供给能力的提升提供了强劲动力。网络通信技术和地理信息技术的变革必将进一步催生出更多符合大众需求的新产品、新内容。随着国家创新驱动战略的实施，网络技术、信息技术的加速渗透和深入应用，将激发以智能、泛在、融合和普适为特征的新一轮信息产业变革，推动测绘地理信息服务向个性化、智能化、知识化方向发展,将大大提升测绘地理信息保障服务能力。

(三)政府职能优化释放测绘地理信息市场供给活力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要加快转变政府职能。李克强总理多次在政府工作会议上强调，“深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措”。中央将推进“放管服”作为宏观调控的关键性工具，充分调动起市场主体积极性，以此推动结构性改革尤其是供给侧结构性改革。

测绘地理信息系统贯彻落实中央决策部署，积极推进和下放行政审批事项，推动简政放权向纵深发展，清理中央指定地方实施的行政审批事项，规范了行政审批行为，清理规范行政审批设计的中介服务事项，削减行政审批过程中的繁文缛节，简化优化公共服务流程，深入推进监管方式创新，这一系列举措方便了企业，提高了政府服务效率，提升了企业活跃度，使得地理信息产业发展市场环境得到大大优化，测绘地理信息领域大众创业、万众创新蓬勃兴起，地理信息市场供给活力得到进一步释放。

(四)发展和监管的新问题、新挑战

随着测绘地理信息技术的发展，测绘地理信息产品和服务变得越来越复杂，而这些直接关系到供给结构、结构性改革的对象。产品和服务内涵的不确定为改革带来了难度，也向行业的监管提出了极大挑战。

随着测绘地理信息产品从二维走向三维、四维，从静态走向动态，测绘地理信息服务从后台走向前台，从独立走向融合，原有对测绘地理信息的界定受到挑战，地理信息产业与其他产业间原有的边界已经变得模糊。同时，测绘技术的进步使得其技术方法通用化，管理对象普适化，这使得监管出现难度。

在新的技术条件下，测绘工作更加便捷，地理信息数据获得更加容易，对测绘行为的界定变得更加困难，而这又直接关系到对非法测绘的监管，为地理信息安全保密带来了隐患。

在全民测绘的时代，测绘行为的界定也成为关键的理论问题，这涉及到哪些属于测绘管理对象。如何解决管理对象空前庞大而极不稳定的问题，如何应对网络和虚拟世界中的测绘行为，都与是否可以实现有效供给密切相关。

(五)测绘地理信息供给结构性改革任务艰巨

测绘地理信息新型多元化服务布局蓝图已经铺开，公益性和市场并重，保障性与特色性并存的测绘地理信息供给结构正在形成。同时也要看到，目前的供给结构远未满足变化的需求。要实现供给结构的转型，将是一场时间长、任务重、情况复杂的持久战。

实现生产组织模式和业务体系的全面变革难度很大。从观念上说，不管是模拟时代还是数字化时代，测绘的理念仍然是以地形图制图为核心，并未实现理论和理念的创新。而到了信息化时代，以地理信息为核心理念的新型基础测绘，强调鲜活的实时化数据，而并非只将地形图由纸质变成电子。这首先要改变目前国家和地方基础地理信息数据库分离的局面。新的地理信息数据库，需要融合国家级和地方基础地理数据库，需要模糊比例尺和要素的分级分类，构建一个综合性强的跨尺度、跨区域、有机融合的全国统一的国家基础地理信息数据库。而要从现有数据库升级到新的数据库，从数据库的逻辑结构到地理信息的采集规范都有着极大的区别，工作量极大。

测绘地理信息新业务急需建立常态化体制机制。地理国情监测、全球地理信息资源建设等业务作为全新的业务，没有经验可循，没有老路可走，完全靠在实践中摸索和总结。要使新业务尽快形成与传统业务一样常态化开展，需要建立稳定的财政投入机制，需要解决预算问题，还需要用法定形式解决其成果的权威性，这些体制机制方面的问题取得了一定进展，但仍有很多工作要做。虽然已有的人才队伍能为新业务的开展提供坚实基础，但是符合新业务要求的新技能人才、统计分析人才培养、吸收都需要长远的考虑，这些需要更长的时间。

组织结构不适应供给侧结构性改革的要求。虽然测绘地理信息部门根据国家的要求，对事业单位组织结构进行了调整优化，部分同类同质事业单位得到整合，少数事业单位已经撤销。但是总体上来看，支撑地理国情监测、测绘应急保障、全球地理信息资源建设等方面的事业单位仍不健全。目前的事业单位布局并不能体现新技术、新方法、新工艺流程改造的要求，不符合测绘地理信息事业科学发展规律。同时，在深化改革过程中，因为收入分配制度、单位编制以及相关配套保障措施的滞后和不合理，导致进一步改革的难度大。

三 测绘地理信息供给侧结构性改革的主要任务

(一)构建新型基础测绘，改善资源供给

基础地理信息资源作为重要的产品和测绘地理信息服务的基础，在测绘地理信息整个供给结构中占有极其重要的地位。构建新型基础测绘，改变现有基础地理信息资源供给与需求脱节问题，去除无效供给，增加符合未来需求趋势的有效供给，是下一步改革的重点。

1、升级整合现有基础地理信息资源

(1)加快基础测绘业务的转型升级

基础测绘长期以建设为主导的理念，一定程度上造成对经济社会发展的实际需求及其变化应对不足，使得基础测绘的供给与实际需求存在较大差异。新型基础测绘的建设，就是要解决这个突出的问题，实现以应用和服务为主的转型。

新型基础测绘的目标，是实现测绘地理信息生产服务技术体系的升级改造及运营管理;构建、维护和运营全国统一的一个测绘基准体系和一个综合性强的跨尺度、跨区域、有机融合的全国统一的国家基础地理信息数据库;构建全国统筹、协同合作、信息共享的新型基础测绘管理制度。要实现这个目标，需要从现代基准建设、基础数据库的升级、基础地理信息要素拓展、需求对接机制建设等方面实现供给结构的全面升级。

一是实施现代基准体系的建设和维护应用。第一，要充分利用测绘地理信息部门建设完成的基准站资源，通过资源统筹、技术融合，构建一个坐标统一、功能完备、无缝链接、服务高效的全国卫星导航定位基准服务系统。第二，开展全国不同省份大地水准面成果的融合研究，建设新一代全国高精度大地水准面。高精度大地水准面对于国防、科研和生产建设都具有重要意义，目前已获得的我国海域精度优于8厘米，但西部地区大地水准面精度仍停留在几十厘米，因而要利用先进的理论和计算技术，有效利用不同类型的重力场相关信息和数据，建设新一代高精度大地水准面。第三，建设全国超高阶重力场模型和新一代国家重力基准。我国大陆目前仍有10%左右的重力空白区，且实施地面重力测量难度很大，因此要通过卫星重力、航空重力手段以及全国重力加密数据资源，建立超高阶重力场模型，不断精化重力基准。通过调研21省的基础测绘“十三五”规划可知，各省都建设和完善卫星定位服务系统作为“十三五”发展重点，提出了具体目标和推进措施，以提供高精度的卫星定位应用服务。河北、江苏等7省(自治区)规划在主要任务中提出加密部分地区重力点，开展对空白区重力测量，约占省样本总量的33.3%。有9省计划在“十三五”期间完成大地、高程、重力三网融合，约占调查样本总量的42.9%。

二是实施新型基础地理信息数据库的建设和应用。新型基础地理信息数据库建设以地理信息采集和可视化或制图表达相互分离为基础，基于地理实体编码建库，按照“能采尽采”的原则进行采集，根据应用时的不同要求对要素进行选择、综合和可视化表达而形成不同系列产品。第一，要升级数据库体系。改变传统数据库根据出图要求对要素进行取舍、采集和建库的原则，模糊比例尺的分级分类，扩充地理要素内容，主要根据影像数据或者其他资料的信息来确定采集内容。按照以上要求对国家和省级数据库结构进行融合设计，构建综合性强、跨尺度、跨区域、有机融合的全国统一的基础地理信数据库。第二，创新基础地理信息更新技术，建立部门数据汇交、测绘集成融合、上下级联更新、社会众筹参与的共建共享采集更新的新方式。实现基础地理信息的定期更新向适时动态更新转变，不断增强数据库的现势性，保持数据鲜活度。第三，拓展基础地理信息要素。随着技术条件的发展，获取和表达更多的要素信息变得可行，而需求的多样化和个性化使得获取更多要素信息成为必然，因而未来对基础地理信息要素的拓展将成为重要任务。在各地“十三五”规划调研中，有19个省将地下管线、水下地形等作为基础地理信息要素进行采集，占样本的90%。三是建立长效需求对接机制，不断丰富基础地理信息服务和产品。真正实现“按需测绘”的要求，提供丰富多样、体系完整的基础地理信息产品，提供传统窗式服务、网络化服务、定制化服务等多种方式并存的服务模式，实现需求与供给的动态平衡，建立需求与供给对接的长效机制。要实现基础地理信息与外部需求的对接，定期调研相关应用部门和社会大众对基础地理信息产品和服务的现实需求和潜在需求，分析不同产品的需求走势，根据需求调整产品体系，丰富产品种类。要实现基础地理信息与内部需求的对接，不断获取和吸纳地理国情监测、应急测绘等其他业务的新要求，丰富基础地理信息产品，并利用其他业务数据资源来充实基础地理信息自身，提取应用频次高、应用领域广的地理要素数据和产品，充实基础地理信息数据库。

(2)提高航空航天遥感测绘的自我供给能力

随着科学技术的发展，航空航天遥感影像的应用范围和领域越来越广。过去，航空航天遥感影像主要作为基础地理信息数据建设、重大测绘工程的实施的基础数据来源。现在，航空航天遥感数据还可以与地质、地球物理、地球化学、地球生物、军事应用等多个领域信息进行复合[2]，用于更多的综合分析，服务于政府部门管理决策，在国土调查、环境资源、水利建设、交通规划、城市建设、粮食估产、灾害评估、防灾减灾和国防安全等方面发挥重要作用。随着地理信息产业的蓬勃发展，航天航空影像的增值开发和应用越来越多，对遥感影像需求也越来越大。航空航天遥感测绘已成为一项独立的业务，发挥着愈来愈重要的作用。提高航空航天影像的自给自足水平，是改善基础地理信息资源供给的重要内容。

一是加强航空航天遥感影像获取能力建设。随着我国国产民用光学立体测绘卫星资源三号01星、02星的成功发射，加上天绘一号、高分一号、高分二号等中高分辨率遥感卫星相继投入使用，我国卫星影像获取能力大大增强。为保持卫星数据源的连续、稳定，仍需要积极筹备资源三号03、04星的发射，积极研制高七科研星，以及加快干涉雷达卫星、激光测高卫星和重力卫星的技术攻关、科研论证和立项研制。同时，要大力推进航空航天遥感数据处理软件的研发，尤其要重视高性能遥感数据自动化处理等核心基础软件的产业化。

二是统筹开展航空航天遥感工作，实现光学影像定期覆盖。要建立国家基础航空摄影定期分区更新机制，科学制定航摄分区、影像尺度、更新频次，按规划、计划获取不同尺度的航空航天光学影像。“十三五”期间，要实现优于2.5米分辨率卫星影像每年覆盖陆地国土一遍;完成我国500万平方千米优于1米分辨率影像的获取。

三是大力开展非光学影像获取工作。有计划、有步骤地开展机载LIDAR影像获取，为建立、更新高精度DEM提供数据源。开展航空重力数据获取，为建立全国高精度重力网提供保障。有针对性开展合成孔径雷达数据获取，充分发挥其不受天气条件限制的优势，填补影像获取困难区域的空白。

2、拓展开发新的基础地理信息资源

(1)获取海洋基础地理信息资源

随着经济全球化、世界多极化的发展以及对可持续发展的推崇，世界各国都认识到了海洋的重要性，极力拓展海洋发展空间。当前，“海洋强国”战略目标已被纳入我国国家大战略中。“提高海洋资源开发能力”、“发展海洋经济”、“保护海洋生态环境”、“坚决维护国家海洋权益”等海洋强国目标的实现，其前提是要掌握丰富的海洋地理信息资源。

一是加强海洋地理信息资源开发建设研究和规划编制。要深入开展相关研究，合理谋划海洋地理信息资源开发建设的主要内容及任务分工。制定海洋地理信息资源开发利用科技发展计划，加大科技经费投入，加强基础理论、关键技术、标准建设等方面的研究。通过编制海洋地理信息资源开发建设规划，明确开发建设的内容、主要任务和相关保障措施，保障海洋地理信息资源建设有序开展。

二是持续推进海岛礁测绘工程。在海岛礁一期工程完成的基础上，完成我国80海里以外至大陆架、外大陆架区域的所有海岛(礁)地形图测绘。

三是要获取沿海滩涂、近海海域基础地理信息。全面开展海岸带地形图测绘，测图范围以海岸线为准，向内陆延伸10千米，向海延伸平均大潮低潮线外5千米或至15千米等深线;测图比例尺为全国范围1:5万，重点省份1:1万。对已有资料进行整理分析和编辑，进行海底地形图补测。对现有资料中精度不满足要求、现势性差的海底区域，联合有关部门进行重测。有步骤完成我国领海和专属经济区的海底地形测绘工作。

(2)实施全球地理信息资源建设和维护

随着经济全球化进程的加快和我国“走出去”、“一带一路”战略的实施，我国经济日益融入国际经济体系，政府、企业、公民愈来愈多地参与国际性事务。党和国家领导人在深入分析我国面临的发展阻力和安全风险的新形势下，提出了坚持总体国家安全观的决定。在此形势下，尽快获取全球地理信息资源，是积极有效地保障国家利益、维护国家主权与安全、彰显负责任的大国风范，提升我国的国际地位的重要举措。

全球地理信息资源建设计划到2030年，完成全球地理空间信息数据生产与建库。利用国产测绘卫星影像和相关参考资料，生产高分辨率正射影像、数字地表模型、数字高程模型、地形框架要素数据、地表覆盖等数据，其中高分辨率正射影像、数字地表模型和核心矢量要素数据覆盖全球(约一亿平方公里);数字高程模型、地表覆盖和较详细矢量要素数据覆盖“一带一路”重点区域(约2000万平方公里)。近期重点围绕“一带一路”战略开展中亚(重点是巴基斯坦)、东盟、非盟区域的地理信息资源建设。

(3)开展边境地理信息资源建设

我国与14个国家接壤，是边界问题最复杂的国家之一，开发建设边境地区地理信息资源，具有重要的战略意义和经济意义。针对国防建设、反恐维稳、应对国际河流争端、保护能源战略输入通道安全、西部大开发、振兴东北等老工业基地、构建丝绸之路经济带、建设孟中印缅经济走廊等的战略需求，统筹设计获取范围，差异化的获取地理信息资源。同时整理利用国家基础地理信息数据库和其他相关专题信息资源。其中中等精度地理信息资源覆盖周边全部区域。高精度地理信息资源覆盖边境地区重点城镇、经济活动区、口岸等重点地区。

3、提升特色保障型地理信息资源

应急测绘是国家突发事件应急体系的重要组成部分，是应急救援队伍的重要力量。应急测绘保障业务已成为测绘地理信息部门的特色保障型基础业务，成为测绘地理信息供给结构的重要组成。“十三五”时期，应急测绘保障要实现4小时抵达80%陆地国土和重点海域，并基本建成覆盖全国的应急测绘体系。提升测绘应急保障的有效供给能力，需要从装备能力建设、孕灾环境基础地理信息建设、应急响应机制建设等方面着手，形成反应迅速、运转高效、协调有序的专业化应急测绘保障体系。

一是全面提升应急测绘装备能力。要从信息获取、处理、传输等各个环节加强提升应急测绘装备水平。加强有人机航空应急测绘系统、无人机航空应急测绘系统以及相关配套处理装备建设，建立覆盖我国陆地国土和沿海重点海域应急现场光学影像和多源遥感图像的能力，提高突发事件发生后第一时间获取现场航空影像的能力。加强各类应急测绘快速处理软件、处理用集群服务器等设备建设，建立多源应急测绘数据的快速应急测绘产品制作能力，提高对突发事件现场信息处理和综合分析能力。加强国家应急测绘数据采集、生产、服务的有关有线和无线网络设备的建设，建立与中办、国办、各级救援指挥部门、各区域航空应急测绘中心等部门和机构有线应急测绘数据的传输能力，与各区域航空应急测绘中心、各级救援力量、前线指挥部等机构无线应急测绘数据的传输能力。

二是重视孕灾环境基础地理信息建设。防灾减灾重在预防，要在应急保障工作中化被动为主动，需要重视对孕灾环境的信息获取和积累。要充分发挥地理信息的基础性和保障性作用，推动各部门应急资源共享，建立国家应急测绘资源数据共享网络及平台。根据地质灾害、气象灾害、环境污染灾害、火灾等自然灾害的特点和易发条件，选定重点地区获取高分辨率遥感影像和大比例尺地理信息，并结合其他部门的专题信息，开展孕灾环境监测、灾害预测、抢险救灾方案选择、灾后重建方案评估等工作，更好地预防和减轻灾害对人民生产生活造成的影响。

三是完善应急响应机制建设。科学制定应急测绘预案，有利于统筹管理、科学调度体系内的各项应急资源，要重点加强应急测绘指挥调度能力建设。通过加强应急测绘指挥平台、视频会议等相关设备的建设，建立高度集成的、与国家各个应急测绘力量互联互通的国家应急测绘指挥系统。加强应急测绘的平战结合运维组织，保障常年应急保障能力的日常应急值守。应急测绘技术人员与装备在日常值守期间，采用平战结合的方式，保障国家应急测绘装备的可靠性和应急队伍的先进性。

(二)开展常态化地理国情监测，推进转型升级

党的“十八大”后，经济社会发展和测绘地理信息转型都对地理国情监测都提出了迫切需求。一方面，经济发展新常态、国家总体安全新布局、全面深化改革新举措、国家“走出去”战略等对地理国情监测的需求越来越强烈和深入。资源生态环境保护、国土空间合理保护利用已成为制定经济社会发展战略的重要考量要素，正逐步步出“务虚”式的理论讨论阶段，而步入“务实”式的政策落地新阶段。新修订的《国家安全法》加强了生态、资源、信息等领域的安全管控。生态文明体制改革的相关制度、措施和具体工程项目正在加紧制定并相继出台。推进“一带一路”建设，参与全球治理，也需要及时、准确掌握自身地理国情和外部地理世情。地理国情监测体现新时期测绘地理信息职能定位、服务方式、生产工艺、组织模式等方面的深刻变革，当前宜充分利用国家高度重视地理空间利用和资源生态环境这一契机，强化监测服务，彰显测绘地理信息服务经济社会主战场的作用。按照供给侧改革要求和适应经济社会发展对地理国情监测多元化的需求，构建起由“两个类型、三个层级”的监测任务组成，“规划编制、需求项目征集、项目论证、组织实施、提供服务”的五个工作环节组织实施的地理国情监测业务体系(见图12)。

图12. 地理国情监测业务框架

1、形成“两种类型、三个层级”监测任务布局

“两种类型”指基础性地理国情监测和专题性地理国情监测，“三个层级”指国家级、省级及省以下级地理国情监测业务。

(1)基础性地理国情监测和专题性地理国情监测

基础性地理国情监测的目的是对地理国情普查成果进行持续更新，保持地理国情普查成果的现势性。从应用的角度来看，基础性地理国情监测的主要任务是，通过对地理国情普查成果进行更新以及集成相关信息进行统计分析，从而形成反映基本国情的指标信息，并建立每年对基本地理国情进行研究、分析的常态化工作机制。专题性地理国情监测主要围绕国土空间开发利用、资源环境及生态管理、空间规划编制与实施、区域协调发展战略、重大自然灾害防治、生产力优化布局等方面的管理决策需要，确定监测重点内容。

(2)国家级、省级及省以下级三个监测层级

按照中央和地方事权划分改革方向，地理国情监测可分为三个层级。

国家级地理国情监测主要围绕如下需求确定监测内容：一是党中央、国务院确定的重大战略实施、重大工程建设、重要政策的论证和执行效果评估等事项;二是《生态文明体制改革总体方案》中确定的大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂和部分国家公园等管理、国家主体功能区规划实施与评估、资源生态环境承载力监测预警等;三是有关部门的年度重点工作;四是基础性地理国情监测，主要包括地理国情普查数据库及基础地理信息数据库的更新工作。

省级地理国情监测任务主要围绕如下需求确定监测内容：一是本地区的重大战略、重大工程建设实施监测评估;二是体现本地区发展特色的区域性监测;三是省级有关部门的年度重点工作;四是基础性地理国情监测，主要包括地理国情普查数据库及基础地理信息数据库的更新工作;五是国家测绘地理信息局安排的相关监测工作。省级以下地理国情监测任务由省级测绘地理信息部门指导市县测绘地理信息部门研究确定。

2、构建地理国情监测系统

构建由地理国情监技术体系、标准规范、质检体系、成果体系等组成的监测系统。技术体系指支撑地理国情监测实施的技术方法、技术手段等。标准规范指对地理国情监测重点环节、关键技术、管理方式等的相关规定。质检体系指保证地理国情监测数据准确、质量可靠的制度、标准、技术等。成果体系及服务模式指地理国情监测成果形式、服务对象、服务方式等成果服务活动的组成要素及相互关系的描述。

一是完善技术体系。按照《信息化测绘技术体系建设技术大纲》要求，不断提高现有测绘地理信息生产服务体系的信息化、智能化水平的基础上，强化信息整合和信息分析能力，探索将信息分析纳入测绘地理信息生产服务环节，并促进地理国情信息获取、处理、分析、应用、管理等环节之间基于网络的高度协同。信息分析环节是信息化条件下测绘地理信息生产服务体系中的新成员，其主要任务包括两个方面。首先，对用户的地理国情监测需求进行调研、汇总、分析、归类并进行标准化处理，使其分解为满足测绘地理信息规范化、标准化生产模块的生产指令，以便相应环节的生产组织机构处理。其次，根据需求，对通过规范化、标准化的环节和流程生产出来的成果运用数据挖掘和空间分析等技术进行定向加工、分析和提炼，形成满足用户个性化需要的地理国情信息产品和服务，并向用户提供。

二是健全标准规范。要充分认识标准规范统一是监测成果能够广泛应用的重要前提，加强地理国情监测标准化建设力度。参考现有测绘地理信息标准，通过试点示范推广，并加强与相关部门资源环境生态监测标准的衔接，形成包括“定义与描述”、“获取与处理”、“检验与测试”、“成果与服务”、“管理”等组成的地理国情监测标准体系[3]。进一步强化地理国情监测标准统一，保证不同层级地理国情监测的信息共享、业务协同、互联互通。

3、加强监测质量管控

在细化《测绘地理信息质量管理办法》和完善《测绘安全生产管理暂行规定》等工作中，将地理国情监测工作纳入。同时，完善地理国情监测质检标准，总结、提炼、完善地理国情监测试点中的经验和方法，加强已有地理国情信息质检标准和测绘地理信息质检标准的衔接。加强地理国情信息质检技术、工程质量控制技术、成果和服务的检验测试等技术研究。

4、形成监测成果体系

将基础性地理国情监测成果纳入重要地理信息数据统一管理，规范其审核与公布程序，使其成为代表国家意志的基本国情，从而使基础性地理国情监测成果具有法定性和权威性，确保这些成果成为相关活动中使用与地理空间相关信息的标准。

根据领导决策、部门管理、社会化应用等不同服务对象，研制公众类、政务类地理国情监测产品。开展地理国情普查监测产品的应需设计和个性化设计，形成面向监测主题的报告、数据、信息系统、图件等组成的产品集。基于基础地理信息数据，有效利用地理国情普查监测、数字城市等成果，并主要依托“天地图”提供相关数据的应用开发、分析服务等。

5、优化组织队伍

根据构建由新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘为核心的测绘地理信息服务链条的要求，在现有测绘地理信息事业单位布局的基础上，针对地理国情监测相对于基础测绘工作强调“数据分析”的特点，近期主要依托基础地理信息中心和航测遥感院等事业单位开展地理国情监测分析工作，以发挥其具有丰富的信息资源或先进的技术装备等优势。随着今后地理国情监测业务日趋成熟、任务日趋饱满，设立专门的地理国情监测机构，其主要任务包括：

开展地理国情监测需求调研，收集地理国情监测基础数据，开展地理国情监测信息处理与分析，制作地理国情信息产品，提供地理国情信息服务等。同时，测绘地理信息生产单位要加大对人文、环境、生态等专业人员的招聘、人才引进与交流。

6、按业务进行组织实施

按照“规划编制、需求项目征集、项目论证、组织实施、提供服务”的五个工作环节来组织实施地理国情监测。将多样化的需求规范化纳入到测绘地理信息生产服务体系中，并在提供服务环节注重个性化，形成“两端多样化，中间标准化”的组织模式。

一是编制规划。建立地理国情监测规划管理制度，滚动编制地理国情监测规划，并做好地理国情监测规划与基础测绘规划之间的衔接。主要任务是：分析规划期内专题性监测需求形势，明确专题性监测的原则;按年度明确基础性地理国情监测任务和专题性地理国情监测重点。

二是需求项目征集。地理国情监测常态化的关键在于构建稳定的应用平台。基础性和专题性监测需要分别建立稳定的平台。其中，基础性地理国情监测每年对全国进行一次普遍性监测，监测对象和内容与地理国情普查相同，主要包括地表覆盖和地理国情要素监测。专题性地理国情监测所面对的是行业或局部性应用的个性化要求，需要根据国家和地方管理决策以及部门业务需要确定监测重点并实施。专题性监测的“需求驱动”体现得更为具体，一个监测项目的提出一般要从具体业务需求开始“自下而上”才能更容易找到焦点。由测绘地理信息部门与用户进行紧密的需求对接。需求对接有很多方法，如采用问卷调查、专家座谈、召开部门联席会议等方式进行，但存在需求收集不全面、需求获取不及时、需求来源不稳定。因此，要创新需求对接方法，规范需求管理。

三是项目论证。基于社会化参与的方式遴选高质量的监测项目。对征集到的需求项目建议，从项目目标任务、组织实施计划、技术方法可行性和项目经费预算等方面进行可行性研究和论证。建立地理国情监测需求项目库，支持开展延续项目和有配套资金的项目，按照优先顺序列入监测年度计划。

四是生产组织。将地理国情监测纳入现有一线生产事业单位常规化生产体系的工作环节。在项目实施的主体上不应局限于测绘地理信息部门，而是需求提出部门与测绘地理信息部门的结合。全国要树立一盘棋思想，国家层面加强监测工作的统筹安排、组织协调与监督指导，做好顶层设计，制定和完善相关技术标准，推动全基础监测的整体开展。各省份按照国家的统筹安排，参与涉及本地区的国家级专题性监测，并组织实施好本行政区内的基础性监测，其更新范围、更新周期、采用的分辨率根据本地区经济社会发展程度、国土空间开发强度等因素确定。

五是成果服务。将基础性地理国情监测成果纳入重要地理信息数据统一管理，规范其审核与公布程序，使成为代表国家意志的基本国情，成为行政管理、新闻传播、对外交流、教育科研等活动中使用与地理空间相关信息提供标准。按需要向用户提供专题性监测成果服务，将标准化的产品按照用户的需求进行加工和包装，形成符合各部门要求的产品。利用专题性监测成果对地理国情普查数据库和基础地理信息数据库进行更新。统筹考虑地理国情监测成果与基础测绘成果的汇交、管理、分发等工作，形成统一管理地理国情普查监测数据库与基础地理信息数据库的技术支撑和机制保障。将地理国情监测数据纳入现行测绘地理信息成果目录，提供相关数据的应用开发、分析服务等。

(三)加快发展地理信息产业，实现地理信息价值的最大化

加快发展战略性新兴产业是实施供给侧结构性改革，调整产业结构、培育经济新增长点的重要方向和举措。地理信息产业是高技术服务业和战略性新兴产业，在近些年高速发展的同时，也存在一些亟待解决的问题，主要是：产业分工不明确，有同质化趋势，产业融合化程度和创新度不高，产业园区内空间布局分散，与区域优势、产业基础、制度环境不完全契合等。

在国家供给侧结构性改革的大背景下，加快发展地理信息产业，需要政策支持，市场导向，完善地理信息产业的产业结构，优化产业布局，提高供给体系质量和效率，实现地理信息价值的最大化。

1、政府要为地理信息产业转型升级创造良好的政策法规环境

在地理信息产业资源配置中要更好地发挥政府的作用。政府的主要职责是为产业和企业创造良好的制度和政策等软硬环境。一是健全法制环境，即制定和完善法律、法规和标准，严格执法。以新修订的《测绘法》为依据，修订涉密地理信息使用管理、共享管理、安全保护、地理信息市场监督管理等方面的法规制度。依据《地图管理条例》的规定，加强地图工作的统一监管，强化互联网地图服务监管。二是构建适应市场经济的地理信息产业支撑体系。完善测绘地理信息企业资质、地理信息成果使用、质量监督、市场准入、工程监理等市场政策。建立健全地理信息资源采集、处理、分发、增值开发等规章制度。明确企业使用基础地理信息资源的权利和责任。完善地理信息质量监督、市场准入、工程监理、产品价格等方面的市场政策。推动建立和完善知识产权管理配套制度和相关措施。

2、加大政府对地理信息产业生产要素的新供给

政府要做好基本公共服务的供给，为产业发展提供基础保障。要强化新型基础测绘、地理国情监测、航空航天遥感测绘等的公益性公共服务新产品的有效供给。推进基础地理信息资源的开放共享，通过建立共建共享机制和平台，促进地理信息行业之间、军地之间的数据资源共享。在保证国家安全的情况下，简化审批程序，最大限度地推动地理信息数据的社会开放，降低消费成本，提高效率，刺激消费需求，推进地理信息资源的高效利于和增值开发。

消除供给壁垒，提高有效供给。重视企业在产品供给中的作用，鼓励、支持民营资本进入测绘地理信息领域，通过民营资本增加有效市场供给。在新型基础测绘、地理国情监测、全球地理信息资源开发建设等公益性服务方面，探索通过市场机制，引入社会资本开发建设，为产业企业发展提供市场机遇。

3、强化地理信息企业的技术创新主体地位

依托地理信息企业、高校、科研院所建设一批国家测绘地理信息技术创新中心，在全国范围内形成若干具有较强带动力的测绘地理信息区域创新中心。针对我国地理信息企业研发机构数量少、规模小、创新能力弱的局面，支持企业建立研发机构，大幅提高大中型地理信息企业建立研发机构的比例。加大国家重点实验室、国家工程(技术)研究中心、国家工程实验室等在地理信息骨干企业的布局建设，提升企业研发机构的技术创新能力。产业技术创新战略联盟是产学研结合的重要组织形式。支持以地理信息企业为主导发展产业技术创新战略联盟，建立联合开发、优势互补、成果共享、风险共担的产学研用合作机制;支持联盟承担地理信息产业技术研发创新重大项目，制订技术标准，编制产业技术路线图;构建联盟技术研发、专利共享和成果转化推广的平台及机制。加强知识产权保护，更好维护创新成果。完善企业创新的投资、融资体系，为企业特别是中小企业的科技创新提供渠道和资金支持。

依托测绘地理信息高等学校和领军企业，通过体制机制创新，整合相关科研资源，推动建设地理信息产业技术研发基地，加强技术研发和成果推广扩散。鼓励测绘地理信息科研院所和高等学校与企业共建研发机构，联合培养人才，实施合作项目。鼓励高层次人才通过博士后工作站等途径为企业提供技术服务，对服务企业贡献突出的科技人员采取优先晋升职务职称等奖励措施。加大国家建立的重点实验室、工程实验室、工程(技术)研究中心等向企业开放服务的力度，为企业创新提供支持。

4、调整优化地理信息产业结构

针对地理信息产业链结构不平衡的问题，通过致力于价值链的改造升级和区域结构的调整，实现产业结构优化。加大企业的信息化改造，充分利用大数据、移动互联网等新技术，降低信息和生产成本，提高产品的附加值，提高生产率。加大对地理信息产业下游开发和应用服务的创新研发支持，推进面向政府管理决策、面向企业生产运营、面向人民群众生活的地理信息应用。加快推进现代测绘基准的广泛使用。结合北斗卫星导航产业的发展，提升导航电子地图、互联网地图等基于位置的服务能力，积极发展推动国民经济建设和方便群众日常生活的移动位置服务产品，培育新的经济增长点。促进地理信息与物联网、大数据等新兴产业技术加快融合，不断催生出新的商业模式和新的服务模式，形成新的业态。同时通过顶层设计和制度引导，优化地理信息产业不同地区之间的分工协作，推进区域之间的平衡发展。

要增加劳动的有效供给，就需要提高产业人才的素质和能力，通过增加教育培训、人才引进等方式，提升地理信息产业的人力资本，尤其是企业家的培养和管理，从而促进产业的转型升级。鼓励企业通过人才引进、技术引进、合作研发、委托研发、参股并购、专利交叉许可等多种方式开展国际创新合作。支持企业“走出去”设立海外研发机构，参与国际技术标准制修订，向国外申请知识产权。

5、促进地理信息产业集群发展

产业集群是中小企业发展的重要组织形式和载体，对推动企业专业化分工协作、有效配置生产要素、降低创新创业成本、节约社会资源、促进区域经济社会发展都具有重要意义。

在地理信息产业集群的培育和发展中，政府要按照布局合理、产业协同、资源节约的原则，做好规划，用“看得见的手”制定政策支持措施、营造产业发展环境，实现产业集群的可持续发展。

一是加强对园区企业的扶持。在地理信息产业园区建设中，要发挥龙头骨干企业的示范带动效应。并对其重点扶持。鼓励和引导中小企业与龙头骨干企业开展多种形式的经济技术合作，提高专业化协作水平，完善、打造创新和提升产业链，推动中小企业“专精特新”发展。对产业园区企业转型升级、公共服务平台建设、园区发展规划制定等优先给予资金支持。

发挥测绘地理信息行业协会、龙头骨干企业和中小企业各自的作用，联合打造区域地理信息产业园区品牌。二是充分发挥新技术的支撑作用。深化移动互联网、云计算、大数据、物联网等新一代信息技术在地理信息产业园区中的应用。加快信息技术改造传统产业，支持对企业信息化应用能力提升。鼓励和支持地理信息产业园区与高校、科研机构建立产学研用协同创新网络，培育建设一批产业、产品协同研发平台。加强产业集群内企业科技创新人才、高技能人才培养。加大集群内“专精特新”企业经营管理人员培训。三是加强基础条件建设和服务。加强和改善产业园区中小企业金融服务。建立和完善产业园区企业信用体系，推动信用信息共享。鼓励金融机构、投资机构、中小企业信用担保机构与产业园区建立项目对接，搭建合作平台。

(四)坚持科技自主创新，引领能力提升

新的历史时期，我国经济进入新常态，国家提出加快供给侧结构性改革，大力发展“互联网+”“中国制造2025”“促进大数据发展”等行动计划，关键就是要发挥科技创新在全面创新中的引领作用，使各项科技创新成果切实转化为现实生产力，推动经济结构调整和发展转型。当前，加快测绘地理信息科技自主创新已成为推动测绘地理信息领域供给侧结构性改革的首要任务，通过科技创新全面提升生产服务能力，革新生产工艺流程和提高服务效率，使测绘地理信息生产和服务更加贴近现实需求、贴近生产生活。为此，必须进一步明确测绘地理信息科技创新的发展方向和主要任务，着力解决制约甚至阻碍科技创新的体制机制问题，积极培育和建立有助于提高广大测绘地理信息工作者积极性和创造性的创新环境，大幅提升科技创新对事业转型发展的贡献率。

1、区分好公益性科研机构和地理信息企业的科技创新任务

首先，建议进一步明确测绘地理信息公益性科研机构和高等院校的科技创新责任或义务，加大基础研究投入，支持进入示范性工程项目，充分发挥好关键技术成果转化作用。其次，应发挥好国家测绘地理信息的战略规划政策导向作用，积极引导和鼓励地理信息企业加大科技创新投入，支持并帮助其将高新技术成果全面推向经济社会发展所需领域。

2、大力加强高精尖测绘地理信息装备制造

建议加快研制重力卫星、机载绝对重力仪、星载三高传感器、高性能三维激光扫描仪、地面精密测量仪器等能够引领和体现国际发展水平的技术装备。一方面，从政策和人才培养等方面大力扶持测绘地理信息装备制造企业发展。另一方面，加强与各类光电机等领域生产制造机构的合作，加快相关测绘地理信息装备的实用化进程。

3、研究设计测绘地理信息科技创新能力评价指标体系

坚持客观性、系统性、可获取性、关键性原则，选择能够全面科学反映事业在创新投入、创新产出、创新资源、创新环境等方面的发展指标或评价指标，尽可能地细分各子类指标，特别注重能够反映关键地理信息技术创新突破进展的指标设计，并根据新的情况和形势不断更新完善创新能力指标评价模型。定期开展科技创新能力调查和评估工作，为准确掌握我国测绘地理信息科技创新发展现状以及存在的技术瓶颈和短板、并制定行之有效的科技创新促进措施提供重要依据。

4、进一步完善测绘地理信息科技创新平台

支持企业更多参与重大科技项目实施、科研平台建设，使地理信息企业真正成为研究开发投入的主体，推进企业主导的产学研协同创新。依托测绘地理信息高新技术企业组建无人驾驶领域高精度导航电子地图、测绘地理信息大数据等方面的科技创新平台。针对测绘地理信息发展战略规划政策问题研究、重大科学工程建设思路研究等领域，建立由测绘地理信息发展研究机构为主体，相关高等院校、企业协同参与的软科学方面的创新平台，强化对事业宏观管理、发展战略和计划、科技成果转化及产业化等问题研究。面向“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略实施需要，加快建立政府部门引导、企业为主体、科研机构和高等院校广泛参与的地信产业技术创新联盟或测绘地理信息区域协同发展创新联盟，促进对外开发和区域协调发展。

5、创新测绘地理信息科技项目管理模式

将测绘地理信息科技项目管理模式改革作为推动测绘地理信息科技体制改革的有力抓手。进一步完善国家和省级测绘地理信息年度科技计划项目分类体系，更有针对性地确立年度或某个时间段内重点支持的科技项目类别。既聚焦国家经济社会发展重大需求，也综合考虑基础前沿研究、战略高技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究需要。创新国家和省级基础测绘科技经费支撑项目运作模式，在各类项目立项申请等方面探索引入市场竞争因素，完善科技项目考核机制，让有限的测绘地理信息科技经费资源发挥最大的经济和社会效益。加快构建全国科技项目管理和成果信息服务平台，建立科技成果及其转移转化统计和报告制度，建成项目完成情况评价数据库，科学评判科研项目申请单位的能力、信用等级，并以此作为后续不同类别项目申请评估的重要依据。

6、加快建立适应改革发展需要的测绘地理信息科技创新发展政策

开展测绘地理信息科技体制改革的中长期战略研究，确立不同时期、不同阶段科技体制改革的目标和任务以及路线图。加快制定国家测绘地理信息科技项目管理、科技成果转化等配套改革制度，进一步健全省级测绘地理信息科技项目管理制度。将重大测绘地理信息专项和工程中用于支持关键技术攻关和生产性试验的科研经费比例不低于2.5%的要求制度化和责任化。鼓励支持利用资本运作、科研实体和企业联合投入等方式创新科技投入模式，以更好地支撑基础理论和前沿技术研究以及生产性技术试验研究和产品技术研发等。加大测绘地理信息领域政府采购对国产测绘地理信息高技术产品服务的支持力度。研究制定适应测绘地理信息领域基础研究、技术开发等不同类型科研工作特点的激励、考核评价政策。不断完善优秀测绘地理信息科技人才激励机制和奖励制度，丰富奖励内容和形式，最大程度地激发科技人员的创新热情和动力。

7、进一步健全测绘地理信息科研机构管理体制机制

加强西部、东北、中部、东南沿海、京津冀等五大区域测绘地理信息科研机构建设，在全国范围形成布局合理、能够有力带动和促进地方科技发展的科研机构组织体系。在测绘地理信息科研机构内部组织机构的治理上，应根据科技创新活动的性质及其功能特点，按科技创新价值链和学科领域两个维度设置研究领域，不断优化资源配置，构建更加科学合理的科研管理体制，提高科研活动和科技创新的针对性。支持科研机构与企业、中介机构开展合作，着力推动先进科研成果转化为现实生产力。

(五)加强测绘地理信息公共服务，改进服务提供机制

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要加强各类公共服务提供。这也是供给侧结构性改革的重要目标。测绘地理信息公共服务是公共服务的重要组成部分，是以政府财政投入支撑，由测绘地理信息行政主管部门向社会直接或间接提供与测绘地理信息有关的各类产品和服务的总称。从广义上说，它包括测绘业务活动产生的公共产品和服务、政务信息提供和公开等，主要有基础测绘产品服务系列、地理国情监测产品服务系列、航空航天遥感测绘产品服务系列、应急测绘产品服务系列四大类。加强测绘地理信息公共服务，发展多样化服务模式，不断改进服务提供机制，完善服务相关标准和政策。

1、发展多样化公共服务模式

公共服务模式，是根据服务提供者与服务对象之间的不同关系来界定的。由于地理信息在国防安全方面的重要地位，长期以来，测绘地理信息服务模式都比较单一，主要是传递型链状模式。随着技术的发展和需求的变化，原有的传递式服务模式已经不能满足相关需要，只有根据不同用户的需求，不同产品的特点，发展多种有效的服务模式，才能实现供给结构的优化。

(1)提升传递型链状模式应用

传递型链状模式是一种传统服务模式，也是目前主要的服务模式。主要强调信息的单向流动，由专业测绘人员进行基础地理信息的采集更新，处理和形成产品，然后通过一定媒介手段将信息传递到用户。根据终端信息流向又可分为：申请浏览模式(拉式)和主动推送模式(推式)(见图13)。申请浏览模式如传统窗口式服务，包括提供各种模拟地形图和数据产品，以及用户通过地理信息服务平台获取各种基础地理信息。主动推送模式如传统重要地理信息的发布等，通过新闻发布会、电视、广播、网络等媒介发布各类大众关心的重要基础地理信息数据如珠峰高度、国土面积等。在新时期利用微博、微信等新的媒介手段进行的各类政务信息公开也属于这种服务模式。

传统传递型链状模式的应用主要是向专业地理信息数据生产单位和使用单位提供服务，以及提供基础地理信息数据(包括涉密地图、数据)等。今后，链状服务模式要制定更加简便的申请条件、审批流程，更加方便用户对地理信息产品的获取。

(2)拓展共建共享星状模式应用

星状模式的典型特征是各专业部门共享各自拥有的地理信息数据，建立统一数据平台，持续更新共享。通过建立地理信息数据采集分工和交换机制，基于统一的空间定位基准，处理、整合、集成已有的与地理空间位置有关的信息数据，建立地理信息数据资源目录，形成标准统一、内容丰富、形式多样的地理信息及其相关数据库群，为各部门提供一站式在线访问和地理信息服务，大大提高了地理信息资源共建共享效率(见图14)。测绘地理信息部门提供基础地理信息数据，负责对数据中心进行初期平台建设和数据统一，对平台进行长期维护。例如浙江省就利用这种星状模式建立起全省的交换共享地理信息服务平台。

共建共享的星状模式适用于部门级应用和地方性应用，科研单位之间、政府部门之间以及区域性省份之间都可以建立这种专业性平台应用。基于目前的网络条件，可以先以省为单位建立数据中心，提高省级测绘地理信息部门服务各部门各行业的能力，之后可以发展为全国范围的共建共享。

(3)推广平台式网状模式应用

网状模式是基于网络化的基础地理信息服务(见图15)。这种模式强调用户作为信息的消费者和提供者的双重角色。用户不再单纯获得信息，还可以不断丰富空间信息内容，也可创建相关的应用。测绘地理信息部门负责提供专业基础数据的采集、处理和维护，大众用户通过平台的纠错功能提交数据的错误或变更线索。大众用户还可以根据兴趣不断增加相关的主题数据。网状模式主要应用于国家级或区域性的公众地理信息服务领域。这也是未来公众版“天地图”的发展方向。要加大“天地图”推广应用力度，尝试采用社区论坛积分制的手段，吸收地理信息志愿者的力量，利用市场机制来推动公众版“天地图”建设，惠及百姓衣食住行娱。

(4)创新定制化模块式模式应用

定制式服务是指，测绘地理信息部门基于基础地理信息数据开发各种基本应用模块，相关专业级用户根据自身需要下载相关应用模块，将基础测绘数据用于本部门的管理和决策(见图16)。测绘地理信息部门负责模块数据的更新。专业部门不需要前期大量的、大规模的数据采集，可以将更多精力放在部门内部数据分析和决策管理上。根据地理信息的不同性质，这种模式又可以分为多种。一种是前置服务。主要针对无法通过网络进行互联而对空间地理信息数据有迫切需求的用户单位。可以根据其应用的要求，为其定制相关系统和功能，并且负责定期更新地理信息数据，保持数据的现势性。一种是即时服务。主要针对的是可以通过网络开展工作的用户单位。用户可以利用测绘地理信息部门已经开发的各种功能插件，安装到各自的系统里，使其管理人员能方便地对各种地理信息进行可视化管理和决策分析。因为其系统搭载在政务版“天地图”上，所以可以保证地理信息的鲜活性。

定制服务主要面向各专业部门，测绘地理信息部门要积极获取部门的需求，创新应用模块，更好贴近部门应用需求，更好地服务国土、林业、公安等部门。

2、不断改进公共服务提供机制

改进公共服务的提供机制，是处理好政府和市场的关系，向社会和人民群众提供高质量公共服务的重要措施。改进测绘地理公共服务提供机制，需要总结现有经验，继续加大政府购买公共服务的力度，提高供给效率。积极探索在测绘地理信息领域引入政府和社会资本合作模式(Public-Private-Partnership模式，以下简称为PPP模式)提供公共服务，实现政府资源价值的最大化。

(1)适当加强政府购买公共服务力度

政府购买公共服务，是指政府根据其法定职责，将为社会发展和公众日常生活提供服务的事项，交由有资质的社会组织及市场主体来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的行为。

一是总结经验，积极开展相关研究。调研总结测绘地理信息领域已经采用政府购买服务方式的业务和项目，总结可以采用此方式的领域的特点，为推广此方式积累经验。研究测绘地理信息领域政府购买服务的具体内容，包括基础测绘、地理国情监测、应急测绘等公益业务中哪些细分业务可以采用政府购买服务的方式来进行。从理论上说，基础测绘、地理国情监测、应急测绘等测绘地理信息公益业务在数据获取环节比较适合面向社会采用招投标的方式开展，而基础测绘地理信息数据的整合分析、应用管理和分发服务工作等适合公益性生产队伍完成。根据购买内容，进一步研究承接主体、购买方式、运作方式等要求。按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式来进行，同时考虑到基础地理信息数据维护国家安全的特点，承接主体不仅要满足相关政策规定的具体要求，而且应至少具备甲级测绘资质等条件。

二是制定出台测绘地理信息主管部门购买测绘地理信息公共服务的指导目录。针对不同行政级别测绘地理信息主管部门承担公益服务职责的差异性，研究细化各级测绘地理信息主管部门购买服务的内容以及承接主体、购买方式等。

三是有步骤的扩大政府购买公共服务范围。具体某一项测绘地理信息业务是否适合采用政府购买公共服务方式来进行，一方面要进行经济可行性论证分析，对比公益性队伍和市场主体完成所需要的成本，另一方面要保证地理信息的安全，符合国家相关保密政策。对条件成熟、前期准备充分的业务和领域可以先行采用政府购买服务的方式来运作。

(2)积极探索政府和社会资本合作模式(PPP模式)

PPP模式的优势在于可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势，来有效地生产不同性质的准公共物品。这样既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支出规模，提高公众满意度。在测绘地理信息领域探索推广PPP模式，需要做好前期研究，并开展项目试点。

一是深入开展可行性研究和风险评估。地理信息服务与一般公共服务有着重大的差异，涉及到国家安全和民族利益，因此受到保密政策的限制。从国内外经验来看，PPP模式主要还是运用于基础设施的建设中，对于公共信息的提供领域，此模式运用较少。测绘地理信息领域要引入社会资本以PPP模式开展相关建设和服务，需要从安全性、经济性等各个方面深入开展可行性研究，结合测绘地理信息的特点开展风险评估。同时，要按照相关要求进行可行性研究、物有所值(VFM)评价和财政可承受力论证等。

二是在有限领域先行开展试点。若前期可行性论证通过，则可以通过试点形式开展项目。目前，基础测绘设施大多数都已经建成，处于维护和升级的阶段，为了节省维护成本，提高利用率，基础测绘设施可以引用ROT(重建-运营-移交)、管理外包等模式，与私人部门合作对已经建好的设施进行维护和经营，政府部门仍然拥有对设施的所有权，并按年支付少量的费用，私人部门通过经营所得扣除维护费用而获得利润。这种合作能充分利用私人部门经营的灵活性，拓展基础设施的应用领域，政府部门拥有所有权也能发挥好监管作用。因此，建议在这些项目中先行开展试点。

3、完善公共服务相关政策和标准

在增强公共服务的针对性的同时，还需要配套的政策作保障。

一是完善地理信息保密政策。根据现有的法律法规政策规定，大多数的基础测绘成果都不适合直接公开使用，即便是可公开使用的测绘成果必须经过相关的非线性保密技术处理，而该技术带来的结果就是脱密处理后的成果在空间精度等方面无法满足现实需求。目前空间定位精度较高的基础测绘成果都不能通过互联网的方式直接提供，必须按照《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》要求，严格遵循涉密测绘成果行政许可审批程序，来提供相应的数据服务。这对地理信息的广泛应用产生了不利影响，用户对测绘地理公共服务的评价也大打折扣。新时期，应充分考虑互联网高速发达和大数据应用日趋成熟时代下数据开放与安全保密的新特点、新趋势，针对不同用户对象，分别制定有差异性的基础地理信息数据保密和脱密技术处理使用规定，尽可能在确保地理信息安全的前提下，促进地理信息数据的广泛高效利用。

二是政府服务的便捷化。根据分级管理的原则，国家、省、市(县)各级测绘地理信息主管部门分别负责不同比例尺的测绘成果提供。虽然，目前1:5万基础测绘成果提供权限已基本下放至对应的省级测绘地理信息主管部门，但是市县用户需要使用时仍需要到省会城市办理，这对用户使用测绘成果造成较大不便。为此，应该实行更加科学的属地化服务提供原则，国家和省级测绘地理信息主管部门应主动、及时将对应各市辖区域范围的相应精度和等级的基础测绘成果提供权限下放至市级测绘地理信息主管部门，跨市区或跨省区范围的基础测绘成果仍由国家或省级测绘地理信息主管部门负责提供。

三是完善相关标准。必须不断完善测绘地理信息标准体系，坚持“该废止的废止、该整合的整合、该补充的补充、该研制的研制”基本思路，对现有测绘地理信息标准进行全面、系统的清理。加快整合现行测绘地理信息标准中的同类或相似标准，解决好新旧标准不一致、质检标准和生产标准不统一等问题，方便测绘地理信息工作者更好使用。加快推出新技术方法、新业务领域等发展相对成熟的国家级行业标准，解决测绘作业生产时无技术规范可依等问题。准确把握前沿技术与测绘地理信息技术融合发展趋势，从改变测绘地理信息生产手段、作业方式等方面，加大相关标准前期研究力度，先行出台标准规范的试用版，并在后续的实践工作中不断完善。同时，注重解决好测绘地理信息标准和其它行业标准不一致、不兼容等问题，在处理好地理信息客观真实表达和辅助部门管理的关系前提下，积极推动测绘地理信息标准跨界融合。

(六)提高监管水平，支撑供给侧结构性改革

推进测绘地理信息领域供给侧结构性改革，不仅需要从生产服务上提高有效供给水平，而且需要提升监督管理的信息化水平，为推进生产服务端的结构性改革提供有力支撑和保障。

从监管流程上来说，就是要做好事前、事中、事后监管;从监管领域上来说，就是要加强市场准入、市场主体的行为活动等方面监管，确保建立一个公平公正竞争有序充满活力的市场环境。

1、完善测绘地理信息行政许可审批制度

建立科学合理的测绘地理信息行政许可审批事项，形成国家、省、市县级测绘地理信息行政许可审批工作协同联动的运行机制，从源头上保障测绘地理信息活动的安全可控。一是着力做好行政审批事项的法律支撑，尽快完成《测绘法》《测量标志保护条例》等系列法律法规以及地方性法规规章的修订及发布实施工作，为测绘地理信息行政审批改革工作提供有力的法律依据和保障支撑。二是加快推进现有行政审批事项的清理，做好国家和省级层面相关审批事项的取消、合并、下放等研究论证和实践推进工作，着力转变政府职能、提高办事效率、激发市场活力。三是进一步优化行政审批程序，充分利用技术创新等手段解决各类审批事项的审批时限问题，对能够实行网上在线办理的审批事项研发在线审批系统，对已经实现在线办理的审批事项进一步完善服务功能，加快实现窗口受理——内网审批——外网公布——窗口回复的一条龙优质服务。四是积极推进“放”“管”“服”有机结合。一方面，对经批准予以取消的审批项目，利用经济、法律、行政等手段来加强事中、事后监督;另一方面，对经批准予以保留的行政审批项目，实行全程跟踪督办、限时办结和责任追究等监督管理制度。同时利用多种媒体手段实时发布行政审批工作信息，建立用户互动交流和满意度评价机制。五是建立健全全国集中统一的测绘地理信息行业信用管理服务平台，做好信用信息资源库的持续更新维护，将全国测绘资质单位信用等级情况作为行政许可受理的主要依据。

2、加强地理信息安全监管

强化对测绘地理信息市场主体行为活动的动态监管，严厉打击各种扰乱市场秩序和破坏市场环境的违法违规活动。一是强化对基础测绘成果资料传播、存储等动态监管。充分利用无线射频识别等技术加强对属于国家秘密的测绘成果的动态监管，赋予所有静态存储的基础测绘成果以及任何对外提供的基础测绘成果所依附的载体一个唯一的RFID(射频识别)码，实时动态监管其运行空间及存储状态，确保涉密测绘成果在使用过程中的安全可控。二是提升对互联网地图的实时监管能力。加强与互联网主管部门的协作，建立全国统一的互联网地图监管平台，加快完善“监管系统软件”搜索和重点监督、统计分析、信息共享等功能，强化对登载静态地图的网站和提供互联网地图服务的网站的动态定期监管，定期为网络运营主体提供法规培训、技术咨询、标注信息内审软件的免费提供等服务，避免网络问题地图的出现。三是按照国家总体安全观以及中共中央网络安全和信息化领导小组办公室对加强网络安全的总体要求，积极推进网络地理信息安全监管平台建设，实现对全国互联网地理信息的实时动态监管，形成能够实时预警监测和自动屏蔽涉密地理信息上网等能力，避免对我国国家安全受到危害。四是充分利用广大人民群众的力量，运用众包理念及时上传问题地图，解决地图出版、地图展示或登载以及地图进出口等在源头上监管难的问题，严厉查处不送审等违法违规行为。五是将现有的卫星大地控制网点、水准点、重力基准点等永久性测量标志以及卫星定位连续运行参考站等组成物物相连的网络，实行动态监管。六是建立全国统一的测绘地理信息工程项目信息服务平台，适时开展满足各行业部门重大工程项目建设需要的专题性测绘地理信息标准化和质量控制培训，定期开展测绘地理信息行业内的标准化和质量控制培训，严格控制测绘地理信息类工程项目质量。

3、强化市县级测绘地理信息管理职能和机构建设

管理好分散在全国31个省334个地级市2860个县的近1.5万个测绘地理信息从业单位、30余万从业人员以及服务于几十种业态(几十个领域)的每年上万种类型的测绘地理信息项目，客观上要求健全全国测绘地理信息行政机构、特别是加强市县级测绘地理信息行政执法力量建设，惟有这样才能履行好测绘地理信息市场监管职能。必须从市场准入、成果质量和地理信息安全等方面着手，结合各类专题性工程项目，加强与国土、税务、公安、工商管理等各专业执法队伍的密切合作，形成稳定的协作机制，确保测绘地理信息市场监管和执法有力，确保测绘地理信息工程项目质量和地理信息安全。

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