农业与农村发展圆桌讨论会第1期：“一号文件”的重要贡献和改进空间
[编者按：改革开放后，中央在1982-1986连续五年，2004-2019连续十六年，发布了中央一号文件，为中国农村改革和农村发展做出具体部署，强调“三农”在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。
德国哥廷根大学教授、南京大学长江产业经济研究院特聘研究员于晓华教授组织专家学者就中央“一号文件”的重要贡献和改进空间，做了在线研讨，其讨论的主要观点整理如下，分享给各位读者。]
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问：改革开放后，每年的“一号文件”成为了经济生活中的一件大事，您觉得“一号文件”为我国农业发展和经济改革做出了哪些重要贡献？
1，改革开放初的一号文件为我国农业改革方向奠定了基础，解决了粮食安全问题，快速增加了人民收入；2004年后的“一号文件”为新时期农业改革做了顶层设计，强调农业在国民经济中基础地位，保障人民的食物安全、提高农民收入、稳定社会和促进经济发展做出了坚强保障。“一号文件”的称号本身就是对农业重要作用的一个肯定。（于晓华，哥廷根大学教授）。
2，（起到三农政策的）方向引导作用。（周洁红，浙江大学教授）
3，一号文件的最大贡献是对农村生产经营模式的创新变革，调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，可以说家庭联产承包责任制是中国农村迄今为止最有增量意义的改革；其次是进一步明确了不同时期中国三农工作的重点和发展方向，尽管后续改革效应因难以突破“家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制”的制度红利，或多或少呈现增量递减趋势，但对农业现代化探索发展起到了重要促进作用。（孙国民，东南大学研究员）
4，本人是83级南农大农业经济与管理专业的本科生生。在校期间，在老师的引导下，就十分关注每年的中央1号文件。可以说，从安徽凤阳的分田到户开始，中国农村改革开放的每一步，都是自下而上进行的。尊重农民的首创精神是中国改革开放的基本逻辑。我知道的每年“1号文件”本质都是对各地区农业和农民改革举措的肯定。今天看来，中国农村发展，离不开“1号文件”肯定和追认。（姜德波，南京审计大学教授）
5，，改革开放以来，中央每年发布一次针对“三农”的一号文件，致力于指导和解决不同时期三农发展中遇到的突出问题，对三农体制机制、农民生产经营主体地位、家庭收入水平提高、农业经济结构、生产经营方式、技术进步等方面做出了很大贡献。（张建华，上海对外经贸大学）
6，每年的一号文件表达了党和国家对弱势产业和弱势群体的重视，这种重视本身对推进农业和农村发展就是很重要的。从政治经济学的角度讲，一号文件本身算是一个财政收分配方式，在一定程度上在保证了农业和农村发展的财政支持。（王士海，山东农业大学副教授）
7，大大提升三农问题了重要性，三农问题成为全党工作重中之重，为解决三农问题奠定了思想基础；2.充分释放了农村生产力，解决了“吃得饱”问题，并正在推动向“吃得好”转变，解决了中国粮食安全问题的同时为世界粮食安全问题作出了巨大贡献，为社会稳定和经济发展提供了有力保障。（顾善松，中粮集团战略部）
8，近几年的中央一号文件提出了我国三农领域面临的诸多重大问题。一些有条件的地区在地方政府和学者的关注下，在一系列资源的支持下，成为典型和模范。（张晓恒，华中农业大学副教授）
9，为政策制定和学术研究提供了方向和研究主题，从而推动农业的改革与发展（陈有华 华南农业大学 副教授）
10， 对全国性的重要农业问题指明改革的方向和今年的农业政策和农业经济工作的重点，为全国各省市的农业发展和经济改革提供经验（金璟，云南农业大学副教授）
11， 顶层设计，出台了一系列扶持农业发展的政策措施。（宁攸凉，中国林科院副研究员）
12， 作为农业发展方向的指导性文件，为三农事业发展构筑了蓝图，更为保障国家粮食安全提供了国家层面的政策和战略支持，助推了市民化和城镇化，引导农民增收致富。（王亮，西藏大学财经学院讲师）
13， 指明了当前三农发展的突出问题，为未来的农业发展指明了方向（孙菲菲，南京信息工程大学讲师）
14， 一号文件在农业生产和农村居民生活方面做出了重要贡献，在农业生产方面，对于农业产业链延伸，通过向农业上游生产资料供应和下游农业市场的建立和完善，特别是农业产业组织和经营主体的组建，使农业经营制度在家庭经营的基础发展规模化经营，使农村居民的生活环境得到了极大改善（冯娟娟，山西财经大学讲师）
15， 给了三农工作重中之重的位置，给了农民希望（龙文进，中国农业大学讲师）
16， “一号文件”聚焦于农业，源于我国以农业为基础的认识。无农不稳，无粮不安。“一号文件”为我国农业发展，特别是农村土地承包制度提供了政策依据。更多地释放了重视农业的政治信号，激给了三农工作重中之重的位置，给了农民希望（龙文进，中国农业大学讲师）
17， 回顾历年“一号文件”，文件标题直击本年度工作目标及侧重点，文件细则在生产、保障、民生方面剔除具体目标，保障农村经济发展有的放矢。本人关注的农村金融体制改革层面即保持了农村金融市场扩容、农村金融机构改革、农村金融产品创新等面、线、点的推进逻辑。（王珏，西安交通大学助理研究员）
18， “一号文件”聚焦于农业，源于我国以农业为基础的认识。无农不稳，无粮不安。“一号文件”为我国农业发展，特别是农村土地承包制度提供了政策依据。更多地释放了重视农业的政治信号，激发了农民的生产积极性，改变了农村的面貌。（汤秀平，上海钧智律师事务所）
19， 一号文件一直是每年我国农业发展的风向标，为引导农业农村经济社会建设和发展提供了方向指导。也同时为在农业农村发展领域开拓和实践的人们提供了真实有力的政策支持。（崔维强，丹东发改委）
20， 一号文件作为政策性文件，首先是肯定了三农问题对于中国现阶段发展的地位，其次文件中对于现实运行中遇到的问题、争议做出了具有指导性的界定；最后，文件对于可预见的发展方向指明了方向，让广大三农工作者在实际工作中有的放矢。（刘禹辰，上海财经大学博士研究生）
21， 首先，一号文件指明了农业发展方向。尤其是在面对市场经济的趋势下，农业经济适应市场经济能力相对滞后或面对市场无可适从时的一种必要的指引。其次，一号文件具有政策性导向。在这样的导向下，响应一号文件精神的相关举措会带来政策的相关红利。再次，一号文件推动农业结构不断优化升级。既维护了粮食安全，又在一定程度上为农业其他部门、甚至其他产业带去丰富原料。（宋佳文，辽宁财贸学院助教）
22， 一号文件在政策和决策上与时俱进为中国农村农业发展指明了发展方向，在三农工作中更是为基层工作和我们科研工作者提供了理论依据和指导（汪俊雯，安徽农业大学博士生）
23， （1）对农业发展的贡献：顺应客观的规律和农民的需求，不断对实践经验进行总结、提炼和完善，并在政策政令上予以重视和推广。1982年正式承认包产到户合法，开启了中国经济的改革和农村的改革。之后，从解决工商业微观主体的经验问题转向了着重解决市场发育机制的问题。随着新问题的不断发现和新时代背景的出现，调整和修补方案。从调整工农关系、农民增收，到加强技术创新和农业基础建设、发展现代农业、进行农业供给侧改革。最后，在2018年和2019年的一号文件中，提出了全民振兴乡村的战略，做出了更长远、更全面、更细致的谋划。（2）对经济改革的贡献：重视农业的基础地位，和8亿多农民就业、收入问题，就是稳定了经济的发展，对经济做出贡献。（吴静茹，西南大学博士研究生）
问：经过多年的政策实践，“一号文件”这样的政策形式以及“一号文件”的内容，还有哪些方面可以做得更好？
1，在新形势下，一号文件在形式和内容上都要有所创新，要做到(1)延续性和开创性的有机统一；(2)全面性和有重点之间的有机统一；(3)指导性与可实施性之间的有机统一。（于晓华，哥廷根大学）
2，“一号文件”可以与时俱进，关注我国改革开放发展的焦点问题，作一些前瞻性的政策引导。我国还缺乏一部农业农村方面的基本法律，可以将农村的基本制度用法律固定下来。而不需要“一号文件”每一年重复强调，使得“一号文件”更能够发挥出多方面作用。（汤秀平，上海钧智律师事务所）
3，目前一号文件式农业政策推进方式存在一些问题：1、一号文件带来的政策运动式推进现象明显，会导致政策推进走样；2、一号文件在一定程度上缺少连贯性，政策措施上具有模糊性，这使得相应的具体推进措施缺少系统性；3、一号文件在一定程度上强化了基层政府农业与农村发展目标的程式化，影响了政策实施效果。建议参照美国式的农业法案制度，明确未来三年或五年的政策目标、措施、资金投入和项目，增强农业政策的系统性和连续性。（王士海，山东农业大学副教授）
4，这个问题太宏大，我觉得每年在发文，本身是对农业政策的自我完善吧。方向性的问题，觉得概念要统一，不要为了创新，将本质一样的概念造新名词，误导实践，也增加文件解读，当然估计也养育了一帮专家。（周洁红，浙江大学教授）
5，就政策实践中的不足提一下两点建议：评估一号文件的实施成效。多年来都缺少对一号文件实施成效的评估，使得下一年的政策制定缺乏准确的依据和连续性。通过评估总结成功经验、找出问题的原因，既能保证政策制定的针对性也能提高政策的执行成效，最终是提高三农的发展效率。（张建华，上海对外经贸大学）
6，未来的一号文件，可以突出：一是强化科技扶贫以及科技在乡村振兴中的作用；二是推动农村小微园区建设，就业解决农村创业创新问题以及就地转化农村剩余劳动力；三是有效激活农村闲置农房，鼓励城市资本回流农村参与农村闲置农房；四是将农产品消费作为农村一号文件的重要内容，促进农民增收。（孙国民，东南大学研究员）
7，每年的“1号文件”都有其主题和重点任务。目前，中国农村的改革开放，聚焦的焦点就是“乡村振兴”，而这一任务的落脚点在于乡村产业振兴和乡村人口振兴，除此之外，都是缘木求鱼。乡村产业振兴，一是第一产业(农业)的振兴，同时还有服务业的振兴。只有产业振兴，才是不可逆的。（姜德波，南京审计大学教授）
8，中央一号文件应该注重地区之间，政策之间，主管部门之间协调问题。很多政策和措施确实促进了农村农业发展，但也可能导致地方政府将本区域资源集中在某几个典型区域上，从而导致农村地区发展分化。另外，每年中央一号文件都有特定的主题，也针对该主题提出了相应的政策措施。但是不同主题之间的政策措施有可能互相影响，甚至互相矛盾。因此，应该综合考虑政策目标的系统性，各类措施、各个部门要相互协调。（张晓恒，华中农业大学副教授）
9，还是要有实际效果，不能流于形式，不能口惠而实不至，要真正推动农业发展，农村改革，增加农民收入和福利。（姚志勇 复旦大学产业经济学系副教授）
10， 可以结合各地区实际，提出因地制宜的国家层面的区域性‘一号文件’，同时匹配政策和资金（金融或财政）支持。（王亮，西藏大学财经学院，讲师）
11， 政策在制定时应该充分考虑到政策执行过程中可能遇到的问题，而不是每年出台文件，但最后问题还是没解决。（孙菲菲，南京信息工程大学讲师）
12， 以农村金融领域作为保障措施的指向为例，提升农村金融服务水平需要市场建设、机构完善、产品创新等多层面举措。一方面，提倡金融服务的脱虚向实需要政策的搭配性；另一方面，提纲挈领性的目标需要多元化讨论、解读后的汇总。（王珏，西安交通大学助理研究员）
13， 保持连续性，没有必要一年换一个主题。（吴学兵，长江大学副教授）
14， 一号文件涉及国家发展的各方面，内容不可能太具体，但需顾及农业发展和改革的各个方面，因此只能谈及解决主要矛盾和重要问题方面，也许可以就各行各业做个略为更细的附件文件。（金璟，云南农大副教授）
15， 每年都出，过于频繁。可以若干年为一周期出一个，周期每年份如果有必要，适当补充而无需制定完整文件。（陈有华，华南农业大学副教授）
16， 1，建议保留一号文件这样的政策形式，内容上可不追求面面俱到，不需要每年把三农问题所有问题都论述到，每年可聚焦一到两个最为迫切需要解决的问题，出台的政策也不需要面面俱到，出台的政策应该是不需要政府强能力的、可自行运转的、操作性强的、性价比高的（政策少投入或不投入，但效果显著的）；2，如何设计开放经济、市场化背景下的粮食或农产品政策，以更好保障粮食安全。（顾善松，中粮集团战略部）
17， 在农业人才培养方面还可以进一步加强，目前中国农村的很多劳动力都外出打工，对于谁来种地的问题争议也很多，但农村要发展还得需要依靠懂技术，善管理的年轻人，我认为国家在农业基层人才方面应该进一步加强，使农村能留住人，使人才愿意留在农村。（冯娟娟，山西财经大学讲师）
18， 一号文件严重的忽视了农村教育。目前乡村教育呈衰落之势，包括乡村教育可得性变差、乡村孩子大量脱离乡村学校、流动儿童和留守儿童大量涌现、乡村孩子健康发展滞后、乡村学校教而无学、乡村教师招人难留人难、乡村教育在重大教育考试改革中失声等。乡村教育的衰落源自乡村教育没有与乡村发展相结合、以及教育部门无法单独完成振兴乡村教育的使命。乡村教育的衰落不仅对乡村人力资本积累带来不良影响，还将拖累整个乡村振兴五大目标的实现。建议以一号文件为统筹，吸取历史上乡村教育与乡村发展脱节的教训，提高财政三农支出中乡村教育的比重，以乡村教育为中心统筹各类公共事业服务，打破部门分界，将乡村教育放在乡村振兴规划、法律、考核等各种方案制定的优先位置。（龙文进，中国农业大学讲师）
19， 首先，新的一号文件与以往一号文件政策上的衔接应该具有持续性。有些提法，在某一年的一号文件中提及，但后续的一号文件中不再说明或强调了。其次，一号文件的指导意义应该更具体化。中央一号文件落实到地方，会出现与中央精神相悖的情况。最后，一号文件应该实现与农业经营主体的有效对接。新型农业经营主体会研读一号文件，但最广泛的农民作为生产主体并不了解一号文件精神，而他们处于发展的基层最需要政策的引领。（宋佳文，辽宁财贸学院 助教）
20， 一号文件作为指导全国农业农村经济社会发展的重要纲领性指导政策文件在国家的层面上提出的政策引导要求还是有些宽泛，不够具体，后期补充和说明文件还需加强。（崔维强，丹东发改委）
21， “一号文件”奠定了全年农业方面的总基调，但是对于文件中出现的提倡全国效仿和推广的模式，以及需要具体阐述的部分，不妨加上附件，利于推广学习。（刘畅，吉林农业大学博士生）
22， 可以在年末有专门针对一号文件的工作总结或者报告。（汪俊雯，安徽农业大学博士生）
23， 可实施性与各地区的异质性差异方面（尚须加强）（秦彦强，北京农学院研究生）
24， 每年的政策方向都会有所不同，政策执行与实施需要时间，希望政策具有延续性。（葛旺，安徽农业大学博士生）
25， 在打破城乡二元结构，如何增强农业对资本吸引力，完善农业资源配置方面亟待加强。（刘禹辰，上海财经大学博士研究生）