教授观点 | 朱恒源：产业政策转型时

作者

朱恒源：清华经管学院创新创业与战略系副教授

宋德铮：清华大学全球产业4.5研究院 

已经过去的2016年，来自中国的创新，成为了一个重要的话题，引起了海外媒体和机构的热议，也越来越多地受到业界和学术界的关注，这是中国创新历史上前所未有的。与此同时，国内学界掀起一波对产业政策的讨论热潮。我们不妨把两者放在一起考虑，创新和产业政策有什么样的关系？这真是一个有意义的话题，尤其对于经济转型中的中国。

产业政策是指政府为某些产业的发展，而采取的一系列政策措施。几乎所有的成功的经济体在自身经济发展的过程中，都使用过产业政策。对产业政策的讨论不能离开具体的历史发展阶段，要历史地分析产业政策的作用和影响。随着产业政策的不断演化，国际学术界对产业政策认识的不断深入，真正需要探讨的问题不是我们要不要产业政策，而是需要什么样的产业政策，由什么主体，以怎样的组织形式实施产业政策。

中国的经济发展现在到达一个重要的历史时点，从高速发展迈入中高速发展的新常态。中国经济驱动机制需要全方位深度调整，从要素驱动型向创新驱动型转变。建立完善的创新驱动机制成为当前国家战略的重要方向。与此同时，全球经济外部环境也处于前所未有的变革中，经济和技术的全球一体化日益深入。在这双重变化的情况下，中国产业政策该如何转型，如何促进创新，如何与经济发展和产业发展相匹配，什么是需要政府通过产业政策去做的，什么要留给市场去做，产业政策该怎样与市场配合、互补，从而最有效地推动产业发展，才是我们必须认真面对、深入思考的。

传统产业政策的历史积极作用

传统的产业政策，是指政府为了促进或抑制某些产业的发展，采取一系列政策干预措施。政府选择重点产业、重点企业，进行有针对性的扶持，这样的产业政策后来又被称为“选择性的产业政策”，这是一种“选秀”型的产业政策，由政府选择扶持对象，用补贴、税费减免、资源投放等一系列措施推动和促进选择对象的发展。

传统的产业政策，以二战以后日本和韩国最为典型。改革开放以来，日本、韩国的产业政策对中国应用调控手段推动产业发展方面有很多的影响和启发。政府采取价格政策、税收政策、外贸政策、外汇政策、财政政策等一系列措施，对选取的重点产业、重点企业进行扶持。用宏观调控手段去调节市场，优化资源配置，提升产业和相关企业的竞争力。

毫无疑问，不论是日本、韩国二战后的高速发展，还是中国改革开放以来30多年的高速发展，产业政策都在各自经济高速发展的历史过程中扮演过积极的作用。

然而，这是以牺牲国家的产业前瞻性为代价的。“选秀”型产业政策是以发达国家的过往经验为前提，别人做什么我就做什么。这样就没有前瞻性，也难以应付技术和市场的重大变革。因此传统的产业政策适合追赶型的国家发展初期，而且适合在有一定贸易技术壁垒的国际经营环境中。

产业政策转型：赋能市场、促进创新与竞争

发达国家的产业政策实践一直在演进，产业政策由挑选重点产业、重点企业采取各种保护措施定点扶持，逐渐转向如何建立、促进健康繁荣的市场环境，如何促进产业内创新和竞争。产业政策设计的焦点应该转向如何促进竞争，消弭市场失灵、保持市场的活力。设计得当的产业政策是可以做到这一点的。

总体上讲，中国还是一个技术发展的后发国家，面临增长动力转换、产业升级，政府产业政策要从传统“选秀”型政策转型，着眼基础设施、设计和创造市场、培育市场活力、赋能市场使其充分发挥资源优化配置的作用。这里有很多可以作为的方面。

建立法制完善的市场经济环境。建立一个法制完善的市场经济环境，保护创新的法制体系，是最重要的前提。这是保护市场健康运转最基础的部分。这也是新型产业政策设计和实施的先决条件。

人才培养。新型的产业政策更加关注基础设施的建设，长远来讲，人才培养是市场赋

能、鼓励创新最重要的一个方面。大量的高素质产业工人是产业升级必要条件，建立良好的教育体系，源源不断的人才培养不是一蹴而就的，需要时间，因此，教育改革就显得更加迫切。

增加不受限的技术供给。政府投资发展特定的技术，要确保发展的技术成果为整个市场全体企业所用。研究表明，在基础性、高风险、高投入的技术创新初期，政府扮演很重要的角色。

综合管理。新型的产业政策，需要综合管理，而不是由专门部门管理，也不能政出多门，政策之间不能形成合力，甚至有相互矛盾的情况。

发展市场能力。政府要着眼于市场能力的发展，着眼于生态系统的搭建。政府不应该像是一个“保姆”，而要更像是一个“园丁”，提供适宜生长的土壤、维护适宜的阳光雨露，促进商业生态系统自身的演化。

总之，在当前中国经济发展的历史时点，我们面临的问题不是要不要产业政策，而是如何从“选秀”型传统产业政策转变到赋能市场、促进创新和竞争的新型产业政策。只有如此，才能使理论的讨论深入到现象背后，才能和经济发展的实际良性互动，才能对中国产业升级具有切实的意义。

文章转载自“清华管理评论”(tbr2013)2017年1-2期文章《产业政策转型时》

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