【聚焦】专车新政上报国务院：私家车私自揽客遇阻
导读
近日关于《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“《办法》”)“暂时搁浅”和“最快5月初出台”的两则完全相反的消息近乎同时见诸报端。与征求意见稿相比，《办法》只是在网约车平台许可流程等方面做了一些细微的调整，整体改动不大，私家车做专车需要改为营运车辆的要求不会改变。
接近交通部人士向记者透露，去年底征求意见稿公布后，经过征集各方意见，交通部又将政策进行了一些调整和修改，修改后的方案已经定稿且已上报国务院，何时出台目前尚未得知。
“有一些修改，但变化不大。”上述接近交通部人士表示，具体修改的内容目前仍不方便对外透露。
近日有媒体报道称，交通部对原先的《办法》已作出一些修改，其中，有一种修改思路，是删去了原本征求意见稿中从业者举办促销、奖励活动须提前10日向社会公告的规定。此外，还可能将专车车辆的性质，由登记为“出租客运”改为要求其登记为“预约出租车”，另外开创一种车辆性质。
对此，上述接近交通部人士表示，关于网约车车辆性质变更问题确实是政府和企业之间讨论比较多的。“我们制定政策的初衷是保障乘客的安全和利益，巡游出租车一个月行驶1万公里左右，一年12万公里，而普通的私家车行驶里程低很多，北京调查的情况是一年1万公里。私家车做专车后，如果不用营运车的标准来对待它，不设定报废期限，就会出现车辆过度使用问题。我们不可能把涉及人生命健康的制度放弃，而去满足这些专车企业和司机的要求。”
记者采访的多位专车平台私家车车主均表示，改为营运车辆后，各方面成本会增加很多。一些兼职的车主表示，如果政策执行非常严格将放弃开专车。
“在我看来，政策要是不出台的话，永远有争议，出台之后，就会变成对既有制度执行情况的评估，争议就会少一些，现在别把没有执行的事儿都想象出来，应该先出台再说。出现新的问题地方层面还可以再做调整。”上述接近交通部人士表示。
事实上，交通部层面已经多次公开表态希望政策可以尽快出台。两会期间，交通部部长杨传堂被问及专车管理方案具体出台时间时说道，“我希望是越快越好”。
多位出租车企业负责人在接受记者采访时也表达了对于新政的期待，“再不出台我们的日子就更苦了。”
由于交通部专车新政饱受争议，不少人将希望寄托在了地方政府。征求意见稿规定，国务院交通运输主管部门负责指导全国网络预约出租汽车管理工作。各级交通运输主管部门在本级人民政府领导下，负责本行政区域内的网络预约出租汽车管理工作。
去年10月，交通部专车政策征求意见稿出台之前，上海市交通委向滴滴快的专车平台颁发了网络约租车平台经营资格许可，并推出了专车的“上海模式”：划分政府与市场边界，从管车辆向管平台转变，从事前审批向事中事后监管转变。在不少业内人士看来，上海模式是比较开放的互联网经济模式，但由于交通部政策的公布，上海市也不得不收紧了政策。
交通部专车政策一旦正式出台，地方是否还会有突破的可能性？对此，傅蔚冈表示，地方政府关于出租车管理是有很大的自主权的，《办法》是交通部的部门规章，从法律效力上来讲，部门规章的法律效力是低于地方人大制定的地方性法规的，假如一些城市制定出台自己的法律法规，且只认当地的规定，不认交通部的规章，那交通部也没有办法。这也相当于为地方开了一个口子，为以后地方调整政策提供了条件，但关键要看地方多大程度上愿意接受现在的互联网专车模式。
专车新政或将对专车的性质、车辆和人员，以及平台管理等方面做出明确的规定，具体内容尚不明确。不论如何，新政都将涉及到几千万专车专职和兼职司机、几亿用户和城市出行问题。从这个角度讲，这是一件关乎国计民生和互联网发展的大事，以下给立法者提出三点建议，以供参考。
第一点建议：要鼓励分享经济的发展
专车是“互联网＋”出行的典型，其中的C2C模式代表的是分享经济在社会资源配给方面的尝试，B2C模式则属于传统出租车＋互联网的范畴，尽管两种模式都属于广义上的“专车”，但二者不是一回事。B2C模式需要大量运营车辆作为固定资产，这些车辆的数量有多少，或者应该是多少，没有人能给出准确的数字。城市高峰期需要的出租车就多，低谷期就少，所以，车辆的配给必然出现矛盾：若按照高峰期间配给的话，那么，低谷期就会出现大量车辆闲置和空载；若按照低谷时期配给的话，则高峰期间车就不够用。从模式上讲，真正能够调控数量的专车只能是C2C模式：高峰期社会车辆转换成运营车辆加速运力，低谷时期社会车辆又转换为社会车辆不参与运营。
专车新政之所以为“新”，就应该体现在鼓励专车C2C这种分享经济模式，而非循规蹈矩的限制分享经济发展。若新政仅允许B2C模式，这就与传统出租车没有本质区别，无法达到利用社会闲置资源调控城市交通和缓解交通压力的立法目的，也就谈不上是“新政”。
第二点建议：要体现出简政放权的基本思路
出租车管理权也不是一成不变的，我国出租车管理权由城建部门转到交通部门也没有多少年。如同我们要建立的服务型政府一样，出租车等城市交通管理目的不在于“管理”，而在于“服务”。现在政府对出租车行业的管理还处于2.0时代：管车、管人。这种模式在互联网时期出现了矛盾：若将互联网平台下的专车管理按照老规矩，交给交管部门的话，那么，管理权在政府，出现问题后的赔偿责任却在平台，显而易见，管理权与赔偿责任的分离是不公平的。特别是专车本来就是流动性很大的行业，司机的状况、车况的现状、车损的情况、预约的情况，交通争议等等，事无巨细，相信政府管理部门不可能，也没有必要都要事事操心。当然，这也不是说政府什么都不管，而是交由平台来管理，出了问题平台承担责任，政府直接监管平台，平台直接管理车辆和人员即可。
简政放权很重要，可也不是什么权力都下放，新政至少要做出以下几方面的规定。首先，应该做出补位性规定。“互联网”出行是一个新事物，很多问题现有法律没有解决，例如，平台责任分担问题、保险责任问题、信息安全问题、消费者权益保护问题、平台信息发布问题等等，这些都是新政或其他法律有待涉及的地方。其次，应该做出底限性规定。现在一些专车平台滥用资本优势，去化解政府处罚，去干涉市场自由竞争，去损害消费者权益，这些都应该用法律划清平台企业经营的底线。最后，应该做出原则性规定。说到底，“互联网”的产业发展直至今日也没有人能说得非常清楚，伴随着互联网4.0革命，越来越多的新事物都将涌现，这些东西有好有坏，公权力在这时应该保持谨慎，也许只有“让子弹飞一会”，才能确保立法的谨慎性，才能遵守最小伤害原则去保护那些新的事物。所以，新政应该多作出补位性、底线性和原则性规定，去看待新事物的发展，去保障新事物的进步，去促进社会经济的创新。
第三个建议：要避免引起社会动荡
根据交通部发布的专车新政征求意见数据统计，关于平台是否纳入管理、网约车性质和驾驶员条件等问题的看法，社会反响是非常对立的。在此之前的其他法律征求意见，很少出现这样的征求意见中双方就尖锐对立的情形，同时，持支持和反对者的人数也非常接近，这就更加明确了新政的争议性问题。
这些数据反映出来并非是谁对谁错的事情，而是现实社会对专车发展的一种态度，还处于社会争议期。目前，一些专车平台兼职和专职司机，仅一家就有多达一千五六百万之多，很多人是抱着创业的心态和兼职贴补家用的心态投入到运营中来的，这些人中的绝大部分都属于C2C模式，若专车新政抹杀掉这种经营方式的话，那么，如何保护这些人的权益，如何稳定社会的情绪，如何避免群体性事件就成为立法者必须考虑的事情。与此相关，传统出租车行业对专车的态度也值得思考，如何维护好他们的权利也与专车新政能否妥善实施息息相关。
从专车群体和出租车群体的舆情上看，新政实在不宜作出具体明确的规定，或左或右都会产生不好的舆情效果。尤其是在我国出租车行业改革尚未结束之时，突兀的出台专车新政，这可能会严重阻碍出租车改革路径，很可能影响到社会稳定和出行市场正常发展。
因此，我建议应适当考虑专车新政的内容和出台时间。行政权力上的“试错”是应该被允许的，不过，为了社会整体利益考虑，应尽可能的将成本降到最低点，符合最小伤害和比例原则。专车新政最好的办法就是，先以个别城市试点先行，总结经验之后再向社会推广的办法更为妥当。(中国电子商务研究中心综合中国网、中国经营报 文/朱巍）
延伸阅读：
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