WeChat ID guihuashizazhi Intro 《规划师》创刊于1985年，现为双核心期刊，是全国惟一一份以规划师为核心的人文化的国家级专业杂志。服务宗旨：立足城乡规划，服务一线人员；传递行业信息，关注热点难点；剖析典型案例，总结实践经验；拓宽理论视野，促进学科发展。 点击蓝字关注规划师杂志公众号 本期主题：空间规划实践 [主持人语] 构建空间规划体系是国家推进生态文明建设的重要内容，近年来各地纷纷开展了空间规划探索和改革试点工作，在编制组织、技术方法等方面取得了一些成效，但在空间规划的实施管理和空间治理方面的探索较少。从早期的地方实践到最近的国家改革试点，广州市城市规划勘测设计研究院参加了全国各地多项“多规合一”及空间规划工作，积累了丰富的经验。2017 年 7月 2 日，广州市城市规划勘测设计研究院在北京分院召开了《规划师》·空间规划实践论坛，该论坛聚焦我国空间规划的实践历程及空间管控、实施机制、治理规则等议题，以促进规划师间的交流。基于此，本期“专题研究”栏目以“空间规划实践”为主题，围绕空间规划实践的重心转移、专项规划整合技术、实施绩效机制和空间管制实施路径等展开探讨，以期为规划界同仁提供参考。 [ 主持人简介 ] 何冬华， 高级工程师，注册城市规划师，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长。 朱　江， 教授级高级工程师，注册城市规划师，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长。 【专题研究2】 面向专项规划整合的空间规划方法探索——以广州市“多规合一”工作为例 作者广州市城市规划勘测设计研究院总规划师黄慧明，广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所陈嘉平，广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所总工程师陈晓明在《规划师》2017年第7期撰文，“多规合一”是重构国土空间规划体系、提升国家治理能力的主要改革抓手。目前我国“多规合一”的核心在于建设用地布局合一以及城市增长边界等管制线的划定和管制，形成覆盖全域的空间规划“一张蓝图”。但实际上，“多规”仍包括大量专项设施落地需求，在完成“用地大类”的空间管控后应重点关注“用地小类”的项目精准落地。文章以广州市为例，从建立以“市区联动”为核心的整合机制、构建以“四个校核”为重点的内容协调体系和形成基于规划管理单元整合的成果法定化手段等方面探索面向专项规划整合的“多规合一”方法，以期为各地“多规合一”工作提供参考。 [关键词]空间规划体系；专项规划；“多规合一”；广州市 [文章编号]1006-0022(2017)07-0061-06　 [中图分类号]TU984.11 + 3　 [文献标识码]B [引文格式]黄慧明，陈嘉平，陈晓明．面向专项规划整合的空间规划方法探索 — 以广州市“多规合一”工作为例[J]．规 划师，2017(7)：61-66．   一  广州市“多规合一”在专项规划 整合层面存在的主要问题 （一）“多规”成果庞杂，规划层级有待整合 我国规划众多，且相互关系复杂，据不完全统计，我国经法律授权编制的规划至少有 83 种。广州市目前已经编制或正在开展空间规划编制的职能部门有35个，已编与在编规划共计约180项。从规划类型看，这些规划既包括城乡规划、土地利用总体规划等全域性空间规划，也包括教育、医疗、文化、体育、民政、电力和供水等设施选址型规划；从规划层次看，既包括市层面的规划，也包括区层面的规划。其中，市层面的专项规划绝大部分为布点深度，在设施选址上仅做意向性表达，无法直接与“两规”( 城乡规划、土地利用总体规划 )进行对接，也无法指导设施落地选址与建设；区层面的专项规划大部分为选址深度，基本满足“多规”协调对接的需求，但各区编制情况不一，全市整合工作有待开展。因此，广州市“多规合一”工作一方面要协调各类专项规划与“两规”的用地布局关系，另一方面要重点整合市、区两个层级的规划，明确“多规合一”工作机制和思路，实现市、区“一张图”。 （二）“多规”成果内容体系不一， “合一”的重点有待明确 虽然广州市已经通过“三规合一”工作划定建设用地控制线和城市增长边界控制线，引导城乡项目和设施布局，但是由于相关规划主管部门条块分割，审批管理自成体系，各个专项规划的成果内容体系不一，在编制重点、规划期限和服务人口规模等方面与“三规”存在一定差异。此外，在部分专项设施选址过程中，由于征地拆迁难度大、规划建设期限不协调等原因，设施选址布局在建设用地控制线和城市增长边界控制线以外的地区，甚至涉及到基本农田保护区或其他刚性管控地区，造成一系列新的“多规”冲突。因此，应在“三规”的基础上进一步明确“多规合一”的内容和重点，以“三规”统领“多规”。 （三）“多规合一”成果法定化压力大，调整手段有待创新 经过大量的“多规”协调工作后，对于相当一部分的设施，均需要对现行控制性详细规划进行不同程度的修改，相应形成大量的法定规划优化工作。例如，花都区开展了“多规合一”专项规划整合工作，最终形成全区 2000 多项专项设施“一张图”，通过叠加热点分析得出，与现行“两规”存在不同程度矛盾的设施达到200多项，约占总数的一成。按照以往程序，若由相关职能部门与国土规划部门组织“两规”调整工作，无论是工作量还是工作耗时均非常大，会对城乡规划管理造成巨大压力。 二  面向专项规划整合的“多规合一” 工作思路 广州市已于2014年完成了全市“三规合一”工作，形成了“三规合一”“一张图”、一个信息联动平台、一个协调机制、一套技术标准和一个管理规定的“五个一”成果，划定了建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、产业区块控制线和生态用地控制线，统领全市城乡发展和用地布局。基于“三规合一”工作，广州市政府于 2016 年启动了“多规合一”工作，制定了《广州市“多规合一”工作方案》，明确由市政府组织，市相关职能部门和区政府共同参与，在广州市“三规合一”工作领导小组的基础上，补充、调整成立广州市“多规合一”工作领导小组，推进环保、教育、体育、卫生、林业、交通、市政、水务和环卫等多个部门的“多规合一”工作，实现城乡空间资源的统一协调。 （一）建立以“市区联动”为核心的专项规划整合机制 由于我国政府实行分级管理体制，一级政府一级事权，按照“条块结合，以块为主”的原则，大部分专项服务职能分属市、区两级政府管辖，市、区两级政府也相应编制各自层级的专项规划。因此，“多规合一”首先是职能部门内部的“一规合一”。具体而言，建议市层面的专项规划和区层面的专项规划同步编制，各有侧重。市层面的专项规划重点落实城市总体规划的相应发展要求，明确专项设施发展总体策略、设施体系和建设标准，统筹全市专项设施布局，通过体系、总量和标准将建设要求向区层面传递。各区职能部门同步开展本辖区内的专项规划编制工作，明确具体用地选址。最后，再由市层面进行汇总整合，形成全市各专项“一规合一”“一张图”。例如，广州市中小学教育设施专项规划采用市、区同步开展成果编制的形式，最终形成全市“1+11”的专项规划成果体系，其中“1”为全市成果，包括总报告和全市布点图，“11”为各区分报告和建设导则。 区层面的专项规划直接指导专项设施落地，是保障“多规合一”落地的重要抓手。广州市“多规合一”整合工作充分发挥区层面的整合作用，如花都区等先后开展了区层面专项规划的探索，形成了专项成果编制、校核、整合、上报法定化“四步走”的工作流程(表1)。 （二）以建立“四个校核”为重点的内容协调体系 针对上文提及的“多规”内容成果体系不一的问题，笔者提出目标、标准、布点和用地四大重点校核内容。在目标方面，发挥城市总体规划的引领作用，重点核查专项规划的发展目标及各项指标是否落实城市总体规划相关专项的发展要求；在标准方面，促进土地集约节约利用，重点核查专项设施用地规模是否符合城乡规划配套设施规范及相关标准的要求；在布点方面，促进基本服务均等化布局，重点核查专项设施布点覆盖是否合理；在用地方面，落实规划的刚性管控要求，重点核查专项设施选址或专项控制线是否与现行城乡规划及土地利用总体规划相冲突(图1)。 在进行以“四个校核”为重点的内容核查后，由国土规划部门形成校核结论和调整修改意见，反馈给相关部门逐一协调落实，最终实现各个专项规划成果内容均符合相关标准、设施选址与城乡规划统一的目标。 （三）基于规划管理单元分片、分批推进的成果法定化手段 城乡规划是统领空间规划体系的核心要素。专项设施“一张图”最终应该落实到控制性详细规划“一张图”上。针对规划调整个案多、压力大的问题，笔者提出由国土规划部门牵头，基于规划管理单元对需要调整规划的专项设施进行整合，通过 ArcGIS 叠加分析，识别出专项设施“一张图”中与现行控制性详细规划冲突最集中的地区，以一个或多个控制性详细规划管理单元进行整合，分片、分批启动控制性详细规划调整，提升规划调整效率，发挥城乡规划在“多规合一”工作中的引领作用。   三     广州市花都区“多规合一”专项 规划整合实践 花都区位于广州市北部，全区面积为 969km²，是广州市“三规合一”试点区。在完成“三规合一”工作后，花都区启动了全区专项规划整合工作，开展了“多规合一”探索。下文将结合花都区的具体工作实践，介绍“市区联动”机制下区级“多规合一”专项规划整合工作的开展情况。 （一）区层面的部门联动机制 花都区“多规合一”专项规划整合工作在成果编制、校核、整合和上报法定化四个阶段均重点突出区层面的部门联动机制(图2)。 (1)成果编制阶段。为配合广州市“多规合一”工作的开展，花都区“多规合一”工作由区政府牵头统筹，于 2014 年成立“多规合一”专项规划整合工作领导小组，由副区长任领导小组组长，国土规划、经贸、文化和体育等 15 个区级职能部门及全区6个镇街作为成员单位。领导小组在花都区国土规划部门下设工作小组办公室，开展具体协调工作。同时，15个区级职能部门分别委托专业机构相应开展本部门的专项规划编制工作并组织专家评审。花都区国土规划部门与“多规合一”专项规划整合编制单位项目负责人均参与成果评审并出具评审意见。 (2) 成果校核阶段。通过项目评审后，由花都区相关职能部门向花都区国土规划部门提交专项规划成果。花都区国土规划部门对各个专项成果逐一进行校核，形成校核结论和调整修改意见，以《专项规划内容校核图》《专项规划内容校核表》的“一图一表”形式反馈给相关部门，并会同相关职能部门、专项规划编制单位和“多规合一”专项规划整合编制单位针对反馈意见逐一召开专项规划协调会，针对核查问题逐项讨论，形成协调共识(图3)。 (3) 成果整合阶段。各个职能部门结合专项规划协调会意见，调整及完善各自专项规划成果，重新提交花都区国土规划部门进行“多规”成果空间汇总。由于在成果校核阶段是分开对各个专项进行逐一核查的，在“多规”成果空间汇总后，仍然存在部分专项设施选址重叠的情况。因此，镇街负责人将会同选址重叠涉及的职能部门进行设施最终落地协调，对能够合署设置的设施进行合署设置，对需要独立用地的设施在会上重新明确选址，形成区层面的“多规合一”专项设施“一张图”。 (4) 成果上报法定化阶段。在形成区层面的“多规合一”专项规划整合成果后，由花都区国土规划部门结合土地利用总体规划中期调整的契机，将专项规划整合成果纳入区土地利用总体规划，并依据区专项规划整合成果启动控制性详细规划优化工作，上报广州市国土规划部门进行成果法定化。花都区各职能部门的专项规划成果也分别纳入广州市专项规划成果，最终在市层面形成“多规合一”专项规划整合“一张图”。 （二）“四个校核”的具体内容 (1) 目标方面。由于专项规划是在专业职能部门的主导下编制的，首先要落实职能部门相应发展愿景和要求，但部分目标的设定会与城市总体规划存在一定的偏差。例如，经核查，《广州市花都区体育设施布点规划 (2014—2020)》确定的人均体育用地面积与城市总体规划的要求存在一定差距，这一差距主要是由于部分镇街级体育设施配建规模偏小造成的，经核查后与体育部门共同议定，适当增加部分镇街体育设施用地规模，以满足城市总体规划中体育设施的配建目标与要求。由此可见，通过目标核查工作，能更好地发挥城市总体规划对城市各项规划的统领作用。 (2)标准方面。花都区“多规合一”专项规划整合主要以《广州市城乡规划技术规定》(2015 年修订版 ) 为依据，结合各专项设施相应技术标准和其他相应规范，拟定相应设施核查标准，对各专项设施的总用地规模和人均用地规模进行核查，识别超标用地设施，并反馈给相应职能部门进行协调，既保障设施用地，又促进土地集约节约利用(表2)。 (3) 布点方面。花都区主要结合相应设施的服务半径要求，分析规划居住用地的专项服务设施覆盖情况，针对专项服务设施未能覆盖的地区，与相应职能部门协调，明确是否需要补充布点。 (4) 用地方面。花都区重点核查专项设施选址是否与城市总体规划、土地利用总体规划、现行法定控制性详细规划相冲突。对于选址涉及城市总体规划禁建区、基本农田保护区和水库水域等强制性内容的设施，协调相应职能部门进行设施重新选址或局部调整选址红线；对于需要调整控制性详细规划和土地利用总体规划的设施，协调后由国土规划部门统筹落实。 （三）形成“冲突叠加，单元整合”的技术手段 花都区“多规合一”专项规划整合工作经过多轮部门联动协调后，商定约200 余项设施需要进行控制性详细规划调整。为提高规划修改和行政审批效率，花都区“多规合一”专项规划整合通过“冲突叠加，单元整合”明确优先调整的地区，分片、分批启动控制性详细规划调整工作。 (1) 权重赋值。首先，明确需要调整控制性详细规划的专项设施，形成专项设施调整图。其次，结合设施等级和建设计划对设施进行权重赋值，远期低等级设施赋低值，近期高等级设施赋高值，形成权重矩阵 (表 3)。最后，通过ArcGIS将设施选址进行栅格化，1个冲突图斑视为一个“热点”，单个热点值按权重矩阵进行赋值，最终形成一系列“控制性详细规划冲突热点图”。 (2)冲突叠加。通过ArcGIS栅格运算，对各专项的“控制性详细规划冲突热点图”进行叠加，如果同一地块栅格内有两个需要调整控制性详细规划的设施，则会对“热点”栅格权重值进行直接叠加，并汇总成“热点冲突汇总图”，明确全区“热点”分布和相应权重。 (3)单元整合。由于“热点冲突汇总图”中的设施仍然以点状零散分布，需要以控制性详细规划管理单元为单位，对控制性详细规划调整需求进行整合。首先，通过单元内所有“热点”权重求和；其次，考虑到控制性详细规划管理单元面积大小不一的问题，通过单元栅格面积均摊进行标准化处理，根据公式 (1)计算单元冲突程度，并生成“管理单元冲突情况图”；最后，根据单元冲突情况，按轻重缓急，分片、分批整合管理单元，开展控制性详细规划修改工作(图4)。 （四）形成“多规合一”专项规划整合的“三个一”成果体系 花都区“多规合一”专项规划整合成果主要包括三项内容：①全区“多规合一”“ 一张图”。以控制性详细规划为底图，整合落实全区 20 个专项规划共计 2000 多项设施，并通过土地利用总体规划中期调整，重点保障近期约200 个专项设施落地实施 ( 图 5)。②规划管理“一个库”。对全区 2000 多项设施分类分级入库管理，形成五大项15个子项的设施数据库(表4)。③规划联动“一张表”。明确相应设施控制性详细规划和土地利用总体规划调整内容，分片区、分批次逐步推进相应设施的控制性详细规划调整。 文章全文详见《规划师》杂志2017年7期 《面向专项规划整合的空间规划方法探索 — 以广州市“多规合一”工作为例》 转载须知 转载时后台回复“转载”二字， 需开白名单转载请在后台留下公众号ID， 无授权图片的童鞋会被举报的哦！ 《规划师》杂志近期文章推荐 （点击蓝字可看原文） 【规划师论坛1】欧洲城市街区制在中国的适应性研究：理论与实践 【规划师论坛2】新时期下“街区开放”的理论认识及技术探索 【规划师论坛3】路权共享导向的开放街区规划设计策略 【规划师论坛4】“小街区规制”——“街区制”的成都实践 【规划师论坛5】居民主观感受视角下的广州保障房住区空间共享 【规划师论坛6】山地城市中心区街区更新过程中的空间开放与共享 【NEW BOOK】《新型城镇化背景下广西新型城镇规划建设研究：理论与实践》 【PM】综合管廊建设的“三级架构”运营模式研究 【PM】天津滨海新区公共空间规划管理机制研究 【专题研究1】空间规划实践的重心转移： 从用地协调到共治规则的建立 【资讯】《规划师》•咸阳论坛（2017）通知 识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志 《规划师》杂志社                                                Reward 长按二维码向我转账 受苹果公司新规定影响，微信 iOS 版的赞赏功能被关闭，可通过二维码转账支持公众号。 Scan QR Code via WeChat to follow Official Account