【规划师论坛1】社区共治视角下公共空间更新的现实困境与路径

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本期主题：社区共治与社区生活圈规划

【编者按】

党的“十九大”报告强调，“增强民生福祉是发展的根本目的”；要“加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会格局”。社区，作为城市日常性服务和管理的基础单元，是社会治理中服务群众、落实群众美好生活期待的“最后一公里”。为让城市生活更美好，应坚持民生至上，积极从社区共治的视角探索社区规划与建设的新路径，规划与建设社区生活圈，构建高质量的社区生活圈公共服务体系，充分发挥城市规划在社区治理中的作用。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“社区共治与社区生活圈规划”为主题，特组织刊发一组文章，重点探讨社区共治和社区生活圈规划的理论、方法、实施路径与策略等，以飨读者。

【规划师论坛1】

社区共治视角下公共空间更新的现实困境与路径

作者同济大学城市规划系教授、博士生导师、副系主任，上海同济城市规划设计研究院城市更新规划研究中心主任卓健，同济大学城市规划系硕士研究生孙源铎在《规划师》2019年第3期撰文，针对当前社区公共空间更新面临的多重困境，文章从权力结构、更新模式和公共精神三方面解析其原因，提出以共治为导向的社区公共空间创新型更新路径：在权力组织层面，根据社区类型及发展阶段，构建扁平化、动态化的权力结构；在更新模式上，建立以包容性、渐进式发展为常态的更新机制；在实施手段上，可尝试将大型改造工程“化整为零”地转化为居民可参与的小型更新项目。

[关键词] 社区公共空间；社区更新；共治；公众参与

[文章编号]1006-0022(2019)03-0005-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]A

[引文格式]卓健，孙源铎．社区共治视角下公共空间更新的现实困境与路径[J]．规划师，2019(3)：5-10，50．

一

我国社区公共空间更新的现实困境

（一）社区公共空间的界定不明

在我国，“社区”概念是经过了较长一段时间的演进在近些年才逐步形成的。计划经济时期，大部分城市居民的日常生活局限在高墙围起的单位大院内，院内的公共空间分布随意，且经常被各种建筑侵占，与真正意义的公共空间有一定差距。随后，伴随工人新村的建设，出现了“公共活动场地”的概念，但这一时期的公共空间受经济条件制约，大多被设计成绿地或功能单一的场所。市场经济时期，居住小区注重内部公共空间的品质，但其设计逻辑带有明显的商业化倾向，往往“见绿不见人”，重视觉效果轻社会功能。与之相对比的是，里弄、里坊等传统居住型街区没有统一规划所谓的“公共空间”，但长期以来居民依据自身需求对街巷空间进行自发改造，居民与空间的频繁互动赋予其多样性的社会功能，使之成为具有活力和吸引力的“公共空间”。

社区公共空间的界定不明，影响了对其公共性的把握，对什么是好的社区公共空间也缺乏共识。在城市更新的大背景下，社区公共空间在内外力推动下也发生着变化，暴露出一些普遍存在的更新困境。

（二）居民自发更新合理性的争议

按照法国哲学家亨利·列斐伏尔的“空间生产”概念，空间是社会的产物，是一个社会生产的过程，它不仅是一个静态的产品，也是一个社会关系的重组与社会秩序实践性的建构过程。一方面，社区公共空间是社区活动的容器，与居民日常生活息息相关；另一方面，社区居民的活动又反过来重新定义了社区公共空间，后者处于一种不断被再定义的过程，社区居民是空间的生产者。

近年来，一些城市的小区居民自发将公共绿地改造为菜地的报道屡见报端。对此“毁绿种菜”现象，管理者通常将原因归结为公共监管不到位，“一家管不住、家家管不住”，并将其作为“不文明行为”甚至是“违法行为”进行清理，但管理者的“除菜还绿”行动却未得到居民的支持，“违法行为”屡禁不止。在管理者与居民之间的拉锯战中，居民自发改造的意愿及诉求并没有得到理解和关注。

在现行的城市规划管理制度下，我国城市的建设用地均有明确的功能使用。社区公共空间对应的用地也一样。为了确保公共空间的合理使用和活动秩序，社区形成公约并委托物业管理单位实施运营管理。根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国民法通则》，居住小区内若改变公共用地的形态和用途，应由业主们共同决定，单个业主无权擅自分配使用。但是，这一社区自治的制度设计并没有得到社区产权人的积极回应，个体业主普遍对参与社区管理缺乏兴趣。在一些社区，代表业主集体权益的“业委会”虽然成立了，但与个体业主之间的关系松散，形同虚设，并未形成有效的“委托—代理”关系；在另一些社区，则由于业主参与度低，“业委会”久悬未立，甚至出现物业管理机构阻扰“业委会”成立的现象。总的来讲，居民在管理上更加信任政府，而在服务上则更依赖物业。在居民自治组织缺失的情况下，居民和政府间缺乏沟通协商的中间层，政府因不理解居民自发的多元化诉求而往往采取简单的管制行为。

同样是居民自发改造社区公共用地用途的“种菜”行为，上海一些社区的居民在专家社团的帮助和引导下，组织起来共同参与社区公共空间和绿地整治，引入了包含“可食地景”理念的“都市农园”，这一行动不仅得到管理者的支持，还得到了社区居民的普遍欢迎，小农园也被誉为“开心农场”。由此可见，自下而上的内生式更新并不意味着居民个体可以为所欲为，居民自发更新的合理性尤为重要。

（三）市场推动更新的得与失

除少数项目由政府投入外，推动城市更新最主要的外部力量是市场。如何平衡城市公共空间的公共性与城市现代化发展的经济性，是市场推动城市更新的一道难题。处理不好的话，由外部力量推动的城市更新将以经济价值最大化为目标，表现为以低洼地段改造为目标的“空间置换”运动和以房地产为驱动力的“空间谋利”行为，城市更新的直接利益相关者 — 城市居民处于弱势地位，最终导致一系列社会问题。

上海永康路的城市更新就是一个备受争议的例子。永康路前身为马路菜场，2011年由运营商主导的城市更新，把沿街菜场改造为酒吧餐饮场所，整条街逐渐发展为国内外年轻人的深夜聚集地，夜间经营对当地居民作息产生了极大的干扰。虽然，在这一更新过程中专门成立了“路委会”协调各方矛盾，但其作用十分有限。在本地居民的强烈反对下，政府最终拆除了酒吧街。但不少人认为，永康路的吸引力和特色形成是很不容易的，简单的清理非常可惜，上海就此少了一个城市特色要素。

在我国快速的城市发展过程中，追赶式的现代化将许多历时性的社会任务变成了共时性的压力。面对社区公共空间纷繁复杂的问题，介入更新的外部力量寻求的解决方案是“毕其功于一役”，短时间内以公共空间的彻底变化来一次性解决所有问题。表面上看，这样的处理方法是高效的，但这一突变带来的副作用是多年构建起来的社会公共秩序被打乱。社区公共空间更新的逻辑不再包容所有的使用者。正如Michael Rustin所指出的：“我们必须假设每一种场所驱赶和排斥着不想要的参与者，同时又在吸引它所想要的客户群。”

社区公共空间的更新模式应包容更多自发的、渐次的更新，而不是以上帝视角进行整顿式改造，抹杀一切看似无序的自发性改造行为。社区公共空间更新需要吸收包容性发展的观念，使经济增长与居民生活的改善及社会意识的培育同时进行。因为在这种群体性、在地性的演进过程中，社区居民能够基于共同利益而联合起来，对推动更新的外部力量产生制约，两股力量的平衡与互补才能使社区公共空间的发展不会偏离正轨。

二 

社区公共空间更新困境的成因分析

（一）社区治理体系中自上而下的垂直结构依旧强势

社区公共空间更新的路径和成效与社区的治理结构密切相关，良好的治理结构应当有利于治理方的行为动机与使用方的实际需求形成呼应关系。然而，在我国社区治理体系的演变过程中，自上而下的垂直结构长期处于主导地位。在我国古代城市中，受集权主义、礼仪法度的影响，城市管理呈现为立法、司法、行政为一家的高度集权化的结构，体现在城市居住区管理中，“官—民”的上下关系非常明显。进入现代社会，我国居住区管理体制经历了从“单位制”到“街居制”再到“社区制”的演变，管理方法也从“管制”走向“治理”，但政府在社区多主体治理体系中的主导地位依旧明显，本应作为社区自治组织的居委会，其实际角色更接近于政府的基层部门(表1)。

从我国城市住区管理体制的演变及特征不难看出，无论是传统的住区管制，还是现代的社区管理，自上而下政府主导的垂直结构在社区治理中一直保持着绝对的主导地位。一方面，严格的层级制度和事无巨细的全面管理使得政府机构不堪重负、积重难返；另一方面，社区居民也养成了对政府的过度依赖，长期习惯于被动接受的角色而缺少参与共同治理的热情，社区公共空间更新等待听命于官方的项目介入。这种状况阻碍了社区共治的发展，也延缓了社区空间更新的进程。

（二）空间谋利的短期行为与社区长远的发展需求错位

在城市更新背景下，城市发展从增量导向的城市新地块建设转向存量导向的建成空间再生产。在政府约束缺位的情况下，市场固有的“空间谋利”行为往往使得城市空间的再生产演变成为资本剥夺空间剩余价值的工具。市场行为的“空间谋利”本身无可厚非，因为经济增长也是城市发展的重要任务。重点在于这一行为不能脱离社会监督和约束，经济增长不能以损害社会、环境等居民权利为代价。

政府监管城市更新项目面临的一个重要挑战是市场的短期行为。我们常常看到一些“成功”的城市更新项目经过3～5年的喧嚣和热闹之后，随着市场操作方的获利离场而再度陷入困境。出于对公共政策长期性和稳定性的担忧，我国的市场“空间谋利”行为更加注重短期利益，往往采用急功近利的方式推动城市更新，以求在短时间内获得投资回报，对更新项目品质的持久性和更新项目的长期绩效缺少考虑，短期行为的突变式更新往往扼杀了城市街区自发演替的多种可能性。

社区公共空间的更新与本地居民的长期利益诉求息息相关。政府引入市场机制的时候，应当选择那些社会责任声誉良好的企业，把市场行为的赢利点和社区更新的长期性结合起来，同时尽可能地保持相关公共政策的长期稳定，为企业的长期投入提供政策保证。此外，推动社区治理结构的转变，形成对市场行为的公共监督，政府、企业和居民共同推动形成长远发展的持续更新机制。

（三）社区公共精神衰退导致社区公共空间归属感的迷失

管理体制的单一与市场行为的短视并非社区公共空间更新困境的全部原因。在市场化改革和现代化进程中，社区本身呈现碎片化的发展走向，而社区公共精神也面临着日益消解与式微的困境。城市中心区逐渐被大型购物中心、高级房地产项目所占据，成为炫耀性消费的空间，普通市民的城市生活空间被日益边缘化。原本以社区内部公共空间为载体的社区活动或被转移到社区外的消费场所，或依靠网络社交媒体完成，社区居民相互之间的交往无论是在频度还是强度上都较以往大为降低。同时，受经济利益的驱动，公共交往的活动中居民的行动动机更多地指向利己而非利他，导致社区失去了原有的高度一致性和规范性，而作为居民日常交往空间载体的社区公共空间在此转变中失去了居民情感纽带的作用，居民对社区公共空间的归属感日渐迷失。社区公共精神衰退导致了内生更新动力的严重不足，是造成社区公共空间更新困境的根本原因之一。

三

 上海社区公共空间更新的共治探索

上海分别于 2015 年、2016 年启动了城市更新试点工作和城市更新四大行动计划。同期编制并于2017年底得到批复的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》明确将针对存量空间的城市更新作为上海未来发展的主导模式。

上海的更新试点和实验非常注重体制机制的创新，大范围地普及社区规划师制度，注重社区共治和公共参与。早在2007年，上海市政府出台的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》就强调“要探索建立社区委员会等社区共治平台，形成社区成员共同治理的利益协调机制”。2017 年召开的中共上海市第十一次代表大会明确提出：“充分发挥社区委员会共治功能；政府支持、社区协同、各方参与、居民携手，解决群众关心的居住条件、社区环境、公共活动、物业管理、公用设施和便民服务等问题，增进市民对所在社区的认同感和满意度。”上海多个街道和社区的公共空间更新探索，在权力组织、更新模式与实施手段等方面取得了较好的创新性成果。

（一）福山路跑道花园改造更新

上海福山路跑道花园项目位于浦东新区陆家嘴地区。该地区机动车交通本位的道路规划建设使得步行空间品质长期被忽视，人行空间被机动车道挤占、公共活动场所缺乏。2016 年末，为提升现有社区街道空间质量、促进居民社会交往，依托浦东新区城市更新的“缤纷社区计划”，新区的社会组织“陆家嘴社区公益基金会”发起了福山路跑道花园项目。在政府部门和本地商家等多方支持下，在多次与专业规划师和社区居民沟通、听取意见的基础上完成了方案设计，并最终在福山路与商城路交叉口的街角修建起一座小型跑道花园，为各年龄段的居民提供运动、游戏和休憩的空间，走出了街道作为社区公共空间品质低下、缺乏活力的困境。

作为由社区组织主导的公共空间改造行动，福山路跑道花园改造更新的创新之处在于，多个参与主体在项目的全过程中通过反复讨论和磋商，权力得到较好的平衡，形成了较为扁平化的合作机制。作为政府代表的陆家嘴街道，一方面落实上海《15 分钟社区生活圈规划导则》，为项目提供公共监管和规划指引；另一方面也为项目提供政策制度保障和一定的资金支持。作为社区组织方的“陆家嘴社区公益基金会”，负责汇集居民、商家和专业人士的意见，并与政府沟通，制定改造方案、跟进项目实施。此外，社会媒体、当地商户等的参与，都以不同方式对项目的成功落地起到了推进作用。福山路跑道花园改造更新通过强调多元的分散主体达成扁平化的合作网络，自上而下落实人本理念、自下而上集结社会力量，多元主体发挥所长并有所作为，在良性互动中实现社区公共空间质量的改善。

（二）静安区“美丽家园”社区空间更新

始于2015年的上海静安区老旧社区“美丽家园”更新行动，是在上海城市转型、有机更新价值倡导下，针对社区层面的一项代表性的空间共治实践创新。该行动在“安全维护、交通组织、环境提升、建筑修缮”4个更新目标的引领下，强调更新工作的分层推进、分步推广，基于居民需求紧迫度、施工难度、街道近期工作安排和资金预算，将目标分解成渐进式的行动计划。2018 ～ 2020 年静安区“美丽家园”三年计划包括完善共享停车机制、推行住宅小区公共区域清洁维护标准等针对公共空间的更新行动。该行动通过“化整为零”地将大目标转化为小项目，既能充分聚集资金和精力，尽早解决当下社区空间较为紧迫的问题，又能保证各个更新项目都符合社区发展的长远目标。

此外，静安区“美丽家园”社区空间更新以增强社区成员共同意识和社区归属感为动机，注重方案制定过程中居民的深度参与。在方案制定的初步阶段，通过居民访谈、座谈会和入户调研等方式，了解居民对社区公共空间的实际需求，并由规划师组织居委会、业委会、物业之间相互沟通协调，达成草案的共识；在方案编制阶段，面向居民举办汇报会，并由专业规划师负责讲解规划方案，使居民能够始终跟进并监督项目进展；在方案公示阶段，通过建立民主投票表决机制，更新项目草案需 2/3 以上居民表决通过后，才可以正式上报政府立项。在更新行动的每个环节，赋予居民充分的知情权和决策权，在一定程度上培养了居民参与决策社区事务的能力，长远来看，为未来社区形成居民自组织力量及推动社区更新打下了一定基础。

（三）“创智农园”社区花园微更新

上海杨浦区五角场街道创智天地片区的“创智农园”，是上海社区花园空间微更新的成功案例之一。社区花园是社区民众共建共享、进行园艺活动的场地，其特点是在不改变现有绿地空间属性的前提下，通过提升社区公众的参与感，促进社区营造。“创智农园”所在地块原本是社区一处闲置地块，2016年经过五角场街道、当地开发商瑞安集团及社会组织“四叶草堂”合力更新后，转变为集农作物耕种、儿童农业教育、社区跳蚤市场等多种活动和功能于一体的社区公共空间，目前已经成为当地社区最具活力的社会场所。

该更新的创新之处在于，在社区花园的营造过程中联合了社会组织、周边高校师生及社区居民，从社区企业设计师创作墙面涂鸦到高校师生及社区居民参与建造，再到各类单位或个人打造迷你花园，以及后期运营过程中居民参与维护、开展公益志愿项目、举办社区跳蚤市场与农夫市集等活动，极大提高了社区公共空间更新中居民的参与度和感受度，突破了在精英决策商业运作大环境下，民众大多数情况只能被动接受和使用公共空间的情况，居民在深入参与施工过程及后期运营中强化了社区的归属感，建立了与社区公共空间的情感纽带，并潜移默化地培育了自身的公众精神。

四

共治理念下的社区公共空间更新路径

（一）权力共享：治理结构的扁平化与动态化

在社区制的发展背景下，社区多元权力主体的协同与嵌入，避免了单一主体推动的更新项目造成的功能脱离实际需求、空间资源浪费的问题，多主体的权力共享机制能够在一定程度上保证更新过程的公平性和成果的包容性。社区空间更新和社区治理结构调整是相辅相成的，加强社区多主体治理结构的研究也是社区更新实践的紧迫需求。从既有的项目实践看，以下两种治理结构的变化对社区的有序和有机更新是积极的。

(1)治理结构的扁平化。随着城市基层管理体制的改革，近年来社区空间治理结构“垂直化”的特征开始弱化，居民的社区意识开始被唤醒。但是，由于在城市规划中缺乏独立的法律法规条例对公众参与行和实施的过程及结果进行有效的保障，政府“包办”、社区居民“象征性”参与的社区公共空间更新仍旧是主流，而第三方组织参与的协作性更新模式仍处在实验阶段，尚未建立起有效的机制保障更新过程的合理合法性。扁平化治理结构的推进需要政府继续通过“减政放权”进行扶持培育，通过政策引导和资金支持的方式，促进社区的自组织发展和自主性建设；借助网络技术与社交媒体，更广泛地集中各权力主体的意见和力量；针对不同类型社区的特征和需求，建立与之相应的扁平化更新模式，如在市中心人口结构复杂的成熟社区建立基于多元主体监督的合作更新模式，在以外来务工人口为主的社区采用“社区—企业”共建的更新模式，在以本地农村人口为主的远郊农村社区推广乡贤能人主导的更新模式。

(2)治理结构的动态化。随着社区治理的深化，社区权力主体结构变得日益复杂，社区权力秩序逐渐表现出弥散意义上的流变性。而社区本身也是一个不断“生长”的系统，处于不同生长阶段的社区对公共生活空间的需求差异很大，从基础功能设施的补足到空间使用满意度的提升，再到品质特色的打造，需要基于不同阶段的更新目标对各个主体的权力秩序进行调整。例如，处于物质功能阶段的社区需要依靠政府力量补足基础功能设施；使用满意度阶段则依靠居民主体提出公共空间优化建议，依靠居委会筹措资金、发起改造，提升公共空间使用的满意度；品质优化阶段更需要居民、社区内部社团或外部组织形成议事组织，商议社区公共空间特色营造策略，进一步优化公共活动空间系统及其功能，构建完整的公共活动空间体系，提升社区活力。

（二）发展共谋：民政企合作的渐进式更新

当下我国社区更新项目大多着重空间环境的改善，但应认识到更新的根本目的是增强居民能够凭自身能力实现理想生活状态的“可行能力”，即当未来社区环境条件不适应居民新的需求时，居民有能力自主联系各类社会资源共同发起改造。而社区公共空间更新之所以能够汇集居民力量，是因为在解决与居民日常生活直接相关的公共事务领域，居民对切身利益的关心程度和集体智慧往往大于政府官员及管理精英。当下我国的社区公共空间或者受“政绩工程”影响，或者受市场利润制约，大多趋向周期短、收效快的突变式、片段化的更新项目，居民和社会组织在快节奏的变化中力量得不到集结，“可行能力”的培养难以实现。共治导向下的社区公共空间更新倡导渐进式发展，将社区发展的长期目标转化为分步骤的、适合多方参与的小型任务，注重依靠更新项目孕育居民、社会组织参与谋划社区发展的能力，最终形成社区议事团体、社区公约来保障这一更新机制能够常态化发挥作用，实现社区的自我修补、自我完善。正如简·雅各布斯所说，社区要通过“多方面的、逐渐的、经常的、有条不紊的变化”，来保证自身“拥有适应变化、更新自己、保持自己的吸引力和提供便利之处的能力”。

在这一方面，国外城市的更新实践提供了值得借鉴学习的丰富经验。例如，东京谷中区的社区营造就是一个分成六阶段的居民、政府、企业紧密合作的渐进过程(表2)。从最初当地居民创办地方杂志、发掘当地文化特色，到其后居民联合周边高校建立“谷中学校”，培育居民自发推动社区空间创新的意识和能力，再到最后当地社区建设宪章的出台，提出了保护和促进当地文化的 5 个基本原则，并成立永久的社区营造委员会解决未来社区发展的问题，形成居民、政府、企业三方良性沟通机制，最终促成居民信任并越发积极参与的良性循环。

（三）营造共参：建立居民与社区公共空间的情感纽带

扬·盖尔说过，人对于城市的感知“首先是生活，然后是空间，再次是建筑”。一个高品质的社区公共空间并非一定要通过大拆大建才能实现。应当认识到，社区公共空间的价值在于其提供的由人共同存在而产生及可能产生的公共交往行为，这是维系不同层次社会关系的重要纽带。社区公共空间归属感的遗失，在很大程度上是因为居民固有的社会活动外向转移到商业综合体、大型娱乐场所等公共设施，居民与社区公共空间的互动关系和情感联系被切断，而社区公共空间更新则是重建这种情感纽带的良好机会。社区通过实施一些小型的、有趣的空间更新项目，尝试邀请居民及其他社会团体与专业人士共同参与营造和后期运营，提升人与空间的互动强度。事实证明，由政府或市场主导的大型工程由于公众参与度低，居民感受度不高；往往是居民在建设过程中有参与的小型项目，居民在参与过程中彼此培养感情，并将这种情感注入他们的劳动成果中，使得公共空间具有更强的精神联系。

在社区空间更新的施工过程和后期运营、维护中，允许居民、社会团体与专业人士在一定框架内直接参与，不仅能够节省更新成本、提升空间使用效率，更重要的是，多种主体在共同营造过程中彼此建立情感联系，提高了居民对公共空间的归属感，社区精神得到培育。而这一路径正契合了联合国对社区发展的定义：通过人民自己的努力与政府当局合作，以改善社区的经济、社会和文化环境，把社区纳入国家生活中，从而为推动国家进步做出贡献。

五

 结语

随着城市从量化发展步入品质化提升、城市管理模式从政府管制走向多方治理，未来的城市发展机制将更加注重多主体、多领域的融合。应对这一发展动向的转变，政府或市场主导的大型更新项目可能还受到众多因素的制约，难以在短时间内找到符合时代需求的解决路径，而社区公共空间更新则可以作为这一新型更新和治理模式的较为理想的“试验区”，社区更新实践的路径探索具有深刻的启发意义。

同时应当注意到，在权力结构、更新模式和公共精神 3 个方面的转变过程中，对规划师的专业知识和技能也有了新的要求，需要更为深入地从社会学、管理学等学科视角考虑空间更新；而规划师自身的角色也从以往解决技术问题的“技术专家”转变为充当多方协调的“组织者”，在承担城市物质空间的筹划、设计及管理任务的同时，还应当自觉地介入社会领域，充当社会角色。规划师在社区公共空间共治更新的路径探索中，也面临着自身职业角色的新挑战。

来源：2019年03期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年03期

《社区共治视角下公共空间更新的现实困境与路径》

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