|全网首发|【专题讨论24】健康的韧性城市规划模型构建与策略
【专题讨论24】
健康的韧性城市规划模型构建与策略
作者湖南省建筑设计院有限公司肖婧，湖南省建筑设计院有限公司副总规划师、城市规划院副院长李松平，湖南省建筑设计院有限公司梁姗在《规划师》2020年第6期撰文，2020年春节前后爆发的新型冠状病毒肺炎疫情对我国城市应急能力和治理水平提出了巨大的挑战。文章反思了当前公共卫生防疫在设施布局、区域联防、预警机制和治理水平等方面的痛点，指出营造健康的韧性城市迫在眉睫；随后引入韧性理论，分析了韧性城市的内涵以及国内外研究和实践进展，进而构建了健康韧性城市规划的EERR(“双评估”和“双响应”) 模型，并提出了韧性城市构建策略：首先，通过建设有机的健康城市结构、谨慎布局卫生风险类设施，营造韧性的空间格局；其次，以平灾结合、刚弹相济的理念分区分级分类规划公共卫生设施，并对应急设施进行战略性预留；再次，对疫情期间的交通系统和应急物流实施分区分块的弹性管理方案；最后，利用互联网和大数据技术提高治理水平，并通过数据共享，跨区域联合建立风险管理体系。
[关键词]公共卫生事件；韧性城市；应对能力；规划模型；空间规划；治理体系
[文章编号]1006-0022(2020)06-0061-04
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式] 肖婧，李松平，梁姗．健康的韧性城市规划模型构建与策略[J]．规划师，2020(6)：61-64
一
现状反思：疫情之下对城市应急能力的重新审视
（一）突发公共卫生事件威胁城市安全
2020年春节前后，新型冠状病毒肺炎疫情爆发。疫情的爆发既具有偶然性，也具有必然性。近十年间，世界卫生组织一共宣布过六次“国际公共卫生紧急事件(PHEIC)”，包括2009年H1N1流感疫情、2014年野生型脊髓灰质炎病毒疫情、2014年西非埃博拉疫情、2016年巴西寨卡病毒疫情、2018 年刚果(金) 埃博拉疫情及此次新型冠状病毒肺炎疫情。从突发疫情的频率来看，公共卫生事件的防控应当引起社会各界长期的高度重视。
（二）当前城市公共卫生防疫的痛点剖析
1.高流动性背景下，区域联防相对滞后
相较于SARS 疫情爆发的2003 年，现阶段我国拥有了效率更高、覆盖更广的快速交通系统。互联互通的巨型网络在给人们出行带来便捷的同时，也使疫情传播更难控制。当疫情在武汉出现时，与之有着密切经济联系的区域和城市都成为高风险地区，加之春运高峰，致使疫情控制变得更加棘手。
实际上，人口的流动与疫情的传播并不是必然的正相关。缺少高效率和精细化的区域联防措施，是疫情席卷全国的原因之一。
2.面对病例的激增，卫生设施高度短缺
疫情爆发导致患者剧增，但由于城市医疗设施承载力有限，大批疑似病例难以得到及时确诊和医治。病毒携带者不能及时被隔离，极大增加了疫情传播的风险。再者，由于候诊空间不足，感染者和未感染的常规病人一起排队等待就医，交叉感染的风险显而易见。
情急之下，武汉临时建设了“雷神山”和“火神山”应急医院，在一定程度上缓解了医疗设施短缺的境况。然而，2003年我国各地在SARS 疫情期间兴建的许多传染病专科医院，在疫情结束后出现较严重的空置现象，如四川省第六人民医院为SARS疫情兴建，建成后未收治过一名SARS病人，曾长期处于封闭闲置状态。可见，面对突发公共卫生事件，当前城乡卫生医疗设施与资源体系的适应能力不足。
3.预警机制不完善，监测智能化待提高
我国公共卫生系统缺乏灵敏的预警机制。在此次新型冠状病毒肺炎疫情发生之初，其严重性尚未引起高度重视，由于对其传播机理和空间蔓延情景缺乏科学评估，导致决策系统缺乏有力支持，难以及时做出具有前瞻性和精细化的应对部署，最终陷入相对被动的状态。
可见，构建健康的韧性城市，以主动应对各类不确定的公共健康风险因素，提高城市系统的抵御力、适应力和恢复力，已经成为当务之急。
二
理论引入：韧性理论在城市规划领域的应用
（一）韧性城市的内涵特征
韧性城市强调城市系统对外界干扰、冲击或不确定性因素的抵抗、适应和恢复能力，以及总结经验教训从而提升城市系统整体韧性的能力( 图1)。
（二）韧性城市规划的实践进展
早些年，世界各国的韧性城市规划主要针对气候变化引发的挑战，研究城市如何以更有效、更灵活的方式应对气候环境的不确定性。
近些年来，随着城市的发展和外部环境的变化，人们对除了自然灾害之外的其他风险( 如能源安全、资源紧缺、生态危机和恐怖袭击等) 有了更深的认知和更多的关注。韧性城市的规划实践针对新形势下的挑战，正在探索应对城市危机的新思路。然而在目前的韧性城市规划体系中，针对公共健康和突发公共卫生事件应对策略方面的研究尚未成熟(表1)
三
模型构建：健康韧性城市规划的EERR模型
（一）“双评估”和“双响应”(EERR)模型
为了应对突发公共卫生事件，韧性城市规划应当分为四个阶段：首先是“双评估”，即“健康风险评估”(Evaluation of Risk)和“城市韧性评估”(Evaluation of Resilience)；其次是“双响应”，即“空间规划响应”(Response of Spatial Plan) 和“治理体系响应”(Response of Governance System)(图2)。
（二）健康风险评估
该阶段全面分析城市现状，评估各类传染病暴发的可能性和严重性，以及其传播机理和空间蔓延途径；对潜在的健康风险点及其周边的人流、物流动态进行监测与评估。
（三）城市韧性评估
该阶段严格审视城市抵抗和应对疫情并保持社会正常运行的能力，包括是否对涉及健康风险的特殊设施进行了科学布局；是否建立了传染病预警系统；是否制定了分区隔离与疏散草案；城乡各级卫生设施布局是否可以做到“分区接诊、集中诊治”，以减少疾病传播；应急物资储备和输送通道控制系统是否健全等。
（四）空间规划响应
该阶段针对以上“双评估”，将目标导向和问题导向相结合，空间规划以生态敏感性分析为前提形成健康的城市格局；对涉及健康风险的特殊设施进行科学选址；分级分区分类弹性布局卫生设施；为应急设施预留空间等。
（五）治理体系响应
该阶段充分利用互联网和大数据平台，提高城市治理体系的智能化水平。通过情景模拟建立科学的突发公共卫生事件预警机制；通过大数据监控人流情况，辅助制定合理的疏散或隔离措施；建立区域联防联控的精细化协作方案等。
四
策略应对：健康的韧性城市构建策略研究
（一）营造韧性的城市空间格局
1.建设有机的健康城市结构
安全的空间格局是韧性城市的基础。一方面，城市发展方向的选择，以生态服务功能、生物多样性和生态敏感性评价为基础，确保野生动物的生境免遭破坏，避免其向人类栖息地附近聚居，传播病毒。1998年的马来西亚尼帕病毒疫情爆发，正是由于蝙蝠长期栖居的森林被人类破坏，迫使蝙蝠迁移到森林边缘的果园觅食，它们啃食过的水果掉落在地面，被附近养殖场的家畜食用，导致家畜被感染，继而传播给人。另一方面，空间布局根据当地风向，预留城市风廊，加快城市内部空气的流通速度；规划有机联系的绿色开放空间体系，改善大气污染，缓解城市热岛效应，发挥优质环境对公众健康的积极作用。同时，以康体活动空间引导健康积极的生活方式。
2.谨慎布局卫生风险类设施
涉及公共卫生安全的特殊设施( 即卫生风险类设施)，是城市格局中的风险点。例如，武汉华南海鲜市场位于人流集聚区且紧邻火车站，这一区位条件加快了病毒的蔓延速度；又如，马来西亚选址在蝙蝠栖息地附近的养殖场，无意中成了尼帕病毒从野生动物传播到人类社会的媒介。
这些惨痛的教训启示人们，对养殖场、活禽市场、屠宰场、污水处理厂、垃圾场等与公共卫生密切相关的特殊设施，在空间规划中需充分考虑潜在的健康风险，谨慎处理其与人口密集区、交通枢纽的相对隔离问题，并联合卫生部门对选址及周边环境进行充分调查论证，从而制定应急措施。
（二）平灾结合规划公共卫生设施
1.分区分级分类完善公共卫生设施
“分区接诊，集中诊治”可以减少远距离就诊和大量疑似病例在大型综合医院盲目汇集造成的交叉感染。为此，必须改变目前医疗设施分布不均以及基层设施不达标的弊端，分区分级按照人口情况完善各类医疗设施布局，提高服务效率与能级。
发热门诊的设置不仅要考虑人口密度，还要综合权衡各片区人口年龄结构、人口流动情况、区位特征与感染风险。同时，结合防疫部门的分析，对于高风险地区，优先进行设施补救。
2.平灾结合对应急设施战略性预留
医疗设施紧缺是疫情之下的最大痛点。SARS 疫情期间，北京紧急新建了“小汤山”医院；新型冠状病毒肺炎疫情期间，武汉临时建设了“雷神山”和“火神山”应急医院，虽然缓解了紧张局面，但是这种“救火式”的建设也存在两种弊端，一是疫情结束后资源的闲置浪费，二是临时选址的被动性。
因此，规划需灵活考虑医疗设施布局，为应急性防疫设施的选址预留用地。结合基础设施条件，在设计中考虑备用诊区预留、功能置换( 如疫情期间的病患隔离区与平时的科研用房相互转换)的可能性。例如，长沙仅用了72 小时便完成了公共卫生救治中心( 面积为1.41万平方米) 的改造，成为长沙抗击新型冠状病毒肺炎疫情的主战场。
3.综合统筹弹性利用其他公共设施
疫情爆发期间，将其他公共设施改造成临时的防疫场所是一项有力举措，如体育馆、展览馆经改造后可容纳的床位数多，医疗护理流线短，使用效率高(图3)。随着新型冠状病毒肺炎疫情的发展，武汉已经连续利用体育场馆建立数个方舱医院，通过盘活公共资源，逐步缓解医疗设施不足的现状。又如，香港在新型冠状病毒肺炎疫情爆发之初就征用了2个康乐设施作为隔离检疫营。
（三）实施弹性的交通和物流管理
从流动性方面看，韧性构建应当由关注城市转变为全域统筹。无序的流动性造成疫情的蔓延，但是高效管理下的交通物流却是防疫的有力支撑。医疗物资的运输和疫区居民日常用品的供应，以及医护人员的跨区域调配、患者的转送都有赖于高效的应急交通系统。
因此，交通部门需与卫生防疫部门、政府机构共同制定疏散路径、隔离方案和应急物流的管理方案。根据疾病的传播机理和不同地段的具体疫情，可划分区块，制定弹性的流通政策。例如，香港在新型冠状病毒肺炎疫情期间对人流集散地高度关注，采取强制性入境健康申报、加强高铁列车清洁等措施。同时，日本的灾害应急交通规划、灾害运输替代方案也值得借鉴。
（四）大数据助力区域智能化治理
充分利用现代科技辅助城市治理是时代的大势所趋。一方面，运用大数据从现状监测分析走向动态预警，全面提高各类灾害风险的监测水平，并建立程序完善、动态开放的应急预案体系，提高疫情防控决策的前瞻性；另一方面，利用人口分布、流动数据和疫情的蔓延地图，预测时空演变趋势，甄别高风险区和高危人群，辅助防控措施的制定。
同时，通过数据共享，跨区域联合建立风险管理体系，建立信息互通和应急资源保障合作机制，提高医疗人员和物资在区域间调配的科学性与高效性。
五 结语
这场新型冠状病毒肺炎疫情阻击战对我国城市应急能力和治理水平提出了巨大的挑战。面对突发公共卫生事件等各类不确定的风险危机，如何提高城市系统的抵御力、适应力和恢复力，化“被动救火”为“主动应对”，是城乡规划领域的重要课题。本文从城市防疫的角度探讨健康的韧性城市规划框架和构建策略，尝试形成系统的“公共健康意识”，以期为将来韧性城市的建设实践和智能治理提供思路与参考。
来源：2020年06期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》杂志2020年06期
《健康的韧性城市规划模型构建与策略》
声明
《规划师》杂志社微信公众订阅号（ID：guihuashizazhi）为非盈利新媒体平台，所有转发的非原创图文来源于互联网及新媒体渠道，如果所转发图文作者或其他版权所有人认为违反了您的权益，请告知我们，我们会在24小时内删除。
《规划师》杂志近期文章推荐
（点击蓝字可看原文）
识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志
《规划师》杂志社
地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼
邮编：530029
邮箱：planner@21cn.net
网址：www.planners.com.cn
电话：0771-2438012
传真：0771-2436269
更
多
精
彩
请猛戳右边二维码
规划师杂志公众号ID
guihuashizazhi