【规划师论坛2】国土空间“双评价”再认识及优化路径探讨

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本期主题：国土空间“双评价”理论与实践 

【编者按】

2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上，统筹布局城乡空间，构建科学合理的国土空间规划体系”。作为国土空间规划编制的重要基础，“双评价”在摸清国土空间的基本家底、保证国土空间规划的科学性和合理性、支撑生态修复与国土空间政策制定等方面发挥了重要作用。本期“规划师论坛”栏目以“国土空间‘双评价’理论与实践”为主题，结合国土空间规划目标及要求，深入剖析“双评价”概念及内涵，优化评价路径与方法，详细介绍了一些省域、市域、县域的评价策略与实践，以供读者参考。

【规划师论坛2】

国土空间“双评价”再认识及优化路径探讨

作者中国城市规划设计研究院深圳分院主任工程师蒋国翔，中国城市规划设计研究院深圳分院规划师王金辉，中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师罗彦在《规划师》2020年第5期撰文，自国家层面提出建立国土空间规划体系并监督实施以来，各级政府相继启动了国土空间规划的编制工作。资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价作为新时期国土空间规划编制的重要前提和基础，在科学有序地统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界等方面发挥了重要作用。随着“双评价”工作的不断推进，其面临的问题也逐步浮现。为更好地支撑新时期国土空间规划编制，有必要对现有的“双评价”工作进行重新审视与再认识。文章从国家层面对国土空间“双评价”工作要求入手，通过梳理和总结实际工作中存在的问题，从技术优化和政策配套角度探讨“双评价”工作优化路径，以期为国土空间规划编制提供参考。

[关键词]国土空间规划；“双评价”；路径优化 

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)05-0010-05　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ]蒋国翔，王金辉，罗彦．国土空间“双评价”再认识及优化路径探讨[J]．规划师，2020(5)：10-14．

一

国土空间“双评价”工作要求

国土空间“双评价”源于原各部委基于事权范围而开展的资源环境承载力评价和土地适宜性评价等工作，如原国土资源部的《国土资源环境承载力评价技术要求( 试行)》、国家发展改革委的《资源环境承载能力监测预警技术方法( 试行)》及住建部的《城乡用地评定标准》等。随着国土空间规划时代的到来，“双评价”工作的重要性在不同场合屡被强调(表1)。整体来看，新时期国土空间“双评价”工作要严格遵循科学性、适用性和实用性三大原则(图1)。

（一）“双评价”工作的科学性

科学性是“双评价”工作的基础。“双评价”工作的科学性主要体现在可以客观、真实地反映评价区的资源环境禀赋特征及存在的风险和问题，为统筹布局生态、农业、城镇3类功能空间提供坚实的前提基础。其中，基础数据作为“双评价”的重要工作基础，其完整性、准确性和数据精度直接关乎“双评价”结果的科学性，是“双评价”工作科学性的重要保障。

（二）“双评价”工作的适用性

适用性是“双评价”工作的关键。我国国土幅员辽阔，涉及的自然地理单元类型多、条件复杂，契合评价区域的自然地理特征和资源环境禀赋是确保“双评价”工作有效性的关键。目前《技术指南》主要是涵盖全国范围的通用性评价技术指南，只推荐了主要要素功能评价的技术方法，而本地化、特色化的评价因子选择及分级阈值的确定才能更好地表征评价区域的资源环境禀赋特征，更好地支撑国土空间规划。

（三）“双评价”工作的实用性

实用性是开展“双评价”工作的本质。在实际的“双评价”工作中，支撑国土空间规划编制是“双评价”实用性的重要体现。“双评价”的评价目标中明确提出“双评价”要为科学编制国土空间规划、优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位、划定3条控制线、实施国土空间生态修复与国土综合整治重大工程提供基础性支撑。可见，国土空间“双评价”工作须紧密结合国土空间规划编制，重点强化基础技术支撑。

二

国土空间“双评价”工作再认识

（一）“双评价”工作面临的问题

1.“双评价”前处理问题

“双评价”前处理主要指“双评价”工作开展前期基础数据的收集与处理，它是科学开展“双评价”工作必不可少的过程。“双评价”工作要求基础数据必须具备权威性、准确性、时效性及可获得性，但在实际工作中常常遇到数据难获取、基础数据不统一等问题。

(1) 基础数据难获取。国土空间“双评价”是一项复杂的系统性评价工作，涉及的基础资料包括：陆域部分涉及土地资源类、水资源类、环境类、生态类、灾害类、气候气象类、基础设施类数据及基础底图类数据；海洋部分涉及海洋空间资源类、生态类、环境类、海洋灾害类及社会经济数据。然而，我国国土空间基础数据历史欠账较多，部分基础数据根本无法获取(如生物多样性及珍稀濒危动植物空间分布等)，而部分资料陈旧及涉及保密等因素( 如土壤污染数据)进一步加大了国土空间“双评价”工作基础数据获取的难度。

(2) 基础数据不统一。基础数据不统一表现为数据精度不一致、数据空间坐标系不统一和基础数据年份不一致等。在数据精度方面，虽然可通过数据前处理，如利用重采样等方式确保评价的栅格大小一致，但无法保证数据精度的一致性，直接影响评价结果的精准性。在数据空间坐标系方面，我国在机构改革之前的很长一段时期内，存在各类空间坐标系( 如“北京54”、“西安80”、“WGS-84”和“CGCS2000”等) 并存使用的局面，而这些空间坐标系之间转换参数的保密给实际“双评价”工作带来较大障碍。在基础数据年份方面，“双评价”工作所用的数据除少部分为可获取的最新数据外(如“三调”为2019年数据)，还有部分基础数据来源于很早之前的地理普查数据，数据之间年份相差较远，影响了评价结果的精准性，使得后期评价结果与现状地物出现偏差。

2.“双评价”后处理问题

后处理是指“双评价”主体工作完成后如何将“双评价”结果进行实际应用，如支撑国土空间规划中“三线”统筹划定或国土空间生态保护修复等。然而，实际国土空间“双评价”工作的本质是对区域国土空间资源环境承载能力和国土开发适宜性的客观评估与分析，评价结果往往与评价对象的实际情况不尽相同，故很难直接用于格局优化、“三线”划定和工程安排等具体工作中。

(1) 难以形成对“三线”统筹划定的直接支撑。随着中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，“三线”划定工作成为新时期国土空间规划的一项重点内容。在实际的国土空间“双评价”工作中，划定的生态空间、农业空间和城镇空间实质为三者最大潜在空间，评价结果并不能直接支撑国土空间“三线”的统筹划定，只是作为生态、农业和城镇视角进行的一次综合评估与分析，具体优化调整还需结合“三调”数据等进行实际的评估与优化。例如，在支撑生态保护红线划定方面，仅仅是从自然地理和生态角度开展生态脆弱性评价及生态服务功能重要性评价，难以真实反映现状生态空间内耕地、人工商品林、林粮间作、基本草原、承包草原、镇村、重大基础设施工程、战略性矿产资源区域、国家规划矿区、海域海岛等情况，往往需要跟“三调”数据进行对比核实才能进一步优化调整。

此外，城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇及各类开发区。从城镇开发边界的定义看，城镇开发边界更多侧重于城市需求侧的发展需要，而“双评价”工作更多来源于评价对象资源环境禀赋特征的供给侧评价。因此，供给侧角度的“双评价”难以直接支撑有着明显发展需求的城镇空间的划定。

(2) 难以形成对生态保护修复的有效支撑。国土空间生态保护修复是推进我国生态文明建设的重大举措，生态保护修复重点区域识别以及如何实施科学的生态保护修复措施是新时期国土空间规划编制中非常关注的问题。

生态敏感性评价和生态脆弱性评价均难以同时识别出生态保护修复重点区域。综合对比生态敏感区和生态脆弱区的定义(表2)，生态脆弱更强调生态系统在特定时空尺度相对于外界干扰所具有的敏感反应和自我恢复能力。换言之，生态脆弱区都是生态敏感区，但生态敏感区不一定是生态脆弱区，脆弱性是敏感性和自我恢复能力叠加的结果。因此，生态脆弱性评价较生态敏感性评价更有助于识别出国土空间重点生态修复区域，但对重点生态保护区域的识别不足；生态敏感性评价有助于识别出国土空间重点生态保护区域，但对需要人工干预的重点生态修复区域的识别不足。

国土空间生态保护修复措施的选择关键之一在于评估生态系统的自我恢复能力。然而，在《技术指南》中，不管是生态敏感性评价还是生态脆弱性评价，在国土空间生态保护修复的生态系统恢复能力评估方面均存在较大的短板，缺少对生态系统自我恢复能力的进一步评估，难以为生态保护修复措施提供有效支撑。

3.“双评价”协调衔接问题

《技术指南》明确要求“下位评价应充分衔接上位评价或成果，并结合本地实际，开展有针对性的补充和深化评价”，这意味着不同层级“双评价”工作需要有充分的协调衔接。此外，为了顺利推进国土空间规划“一张图”的管控及监测预警工作，实际国土空间管理工作需要做好“省—市( 县)”之间的协调衔接。

然而，《技术指南》更偏向于“双评价”的技术层面，仅有“省—市( 县)”两个层级评价内容的衔接，缺少协调反馈机制方面的指引与要求，对具体的衔接协调机制及如何进行补充和优化衔接路径等都没有给出指示，使得相关工作的系统性不强，推进效率相对较低。

（二）“双评价”工作再认识

从目前“双评价”工作面临的问题看，为了更有效地支撑国土空间规划的编制，有必要对“双评价”工作进行再认识。

1.“双评价”应服务于国土空间规划编制全过程

目前，“双评价”作为前置性专题研究在各级国土空间规划编制早期就开始介入，但作为国土空间规划中多项内容(如生态保护空间的分级划定、自然保护地体系构建、三线统筹划定、国土空间保护修复及用途管制等)的重要支撑和参考依据，仅形成3类空间的评估结论，并不能有效地支撑新时期国土空间规划的编制工作。“双评价”应是一项贯穿于整个国土空间规划编制全过程的工作，而这也正是“双评价”工作实用性的重要体现。

2.“双评价”应是一个动态评估过程

“双评价”中的资源环境承载能力评价是基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，在一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。“双评价”结果并非一成不变，区域的资源环境承载能力会随着经济发展和技术水平的变化而发生变化。新时期国土空间规划期限至2035年，远景展望至2050年，在15～30年的规划实施期间内，新技术发展及新资源要素的发现随时可能对区域资源禀赋特征重新洗牌，因此“双评价”工作应该是一个动态评估过程，需要在一定时期内或一个阶段内进行新的检视与评估。

三

国土空间“双评价”工作优化路径建议

（一）建立开放数据平台：建立国家层面自然地理及资源环境数据共享平台

目前大部分的“双评价”基础数据来源于国家各大研究机构的数据平台，这些数据存在数据精度、空间坐标体系、数据年份不统一等方面的问题。为了科学推进国土空间规划体系的建设和完善“双评价”技术方法研究，建议以国家层面的自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类自然地理、自然资源等空间关联数据，结合“双评价”工作的需求，建立全国统一的自然地理及资源环境数据共享平台，为科学开展国土空间“双评价”工作和编制国土空间规划提供数据支撑。

（二）强化后处理技术衔接：开展基于“双评价”的应用技术方法研究

1.构建基于“双评价”的“三线”统筹优化与划定技术方法

机构改革前，生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界3条控制线的划定职责分属于原环保部、原国土资源部和住建部，3个部门以各自领域为出发点，形成的编制技术方法相互独立。此外，因编制出发点不同而导致“三线”划定事前协调不足，划定层级与时间不同导致事后协调工作难开展。

鉴于“双评价”作为“三线”统筹划定的基础，但实际“双评价”结果却又难以直接支撑“三线”统筹划定的现实，建议构建基于“双评价”的“三线”统筹优化与划定技术方法。例如，将“双评价”方法与“三调”数据的潜力转换空间评价相结合，分别将农业生产及城镇建设理论潜力空间与“三调”数据潜力转换空间进行空间比对，分析农业生产及城镇建设理论潜力空间现状各类用地分布及占比情况，建立土地用途转换评价矩阵，将农业生产及城镇建设理论潜力空间按照土地用途转换难易程度进行评价分级，作为永久基本农田和城镇开发边界划定的重要参考依据。

2.构建基于“双评价”的资源保护与灾害防控技术方法

目前“双评价”更多关注的是生态、农业及城镇3类功能导向下的集成评价和承载规模总量的管控，而忽略各类单因子评价结果对国土空间规划的重要影响。实质上，“双评价”是一项综合性的评价，包含资源、生态、环境、灾害等各类因子单项评价，建议充分挖掘每类因子的评价结果，加强问题与风险识别，探寻基于“双评价”的资源保护与灾害防控技术方法，以更有效地支撑国土空间规划的编制。例如，通过对地震、地质、地面沉降及风暴潮等的评价，可以识别区域灾害风险，为城市安全与灾害防控提供有力支持；通过海岸防护功能、海岸侵蚀敏感性和海洋资源开发利用条件的评价，可以研判海洋生态保护区域和海洋开发不适宜的地区，更有效地支撑海岸带保护及海洋功能区划的研究；针对大气、水及土壤环境容量的评价，可以识别环境高风险区，作为环境治理、国土整治的重点区域。

3.构建基于“双评价”的国土空间生态修复技术方法

在《澳大利亚生态修复实践国家标准》提出的六大准则中，第二条准则明确提出“生态修复干预程度取决于生态系统退化和恢复水平”。生态系统自身具有一定的恢复能力，意味着当外界给予的干扰影响较小时，生态系统在没有外界干预下也会自然恢复；当外界给予的影响较大时，生态系统需要一定的外界干预才能实现生态恢复；当生态系统受外界影响非常强烈，且恢复时间和生物种群又不足够时，采用更高强度人工干预是生态系统恢复正常功能的必需因素。因此，无论是采用自然更新、人工协助更新还是生态重建等任何一种模式，开展科学的生态恢复能力评估是生态修复过程中最为关键的环节。

在利用“双评价”充分识别区域生态服务功能极重要和重要区、生态极敏感性和敏感区、生态极脆弱区和脆弱区的基础上，加强对生态系统恢复能力评估方法的研究，并将生态系统恢复能力评估方法与“双评价”方法进行耦合，在识别生态保护修复重点空间的基础上进行恢复能力等级划分，为生态修复模式或措施的选择提供科学支撑。例如，生态脆弱区是生态敏感区中生态系统恢复能力较弱的区域，同时也是国土空间规划中需要重点修复的区域，应根据脆弱评价等级采用不同强度的人为干预方式开展生态修复；生态敏感的区域(不包含脆弱区)是生态敏感区中生态系统具备一定自我恢复能力的区域，也是国土空间规划中需要重点保护的区域，根据敏感性程度等级可以采用以自然恢复为主并强化生态环境管理的修复措施。

（三）建立工作协调机制：构建“省—市县”两级“双评价”优化调整机制

“双评价”作为实施国土空间规划监测评估预警的重要抓手，其工作过程中的协调与反馈尤为关键。各省应在《技术指南》的基础上，尽早编制出台“双评价”工作方案或评价细则，明确省、市、县(区) 的工作分工，确定“双评价”中需要衔接与协调的内容，注重总量的管控，如生态极重要区域的空间占比、城镇建设不适宜区的空间占比、城镇建设及农业生产的承载规模等。市级“双评价”一方面应衔接落实省级“双评价”的管控内容，另一方面可结合市、县(区)的实际情况，在省级“双评价”的基础上，补充特色指标与因子，细化省级“双评价”内容。

此外，“双评价”协调工作涉及同级政府中不同职能部门之间的沟通与协调，如地级市政府部门中的自然资源部门、生态环境部门、林业部门、水利/水务部门、交通部门、发改部门之间的沟通与协调。因此，建议加强“双评价”工作在市、县2个层面协调的顶层设计，建立横向和纵向2个维度的“双评价”衔接协调机制，有序推进国土空间规划的编制。

四

结论与展望

“双评价”是新时期国土空间规划编制的重要前提和基础。本文通过梳理“双评价”实际工作面临的困境与挑战，对“双评价”工作进行再认识与思考，并从数据支撑、技术衔接和政策支持等角度提出未来国土空间“双评价”优化的路径与方向，以期为未来各级国土空间“双评价”及国土空间规划编制工作的科学推进提供参考和借鉴：

(1)“基础数据”是根本。加快建立全国统一的自然地理和自然资源基础信息共享平台，提高基础数据的可获取性、准确性及科学性。

(2)“技术衔接”是关键。通过建立土地用途转换评价矩阵，探寻基于“双评价”的资源保护与灾害防控的技术方法、耦合生态系统恢复能力的评估方法与“双评价”方法，进一步强化“双评价”后处理技术衔接，提高“双评价”的实用性。

(3)“体制机制”是保障。探索建立横向和纵向2个维度的市、县2级“双评价”衔接协调机制，明确下位评价协调与细化的内容，提高“双评价”的适用性。

虽《技术指南》试行版已正式发布，其理论与技术方法还有待进一步的完善与优化，这就需要在基础数据层面、理论层面、技术层面、管理层面不断落实与深化生态文明思想和战略，才能更科学有序地统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间，支撑“三线”统筹划定及国土空间生态保护与修复工作的稳步推进。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年05期

《国土空间“双评价”再认识及优化路径探讨》

 

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