【规划师论坛5】“双评价”成果在县(区) 级国土空间规划中的应用思路与实践

点击蓝字

 

关注我们

本期主题：国土空间“双评价”理论与实践 

【编者按】

2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上，统筹布局城乡空间，构建科学合理的国土空间规划体系”。作为国土空间规划编制的重要基础，“双评价”在摸清国土空间的基本家底、保证国土空间规划的科学性和合理性、支撑生态修复与国土空间政策制定等方面发挥了重要作用。本期“规划师论坛”栏目以“国土空间‘双评价’理论与实践”为主题，结合国土空间规划目标及要求，深入剖析“双评价”概念及内涵，优化评价路径与方法，详细介绍了一些省域、市域、县域的评价策略与实践，以供读者参考。

【规划师论坛5】

“双评价”成果在县(区) 级国土空间规划中的应用思路与实践

作者西安市城市规划设计研究院国土空间规划编制研究中心主任白娟，西安市城市规划设计研究院国土空间规划编制研究项目负责人黄凯，西安市城市规划设计研究院国土空间规划编制研究项目负责人李滨在《规划师》2020年第5期撰文，“双评价”是科学进行空间布局、编制国土空间规划的关键和基础，其评价成果贯穿于“五级三类”的国土空间规划体系之中，而县(区) 级国土空间规划是落定空间及管控要素的重要规划层级。目前，“双评价”普适性的技术方法未针对县(区) 级规划制定差异化的评价技术方法，其评价成果如何有效引导县(区) 级国土空间规划编制成为重点研究问题。文章通过对“双评价”演变历程、核心内涵的梳理，剖析其在县(区) 级规划编制中的存在问题，并以西安市鄠邑区为例，探索“双评价”成果运用于县(区) 级国土空间规划的技术方法。

[关键词]双评价；国土空间规划；县( 区) 级；西安市鄠邑区

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)05-0030-09

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ]白娟，黄凯，李滨．“双评价”成果在县( 区) 级国土空间规划中的应用思路与实践[J]．规划师，2020(5)：30-38．

一

“双评价”再认知

（一）演变历程

“双评价”并非一个新生事物，其主要是通过对资源要素的评价，梳理资源约束条件，以此确定空间利用方式。广义上的“双评价”是原有各类空间性规划的必要环节，并随着我国规划体系的变革而逐步演变。

通过梳理国家发布的诸多政策文件，可将我国规划体系改革分为传统规划、改革探索、“多规合一”和国土空间规划4个阶段。本文通过分析各阶段规划对于资源环境评价的相关要求及特征，剖析“双评价”的演进逻辑。

1.传统规划阶段(2013年前)：单点资源评价

在传统规划阶段，城市总体规划、土地利用总体规划、经济发展规划和环境保护规划等空间性规划分属于住建、国土、发展改革委及环保部门。从各类规划的技术规程可以看出，其大都强调对事权范围内的单点资源要素的评价，其评价要素指标考虑过于片面，如城市规划仅涉及城市建设用地评价，土地利用总体规划仅涉及土地适宜性评价，环境保护专项规划技术规程强调所涉及专项资源的评价，等等。因此，在这个阶段的评价可概括为“单点资源评价”。

2.改革探索阶段(2013～2015年)：片面性单点资源评价

在改革探索阶段，“多规”矛盾、生态破环问题开始凸显，城市发展面临转型，国家对规划领域开始了改革探索。例如，《全国深化改革重大问题的决定》《国家新型城镇化规划》《中央城市工作会议》《生态文明体制改革总体方案》等政策文件提出要以资源环境承载能力评价结果作为规划的基本依据，明确了以资源环境本底的客观评价为出发点进行规划编制，谋划城市发展的总体思路，但各类规划对于资源环境评价仍难以跳出部门逻辑，总体上还是表现为片面性的单点资源评价特征。

3.“多规合一”阶段(2016～2017年)：功能融合评价

在“多规合一”阶段，以《省级国土空间试点方案》的发布为标志，国家开始以“多规合一”为重点工作，进行规划改革。《省级国土规划编制要点》和《城市总体规划编制试点的指导意见》都明确了要以全资源要素环境承载能力评价为基础，以“多规合一”为核心，指导各项规划编制工作。同时，由于资源环境承载能力评价和国土空间适宜性评价概念的并行出现，此阶段的评价强调的是对各类资源要素的融合评价，其作用和目的都指向了空间功能的划分，仍表现为并行而相关联的两类评价，其逻辑关系尚未完全梳理清晰。因此，“双评价”在这一个阶段可概括为“功能融合评价”。

4.国土空间规划阶段(2018～2019年)：空间指引评价

2018年国家机构改革，成立自然资源部统一了住建、国土、发展改革委、环保等部门的规划事权，正式启动了国土空间规划编制工作，目的是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，建立覆盖全域全资源的国土空间规划及监督实施体系。而“双评价”作为国土空间规划编制的重要基础，其技术方法也演进成对全域资源要素的评价，并实现对各类空间开发保护利用方式的初步判别与指引。至此，“双评价”实现了两类评价关联性的清晰表达，即通过“单点、集成评价—重要性、适宜性评价—承载规模评价—综合分析”，实现对生态保护、农业生产和城镇建设空间开发保护利用方式的指引。因此，“双评价”在这一个阶段可描述为“空间指引评价”(图1，图2)。

综上所述，“双评价”是对区域资源环境特征认知的工具和方法，是指引规划编制的关键和基础，缘起于各类传统规划的技术规程，并随着我国规划体系的变革实现了“单点资源评价—功能融合评级—空间指引评价”的演变，最终形成可支撑国土空间规划编制、全域全资源的“双评价”技术范式。对于从市级到县(区) 级国土空间规划的传递与约束，“双评价”的技术内容更能体现其在具体空间落实中的指引作用。

（二）内涵实质

从“双评价”演变历程可以看出，其评价目标已从单纯的资源要素评价转向空间约束与指引，从而支撑国土空间规划的编制。通过进一步分解“双评价”中的单项、集成评价，重要性、适宜性评价，承载规模评价和综合分析等主要环节，梳理各环节的功能指向，剖析“双评价”在指导空间落定中的核心内涵(图3)。

1.空间底图层面，明确“往哪发展”

“双评价”工作的核心是通过重要性、适宜性评价( 生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价) 和规模承载评价环节，确定生态极敏感、极重要区，框定刚性边界，研判水资源、土地资源约束条件，测算农业生产和城镇建设的最大规模；并在规模约束和边界约束下，结合农业生产、城镇建设适宜性评价，初步明确空间发展方向。因此，重要性、适宜性评价和规模承载评价的功能指向是空间底图层面，明确“往哪发展”。

2.功能格局层面，明确“在哪发展”

重要性、适宜性评价和承载规模评价是以资源要素本底为评价对象的，重点在于识别空间发展的约束条件，还不足以指引空间发展。综合分析评价将各类空间的现实建设、利用、保护情况纳入分析框架，以识别现状问题和风险、预判农业、城镇潜力规模和空间布局，形成生态保护、农业生产、城镇建设三大空间布局的初步指引。因此，综合分析评价的目标指向是功能格局层面，明确“在哪发展”。

3.资源要素层面，明确“怎么发展”

作为上述评价环节前置条件的单项、集成要素评价，重点在于识别土地、水、生态、环境等各类资源本底情况，并按其优劣条件在空间上进行等级划分，作为明确各类资源保护利用方式的参考和依据。因此，单项、集成要素评价的功能指向是资源要素层面，明确“怎么发展”。

进一步结合市县两级规划深度要求，将“双评价”在上述3个层面的功能指向与主要规划内容进行关联分析。可以看出，在空间底图层面，“双评价”通过框定规模约束和边界约束，明确“往哪发展”，支撑市级规划目标定位、发展战略等“蓝图性”内容的制定，对于县(区) 级规划则强调“蓝图”落地的空间指引；在功能格局层面，“双评价”通过预判三类空间布局，明确“在哪发展”，对接市级规划国土空间主体功能区的划定结果，并支撑县(区) 级功能分区和控制线等的划定；在资源要素层面，“双评价”通过各类资源评价，判别“怎么发展”，对应市县两级规划中的耕地保护、生态修复、交通体系、文化保护和基础设施建设等专项规划的编制。

因此，“双评价”之于国土空间规划的基础性作用，贯穿于规划全过程，究其本质就是对国土空间开发保护利用方式的空间预判，通过“空间底图—功能格局—资源要素”3个层面，明确空间“往哪发展、在哪发展、怎么发展”，为科学、合理的规划编制提供支撑。然而，目前的市县“双评价”普适性的技术方法，在面向不同层级规划时，缺乏层次性、差异性的考虑，尤其是在县(区) 层面，“双评价”在空间预判和指引方面的作用还不足以支撑该层级国土空间规划的编制(图4)。

二

“双评价”在县( 区) 级规划编制中存在问题

对于县( 区) 级国土空间规划而言，《技术指南》明确“县级国土空间总体规划可直接使用市级评价运算结果”，那么由于评价空间尺度和数据精度的不同，就必然存在市级评价结果对县(区)级国土空间规划的编制支撑不足的问题。

本文以第三次土地调查数据和现状调研数据为基础，结合西安市全域资源“双评价”初步研究，探讨市级评价结果运用于县( 区) 级国土空间规划的编制时存在的问题。

（一）“往哪发展”指导不明

市级“双评价”初步研究分析结果显示，在西安市域10096km²范围内，在生态保护重要性方面，极重要区占比为28.75%， 重要区占比为24.40%， 一般重要区占比为46.85%；在农业生产适宜性方面，适宜区占比为45.51%，不适宜区占比为25.74%，其余为生态保护极重要区，占比为28.75%；在城镇建设适宜性方面，适宜区占比为41.55%，不适宜区占比为29.70%，其余为生态保护极重要区，占比为28.75% 。可见，各类空间的分布呈现出“一刀切”的特征，南部为以秦岭山脉和台塬为主的生态重要区，北部为高度重叠的农业适宜区和城镇适宜区(图5 ～图7)。市级“双评价”从资源本底客观情况出发，总体上反映了市域资源环境的基本情况，但未能体现历版城市总体规划确定的“东北、西南”主导发展方向和已发展形成的“中心城区—副中心—外围组团—重点镇—一般镇”的空间格局；对于城市主要发展方向上的阎良区、临潼区、鄠邑区，其评价结果显示其仍要强化农业、生态主体功能的培育，与县( 区) 发展实际相错位。可见，其初步分析结果对于各县(区)的主导功能、发展方向指向不明。

（二）“在哪发展”预判不足

“双评价”与规划编制的一个重要衔接点就是在框定生态保护刚性边界的基础上，明确农业生产、城镇建设的潜力规模和空间布局，以指引规划基本功能控制区和控制线体系的划定。根据市级“双评价”初步潜力分析，西安市城镇建设潜力空间规模约为1500km²，农业生产潜力空间规模约为2352km²，但两类潜力空间布局结果均呈现“散点化”特点，均匀分布在农业、城镇适宜区内，和各县(区)差异化地域特征、建设情况、发展阶段、发展趋势不匹配，对于县(区)层面潜力空间“在哪儿”预判不足(图8～图10)。

（三）“怎么发展”要素不全

无论是《技术指南》本身还是市级“双评价”的实践，对于资源要素的评价集中于宏观区域尺度，对于小尺度区域开展精细化的评价研究较少。如此，将市级评价结果直接运用到县(区) 级时，一方面会出现数据完整度和精细度不够的问题；另一方面缺乏文物遗址、文化资源、重大事件、设施廊道等对县(区) 空间发展有重大影响要素的考虑，难以确定县(区)层面各类资源的保护利用方式。

三

“双评价”成果在县( 区) 级国土空间规划中的应用思路

综合以上分析，“双评价”研究成果要有效地指导各级国土空间规划的编制，一方面要承接市级“双评价”关于资源底线约束的评价结果，另一方面要结合县(区) 特征与发展动能进行细化，预判符合本地实际的全域空间格局。对此，本文提出“呈上启下”的总体思路。

（一）“呈上”：充分理解市级“双评价”结果——“指导加精、数据加深”

1.“指导加精”：精准校核市级“双评价”结果

首先，承接底线和规模约束。市级“双评价”明确的重要空间底线，即生态极敏感、极重要区，应贯穿于县(区)“双评价”及规划编制当中；对于规模量化指标的制定，要符合全市发展规模指标的全盘要求。因此，需建立一套市县反馈与校核机制，保障“双评价”能够在“形”与“量”上符合县( 区) 发展实际。

其次，结合县(区) 实际情况，开展评价结果修正工作。根据县(区) 资源本底条件与特征，选取特色化因子，进一步细化分级阈值，对县(区) 的城镇重要区域、农业生产适宜区进行边界校核和局部修正，优化县(区) 城镇与农业开发保护空间的布局。

2.“数据加深”：深化补齐市级“双评价”数据

基础数据是评价工作的重要基础，但数据获取困难成为各地面临的普遍问题，其解决途径是通过寻找一些容易获得的数据作为代替品。县( 区) 级国土空间规划应在收集和处理市级数据的基础上，多途径拓展数据获取渠道，充实基础数据，如对多时相遥感影像数据和大数据的挖掘等，补齐“双评价”基础数据库。

（二）“启下”：充分了解县( 区) 的发展动能——“要素加细、预判加权”

1.“要素加细”：落实县( 区) 重点空间与支撑要素

县(区) 级“双评价”应充分尊重发展实际和发展规律，根据当地自然禀赋、人文特色和发展阶段，有针对性地在市级“双评价”的基础上，进一步结合重点开发区、重点生态功能区、农产品主产区等不同类型的发展特征和动能，落实支撑核心要素。例如，对于承接市级功能的重点发展县(区)，应全盘考量其在市域范围内的产业功能和服务功能，充分落实未来的重要产业功能区、环境工程、民生工程、综合交通等支撑要素，在市级“双评价”的基础上进一步加细、落实相关评估要素。

2.“预判加权”：预判县( 区) 国土空间发展格局

“双评价”的核心是评价每一个网格单元用于城镇建设、农业生产或生态保护等不同地域功能的适宜程度，其落脚点是通过潜力评估与情景预判，明确每个网络单元的主体功能，形成“三类空间”布局雏形，以支撑空间布局方案的拟定。

县(区)级国土空间规划应在市级“双评价”的基础上，通过职能定位、区域特征、发展动能、重大项目和核心要素等影响空间组织的因子加权，细化农业与城镇空间潜力评估的相关内容，提出科学合理的国土空间开发保护格局预判。

因此，县( 区) 级“双评价”可按照“呈上启下”的总体思路，在市级评价结果的基础上，通过补齐数据、互为校核、落定要素、预判空间等方法，实现对县(区) 国土空间开发保护的科学预判，为优化国土空间格局、确定主体功能定位、划定“三区三线”、明确资源配置重点和支撑专项规划的编制等提供支撑。

四

西安市鄠邑区案例实践

鄠邑区位于陕西省西安市西南方向，南依秦岭、北临渭河，东与长安区、西安市高新技术开发区接壤，西与周至县接壤，距离西安市中心城区约35km、距咸阳市区30km。区域面积约1282km²，区内山、水、林、田资源丰富，基本农田面积约占区域总面积的32%，境内涝河段与渭河段总长约220km，是西安市生态及农业资源最为丰富的县(区) 之一，整体呈现生态资源丰富但亟待加强管控保护、农业空间分布广但优化调整潜力大、城镇空间多中心初现但发展空间亟待优化等特点。

鄠邑区东部紧邻“一城( 西安市中心城区)、两区( 高新区、西咸新区)”，未来将以“协调大区域、融入主城区”为总体思路，成为西安乃至大西安南部区域发展的主要功能承载区。综合考虑鄠邑区的特殊战略地位及自身丰富的资源禀赋，其县(区) 级“双评价”力求合理预判未来全域空间发展的理想格局，具体通过以下5 个步骤开展评价工作。

（一）补齐因子：细化生产、生活、生态空间评价数据

一是在市级基础地理类、土地资源类、环境类等6类基础数据库的基础上，尽可能按照村庄级数据精度细化评价数据库，并根据鄠邑区实际特征及时补充评价所需的数据类型(如结合市级基础地理类数据)，进一步增加综合交通现状及规划数据、历史文化资源分布数据、村界及村庄人口数据和DEM( 数字高程模型) 数据等。

二是依托互联网公开数据源，增补地图类开放数据、移动轨迹数据、调查统计数据、产业功能数据和相关规划类数据等，建立完整详实的本地化数据信息库，为后续进行“双评价”细化校核、空间潜力分析、多情景模拟等提供基础。

（二）夯实本底：修正校核市级农业、城镇空间适宜性评价结果

首先，保证市级“双评价”中的生态底线空间“只增不减”。市级“双评价”明确的鄠邑区生态极重要区面积约为341.00km²，占鄠邑区全域面积的26.56%，均分布于深山区，意味着鄠邑区近50% 的平原地区均不涉及生态极重要区，这一评价结果显然对县(区) 国土空间开发的约束性不足。因此，鄠邑区“双评价”在补齐评价数据的基础上，细化市级评价结果，以村庄尺度识别生态极重要区，并通过生态廊道修正，精确框定生态底线空间，最终在市级“双评价”生态极重要区基础上，额外修正增补近30% 生态底线空间(图11)。

其次，重点校核并修正市级农业与城镇空间评价结果。由于农业与城镇空间评价因子具有较高的相似性，在“双评价”结果中往往呈现出高度的重合性。依据市级“双评价”结果，农业适宜区和城镇适宜区的面积分别为541.78 km²、523.38 km²，两者重合区域面积约为508.45 km²，占比高达90% 以上，并且两类空间适宜性评价等级的空间分布均呈现“一刀切”特征，即南部山区均为不适宜区、北部平原均为适宜区，可见市级“双评价”对县(区) 农业、城镇适宜性等级的评价精度不够。

鄠邑区“双评价”依托精细化评价数据，对市级结果进行校核：①在农业生产适宜性评价方面，重点在初判结果的基础上综合考虑农业地块集中连片度、现状—未来基本农田占补空间等因素，细化农业生产适宜性等级分区。结果显示，校核后的农业生产不适宜区面积增加了20.39 km²，农业生产适宜区面积减少了20.64 km²(图12)。②在城镇建设适宜性评价方面，重点考虑现状建设情况、城镇地块集中连片度、未来空间发展战略以及重大项目、开发意向等因素，以集约高效为原则，修正城镇建设适宜性评价。结果显示，修正后的城镇建设不适宜区减少25.99 km²，城镇建设适宜区增加21.68 km²(图13)。

（三）落实要素：落实发展重点空间与核心支撑要素

鄠邑区是西安生态格局的重要构成部分、特色农业和都市农业的重要产区、西安未来高新技术产业的拓展区及城市人居功能重要承接地。结合这一定位及鄠邑区自身发展动能，应充分发挥产业发展、城乡功能、山水田园3个维度的发展资源优势与带动作用，利用天桥湖、渼陂湖、高铁新区、非物质文化遗产村庄载体、历史文化资源、产业园区、农业园区等特色资源，强化其空间发展支撑作用，合理落实规划控制范围及空间布局，明确未来发展抓手，落实县(区)重点发展空间，为国土空间保护开发总体格局的预判提供支撑(图14)。

（四）预判空间：科学评估空间潜力，预判国土空间格局

1.生态保护空间评估

生态保护空间的准确预判是合理构建国土空间格局的前提，“双评价”自下而上地从资源客观条件出发，识别生态极重要区。在此基础上，鄠邑区“双评价”自上而下地落实现有部门管控边界，如林业部门划定的林地红线、水利部门划定的水域红线、风景园林部门划定的国家级森林公园保护区等。通过“上下”叠加校核，较为全面地框定了生态保护空间占全域总面积的64%(图15)。

2.城镇空间潜力评估

在城镇建设潜力空间分析方面，按照《技术指南》的要求，在扣除城镇建设适宜区内的耕地、生态极重要区的基础上，引入大数据分析技术，如手机信令数据、地图API数据、人口动态分布与活力数据分析等，识别职住关系、就业中心及腹地、交通可达性、区位优势度、公共服务设施吸引力和人口聚集度等影响因素，通过叠加分析，评估城镇建设潜力空间，占全域总面积的7%(图16)。

3.农业空间潜力评估

在农业生产潜力空间分析方面，首先，按照《技术指南》要求，在扣除农业生产适宜区内的现状建设用地、生态极重要区的基础上，结合第三次国家农业普查，分析鄠邑区耕地资源、后备耕地资源、农业水资源、粮食生产能力和要素投入贡献率等农业资源开发利用情况。其次，预测农业空间在近、中、远期耕地资源变化趋势，进一步优化农业资源配置、调整农业生产格局、明确农业生产潜力空间，占全域总面积的29%(图17)。

至此，通过生态保护空间、城镇建设潜力空间、农业生产潜力空间评估，形成了较为明晰的三类空间的雏形，从而有效指导生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的划定，优化国土空间格局(表1，图18)。

五

结语

本文通过对“双评价”演变历程、核心内涵的梳理，进一步明晰在以全域全资源统筹保护和开发利用为目标的多层级传导的国土空间规划体系中，“双评价”是科学预判空间发展规模的重要支撑，但在实际操作过程中由于《技术指南》要求及管理层级的差异，呈现出市级评价结果对县(区) 级国土空间规划的编制支撑不足的问题。本文结合市县层面地方实践，基于市级“双评价”预判结果，剖析其在县(区) 级规划编制中的存在问题，并以“呈上：充分理解市级双评价结果；启下：充分了解县(区)的发展动能”的总体思路，从“指导加精、数据加深、要素加细、预判加权”4个方面探索“双评价”成果运用于县(区) 级国土空间规划的技术方法。

来源：2020年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年05期

《“双评价”成果在县(区) 级国土空间规划中的应用思路与实践》

 

转载须知

请在后台回复“转载”二字查看转载要求，

如需开白名单进行转载请在后台留下公众号ID，

感谢您的支持！

 



 

往期精选

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社                                         

 地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：[e-mail]

网址：www.planners.com.cn

电话：[phone]

传真：[phone]

更

多

精

彩

请猛戳右边二维码

规划师杂志公众号ID

guihuashizazhi