【规划师论坛4】新时代地方规划设计机构“产品”适应性思考
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本期主题：城乡规划机构建设与行业前景
【编者按】
2018年，随着《国务院机构改革方案》的出台，国家正式组建自然资源部，整合相关空间规划的编制和管理职能，建立统一的国土空间规划体系并监督实施。这一变革必将对我国的城乡规划机构建设与行业发展产生重大和深远的影响。因此，本期“规划师论坛”栏目以“城乡规划机构建设与行业前景”为主题，探讨新时期城乡规划机构与行业面临的挑战、变革趋势、发展契机、转型方向和应对策略等，以供读者参考。
【规划师论坛4】
新时代地方规划设计机构“产品”适应性思考
作者西安市城市规划设计研究院国土空间规划编制研究中心主任白娟，西安市城市规划设计研究院路遥，西安市城市规划设计研究院姚方在《规划师》2020年第13期撰文，随着国土空间规划新体系要求、新一轮科技革命的兴起和互联网、人工智能等新技术的快速发展，地方规划设计机构必须在市场定位、业务领域、技术应用和运作模式等方面做出适应性转型，通过构建“技术+服务=产品”的新模式，重塑价值链，注重产品输出的价值结果。文章结合企业的生产经营活动，提出未来地方规划设计机构的转型方案，即根据多元市场及服务对象需求进行分析，从技术作品转向规划产品，注重“产品”设计与制作，并制定面向政府、市场和公众的不同的销售、生产及采购计划，形成全链条产品运营计划及服务，以期在新的市场竞争中保持长久的竞争力。
[关键词]多元需求；适应性转型；规划产品；产品运营
[ 文章编号 ]1006-0022(2020)13-0020-09
[ 中图分类号 ]TU981
[ 文献标识码 ]A
[ 引文格式 ]白娟，路遥，姚方．新时代地方规划设计机构“产品”适应性思考[J]．规划师，2020(13)：20-28．
一
我国地方规划设计机构的适应性发展历程
新中国成立以来的70多年，城市规划工作在社会经济发展和国家治理中发挥了十分关键的作用，而隶属于各级政府的地方规划设计机构作为规划行业的主体和代表，是构成我国城市规划体系独具特色的重要部分。
（一）“计划”安排下的“建设规划”
20世纪50年代，我国借鉴苏联经验形成了高度集中的计划经济管理体制，以“156项工程”为重点开始大规模的工业化建设，开展以八大重点城市为代表的新工业城市的规划编制工作。同时，我国引进了苏联的城市规划体系，形成了“计划”和“规划”并行的制度安排，城市规划的实质就是在“计划”确定情况下的建设安排。于是，按照“行政”与“技术”并行的思路，设立了隶属于各级政府的地方规划设计机构。
地方规划设计机构作为专业性较强的技术咨询机构，承担着城市规划编制的技术工作，主要任务是为地方政府提供符合当地发展实际的城市建设布局实施方案，形成以规划图纸和相关说明文字为主的技成果( 如1954年《规划编制办法》提到的“一书四图三资料”的总体规划成果内容)，为保障国家大规模工业化建设的顺利进行、提高建设水平和质量做出了重要贡献。但是由于技术条件的限制，当时的数据计算、图纸绘制等工作基本都是靠手工完成。
（二）半市场经济下的“规划编制”
改革开放初期，为保证城市建设在规划的指导下有序展开，地方规划设计机构开始恢复或新设，并作为事业单位为政府工作的开展提供专业性的技术支持和相关咨询服务，其核心是服务于地方政府的规划编制任务，同时参与编制地方城市规划制度建设的相关内容。期间，各地方规划设计机构积极引入西方规划思想和方法，探索研究了区域规划、移民迁建规划、分区规划、详细规划、居住区规划和交通规划等多种类型的规划，形成了多样化的规划技术成果，既保障了国家重大战略项目的顺利推进，也为解决地方城市面临的现实问题提供了思路和方法。20世纪90年代，随着计算机辅助设计、GIS和航空遥感等新技术的普及，相对科学、系统、高效的规划编制得以实现。城市规划工作的有效开展，在很大程度上避免了城市建设活动的盲目无序，对国家城镇化发展起到了良好的助推作用，提升了城镇化发展质量。
（三）全面市场经济下的“多维拓展”
自2000年我国加入WTO以后，部分地方规划设计机构改制为国企或股份制企业，高校、科研院所、民营规划设计机构甚至境外规划设计机构等纷纷进入市场，规划设计机构呈现多元化特征。与此同时，随着以“3S 技术”(地理信息系统GIS、全球定位系统GPS 和遥感RS) 为代表的地理信息技术的蓬勃发展，线上地图、公众参与和移动调研等开始在规划领域被广泛应用。借助新技术，适应新市场，地方规划设计机构在服务对象、业务范围和项目类型等方面都有了很大的拓展。在服务对象方面，地方规划设计机构不再局限于所属地市，开始跨地域承担政府、企业所委托的规划设计任务；在业务范围方面，向发展战略、规划管理、政策研究和其他相关专业领域拓展；在项目类型方面，切实解决地方实际问题的非法定规划项目日趋增加，不再仅仅是被动地为政府提供技术咨询和决策参考，而是主动拓展市场，并开始涉及规划项目后期的实施管理和运营维护等服务，对国家治理能力和城乡治理水平的提升起到了积极作用。
随着2018年国务院机构改革和自然资源部成立，城乡规划发展理念发生了转变，这对城乡规划工作提出了更高的要求，地方规划设计机构作为规划行业的主体，纷纷开始探索转型发展之路。
二
新时代多元需求下地方规划设计机构的不适应
（一）偏重为经济发展服务，难以对标多元综合目标需求
随着经济进入新常态，国土空间规划体系作为新时期空间规划改革的顶层设计，要求优先体现生态文明建设要求，对全域国土空间进行全要素的规划，全面实现高水平治理、高质量发展和高品质生活。从经济效益最大化回归全面的目标追求，即以人民为中心，追求国土资源开发、社会经济发展与生态环境保护的综合效益，实现更优的人居环境。新时期的规划需要从服务城市经济发展向全域空间资源的统筹管理转变，强调自然资源的保护和利用、空间要素的效率最优配置及空间权利的公平分配等。由于城市规划具有贴合地方需求的先天特质和擅长空间营造的专业优势，地方规划设计机构作为地方政府发展城市空间的“技术总参谋”，促进了城市经济的高速增长和城镇化的快速推进，但对于城市发展的其他相关因素的统筹规划有所缺乏，如生态环境、城市安全、文化特色和社会民生等方面。
因此，规划设计工作的重点不能再按以往单方面注重“服务城市经济发展”的惯性推进，而应以底线思维和公共利益为先，探索适应生态文明建设要求的城市发展之路。
（二）偏重经验判断，难以对标数字化精准规划需求
互联网、大数据及人工智能等新兴技术的发展，已经深刻地改变了经济、社会生活的各个方面，党的十九大正式提出了“数字中国”的建设要求，数字化、信息化、智能化是未来规划行业发展的趋势。新的国土空间规划成果要求全面实现矢量化、数字化，规划中的关键要素不仅要求定量、定性，还要求定位、定界，并通过数据库汇总，统一归并到空间规划“一张图”上，这与传统城市规划以结构性、策略性等定性为主的控制是完全不同的技术要求。以往城市规划行业最明显的技术短板，就是规划编制的数字化、信息化程度低，一直没有建立完整的空间信息平台，也没有形成统一的基础数据和基础图件入库标准，缺少规划基础信息数据库的支持。尤其是地方规划设计机构，其规划编制仍然是在统一的规范要求和技术标准基础上，主要依靠“望、闻、问、切”的经验判断和感性认知，缺乏严谨的科学分析和高质量的空间模拟技术支持，不仅制约了规划工作效率和质量的提高，还造成大量重复规划、过度规划等问题。因此，未来的规划将是规划思维与数理分析相结合的精准规划。
（三）偏重空间设计，难以对标空间治理能力提升需求
空间是实现生态文明建设、优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展等方面战略意图和价值取向的重要载体。空间治理是对国土空间要素进行控制和引导的一系列安排，既要保障国家意志自上而下的逐层传导落实，又要强调政府、市场、社会等不同主体内部和各层级之间的协调，以此实现国家空间治理能力的提升。因此，国土空间规划应同时具有空间尺度和公共政策双重属性，在统筹全域空间资源的同时，纵向强化规划传导机制，对应各层级政府的事权，横向强调各部门之间的相互协调，对应同级部门之间的事权。在“行政”与“技术”并行的思路下，规划的技术编制和实施管理被人为地割裂了，导致规划仅体现了空间尺度的属性，与各级政府的运行结构及规划实施之间的关联并不紧密，也未能很好地融入城市建设和发展的决策机制之中，无法在国家空间治理系统中发挥出应有的作用。因此，规划不应只是单纯的“空间营建的技术工具”，而应逐步向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策”转变。
（四）偏重单一规划成果认定，难以对标智慧规划管理需求
在注重技术成果编制和审批的传统规划语境下，以往规划编制的基础数据不成体系，过程资料和数据散落在各个不同的部门，仅有的一些管理平台则侧重于对规划成果的管理，功能较为单一、不够智能，导致规划源头的难追溯及规划过程的不可见。而新时代、新要求、新技术背景下的国土空间规划是可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划，它是应用大数据等新一代信息技术，通过制定统一标准体系和跨部门协作机制、构建三维规划平台及公众参与规划平台，贯穿规划编制、审批和实施等规划管理全过程，实现规划管理的标准化、协同化、三维化和公众化的空间规划。通过搭建综合性、专业化的智慧规划平台，对全空间数据进行一体化管理、展示与分析，实现规划的科学编制、自动审批、动态监测、智能评估和智慧学习，也可以根据各阶段规划编制的需求，调用、查看、统计和修订规划成果，实现规划编制的可视化、可查询、可追溯。尤其是在目前大部分城市的建成区基本都实现了规划全覆盖的情况下，以后规划工作的重点不再是新编更多的规划，而是对已有规划进行持续的动态维护和更新、修订，为此智慧规划平台的搭建就显得尤为重要。
（五）偏重单一技术编制服务，难以对标全周期运营服务需求
在国家行政机构改革、行业主管部门变化的大背景下，规划业务量萎缩和生存发展艰难已是不争的事实，地方规划设计机构已处在其全生命周期转型发展的关键节点上，不论人们承认与否，普遍性“洗牌”的新时期已经到来。由于我国的城市规划体系建立在技术逻辑的基础上，强调规划编制和审批，地方规划设计机构以往规划编制的主要任务就是按照政府的指令，形成一套符合规范要求的规划成果，达到通过行政审批的要求即可，对于服务的客源、产业链的延伸考虑较为欠缺。今后的规划业务不仅是委托完成规划编制项目，还要打包后续长期的技术服务，甚至是进行前期的数据积累和策划咨询。地方规划设计机构的业务范围应从传统的规划编制逐步向包含客源分析、策划咨询、规划方案、实施评估和配套的政策编制、绩效评估、监测预警等动态维护在内的“一揽子”服务转变，从而保障政策落地、规划落地，保证项目顺利运营，实现“一张蓝图干到底、管到底”。规划不在“一时”，而要兼顾投资、建设和运营等各项需求，探索全过程跟踪和陪伴式服务的工作模式，与政府、市场、公众各方共同探讨，实现在长期运营中全周期的维护。
随着新时代国家要求、社会需求和规划运营外部环境的变化，地方规划设计机构必须在市场定位、业务领域、技术应用和运作模式等方面完成适应性转型，甚至是引领性改变，研发具有核心竞争力的规划产品，形成自身品牌，才能在新的市场竞争中生存，并保持长久的竞争力(图1)。
图1 地方规划设计机构适应性“产品”的研发路径示意图
三
地方规划设计机构的转型路径
国务院机构改革及空间规划体系重构，对地方规划设计机构提出了更高的要求，强调规划科学编制、空间资源统筹和资产运营服务等。而随着新一轮科技革命和产业变革的兴起，互联网、人工智能等新技术快速发展，为地方规划设计机构的转型创造了可能性。从价值链角度看，地方规划设计机构除了原本单一的物质空间营造和规划编制服务外，还应包括数据资源储备、模型算法研发和信息平台建设等核心技术储备，以及监测预警跟踪、资源利益协调和按需定制等服务性质的活动，并且需要从技术作品转向规划产品，真正实现产品价值，构建“技术+服务=产品”的新模式，重塑地方规划设计机构的价值链。
（一）路径一：全方位整合数据资源，多专业融合构建现代智库，形成规划技术基础储备
2015年中共中央、国务院印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提到“中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构”。地方规划设计机构作为城市高标准建设、精细化管理及现代化治理的主要决策机构之一，长期关注城市更新、空间布局和乡村更新等方面的专业问题，是我国建设新型智库体系不可或缺的力量。
2018年中共中央、国务院下发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出“综合运用大数据、云计算等现代信息技术，创新规划编制手段。充分发挥科研机构、智库等对规划编制的辅助支持作用”。可见，建设城市现代智库体系，提升城市数据资源的整合存储能力及开发利用能力，将成为地方规划设计机构的核心技术储备。同时，地方规划设计机构还应整合跨部门、跨行业数据并实时采集和转译物联网、互联网多元数据，充分利用海陆空遥感、物联网、大数据和人工智能等现代高新技术，理清数据资源目录，建立国土空间规划基础数据体系。
建设城市现代智库体系，为城市决策提供科学性、全面性、多元性的政策建议和决策咨询，从横向上要求地方规划设计机构增强生态保护、产业研究、经济研究、社会文化、数据分析、计算机技术、地理信息、土地管理和资产评估等各领域的专业化技术及人才能力。从纵向上要求地方规划设计机构在市场经济环境中要更加凸显事业单位和市场经营主体的双重属性，向上要面向政府，做好法定规划、决策咨询等工作，服务地方发展；向下要面向市场，做好品质规划、主动服务等工作，服务市民生活，寻找平衡点和最优解，提升多元利益主体的协调能力。
可见，智库的成败不仅代表着地方规划设计机构的实力与竞争力，更是对城市现代化治理能力、市民生活满意指数等方面的重要体现。
（二）路径二：多领域创新重构业务流程，全类别研发分析模型，建立规划技术核心优势
大部分地方规划设计机构在发展历程中体现出非常明显的“半行政化”特点，属于自上而下体现城市政府规划意志的重要技术支撑部门，且隶属于所在城市的规划行政主管部门，规划编制、设计和咨询等职能都要服务甚至服从于行政职能，这显然遗留着计划经济体制下的规划管理痕迹和烙印。“半行政化”特点带来的最大问题是地方规划设计机构中公益性质的政府指令性项目极其繁重，而盈利性质的市场经营性项目相对缩减。为解决这一困境，多数地方规划设计机构对内部结构进行重组，将公益性质的政府指令性项目与盈利性质的市场经营性项目进行分离，成立规划编制研究中心，以指令性项目为主，而其他部门则推向市场，以经营性项目为主。由于很多地方规划设计机构原本的技术力量较为薄弱，在市场开放、机构重组及角色转变的过程中呈现出无序竞争或难以为继的不适应现象。因此，如何构建新的核心竞争优势，以便更好地服务政府、更快地适应市场，是新时期地方规划设计机构重点关注的内容。
随着科技的进步及计算和信息处理能力的不断提高，城市规划对技术的应用已经从最基础的信息存储、传输与可视化表达等发展到当今最前沿的以深度学习为代表的人工智能技术。借助国土空间规划的编制、机构改革新时代的要求等一系列政策机遇，笔者认为地方规划设计机构应抓住这次机遇，充分应用人工智能、大数据等新技术，研发分析模型，创新传统规划编制流程。一方面，率先探索规划理论方法、创新规划编制新技术领域、重构规划设计机构业务流程、研究规划编制新型业务，构建从任务下达、现状调研、规划编制到审批报批等全过程的智能分析和技术框架，配合政府职能转变及管理需求，适应市场变化及市民公众参与的意愿；另一方面，以规划编制体系为思路搭建规划产品顶层设计体系，细化规划编制内容，熟知自身需求，利用新技术解决规划编制无从下手的困境，在此基础上通过多源的数据服务和可视化的算法，辅助规划编制工作，构建全类别规划编制类型的智慧编制系统，提高规划编制的科学性，打造地方规划设计机构的核心竞争优势。
（三）路径三：多类型定制实现精准营销，全生命周期跟踪项目，建立规划服务定制理念
追求个性化、差异化服务是企业寻求盈利增长的重要举措。地方规划设计机构在面对政府服务和市场经营的双重属性下，服务对象不同，客户需求同样存在差异，因此在业务开发与推广上，应充分重视对服务对象的研究和需求的细分，提供多种业务应用，以满足不同目标客户群的个性化需求。一方面，通过与各行业的全链条融合及开发全要素核心品牌产品，为政府管理、社会市场提供个性化、定制化、智能化的产品和服务，从而实现产品服务的精准营销，更好地满足不同服务对象的不同需求，增强地方规划设计机构的适应性。从这一角度看，规划不再是一项单纯的技术成果(文本、说明书、图纸)，而是一个不断适应社会、市场、城乡发展和城市管理需求的规划产品，地方规划设计机构则需要提供更加精细化、更加深入和更有实施性的规划产品。另一方面，可以通过规划编制内容和体系的创新，采取“散兵作战”的方式细分市场，分散地方规划设计机构的经营风险，并针对各项规划编制内容形成多个拳头产品，根据市场适应情况，率先实践，打造产品品牌。
我国要想在以人工智能为核心技术的城乡规划建设中走在前列，就需要从城乡规划生命周期着手，实现全流程智能化转型。对此，地方规划设计机构需按照不同的规划类型，对每个规划项目进行长期陪伴式跟踪，为规划项目前期精确化的策划咨询、高标准的技术成果、实施过程的智慧监测和动态维护的管理服务等全流程提供服务支撑。可见，地方规划设计机构输出的不仅仅是短期的规划技术成果图纸，还应是长期的综合服务型产品；其服务对象无论是政府部门还是开发商，都应由现阶段的“甲乙方合作关系”转变为“伙伴式联合关系”，增加客户的需求度和依赖度，以高水平的服务理念顺应改革趋势，并根据需求定制规划产品、完善服务理念。
（四）路径四：多部门协同完善动态更新，全要素汇集制定标准，建立规划服务管理架构
地方规划设计机构的规划工作要逐步内嵌到整个治理过程，而不是游离在具象化的治理工作之外；要将与各层面、各维度、全过程的空间治理的链接能力作为未来核心能力建设的着眼点和着力点，实现技术作品向规划产品转型。因此，地方规划设计机构的基础工作是建立数据资源目录，整合跨部门、跨行业数据(涉及影像图、地图和地名等基础地理数据，现状城镇用地、林地和水系等城市建设数据，现状人口、经济和大数据等城市运行数据) 并实时采集与更新，这就需要各部门的共同参与，需由地方政府进行统筹，建立数据共享机制，这也有利于各部门的数据资源共享、口径统一及汇总更新。另外，若地方规划行政管理部门下设信息中心，可与信息中心的行政审批平台开放接口、共享数据，建立共享机制与传输逻辑，最终联合起来构建一个可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划信息平台。
数据资源是空间治理的本底，理清数据资源目录需要确定统一的空间基准与用地分类标准，绘制统一的空间规划底图，并按照国土空间规划编制工作的核心工作内容进行分级、分类并统一整理，确保数据的质量，才能形成适应于未来规划编制的顶层数据目录。而强化算法模型在规划编制中的智慧中枢作用，需要对模型进行统一管理和发布，并允许根据规划重点编制工作进行重新编排和动态组装，以期在规划的编制、审批、评估和监测预警各环节嵌入科学的分析评价模型。
四
地方规划设计机构转型方案
在“技术+服务=产品”新模式的路径分析基础上，结合企业的生产经营活动，笔者提出未来地方规划设计机构的转型方案，即规划设计机构应以适应市场的产品输出类型及方式为核心，根据市场及政府需求进行分析，制定面向政府、市场和公众的不同销售计划；依据销售计划制定生产计划，细化具体编制工作，建立“专卖店”销售模式，提供灵活应变的产品定制与服务；对规划产品类型制定采购计划，梳理基础数据目录，并对采购计划进行分解，下发采购任务，制定数据入库的标准；将采购好的原材料提交至生产部，并对生产部的生产计划进行分解，制定生产任务，研发多源的数据服务和可视化的算法模型，并对产品进行封装，实现市场运作模式下的从“原材料采购—加工坊生产—专卖店销售”的全链条运作方案，真正实现从技术作品向规划产品的转型(图2)。
图2 地方规划设计机构转型方案示意图
（一）原材料采购：多源全面的数据获取与收集，构建地方规划设计机构基础数据资料层
当前地方规划设计机构承接的规划项目正在逐渐接受大数据分析、软件算法等一系列新技术的介入，但数据来源的获取、数据标准的制定、数据精度的要求、数据更新的机制、数据转换的效率、数据安全的保障等都严重影响着规划编制的科学性和便捷程度，数据支撑规划编制的作用还较为有限，多数规划项目甚至在编制阶段无奈选择放弃，因此建立规划编制基础数据层显得尤为重要。笔者认为，基础数据层的建设要实现各类数据的精度精确性、标准一致性、范围一致性和数据完整性等，是一项复杂而漫长的工作，其中包括梳理规划基础数据目录、确定数据精度与规划编制体系的关系、统计数据来源并建立更新机制。
1.梳理规划基础数据目录
在新的国土空间规划体系基础上，依据地方规划设计机构的业务需求，明确各层级规划的重点编制内容，开发规划辅助编制应用功能，建立数据资源目录，构建6类要素库、20类数据集、400个具体数据(图3)，以此实现与基础数据平台的调研、分析及汇总需求，实现完整的规划设计原材料基地架构。
图3 规划基础数据资源目录梳理示意图
2.确定数据精度与规划编制体系的关系
不同的规划类型、规划层级所需要的数据精度要求也不同，而数据精度不够会降低数据的应用性。例如，2020年1月自然资源部印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南( 试行)》提出“省级( 区域) 层面的计算精度采用50米×50米栅格，市县层面使用栅格数据采用25 米×25米或30米×30 米计算精度”。因此，地方规划设计机构应按照规划编制体系，形成市级、区县级、乡镇街道级和村庄级4类规划数据精度，保证规划编制的科学性及客观性(图4)。
图4 基础数据精度与不同层级、类型规划之间的关系示意图
3.统计数据来源并建立更新机制
根据基础数据资源目录，地方规划设计机构应充分建立相关制度和数据更新机制，对数据来源和数据更新进行梳理，包括与政府其他职能部门建立长期合作关系，协调获取各类专项规划成果数据集、建设项目审批成果数据集、经济普查数据集和人口普查数据集等；申请国家科研平台上相关的水文数据集、地质数据集、气候气象数据集、物种环境数据集、土壤植被数据集和地形数据集等；购买中国移动、联通、高德、百度等企业掌握的实时人口数据集、经济统计指标数据集、交通出行数据集和品质宜居适宜度数据集等；通过网络获取API服务与开放数据集、地理要素数据集、城市特色数据集等，建立起有效、实时的信息数据更新机制。
（二）“加工坊”生产：智能决策的模型研发与分析，构建地方规划设计机构业务辅助编制层
按照新时期下国家的新要求，地方规划设计机构要理清各级总体规划、详细规划、专项规划的规划编制体系及核心传导内容，明晰各级规划的核心内容，针对各项具体工作研发算法模型，从多个角度、多个维度为地方规划设计机构实现数字化智能化编制、评估及实施管控提供算法动力，确定各类规划编制流程，并通过不断的迭代对算法模型进行实时调整和优化，搭建“智慧中枢”，形成N个拳头产品；通过构建城市指标体系，建立监测评估预警系统，对单向指标、综合指标进行实时监测，计算指标完成率，并形成年度报告，帮助规划师快速发现城市问题，搭建“智测工具”。当规划项目下达时，平台自动匹配形成可参考的规划目录，包括规划设计流程、已有数据资料和分析模型，以及欠缺的数据资料和分析模型，便于规划设计师快速查找与应用，为其提供支撑现状调研、规划编制等全链条规划业务的辅助支撑，搭建“智能引擎”。
1.搭建信息平台“智慧中枢”
根据地方规划设计机构的业务需求及规划编制体系，明晰各项具体工作研发算法模型，形成信息平台算法库。首先，划分包括总体规划、详细规划、专项规划和其他规划4种规划类型；其次，按照不同规划类型细分为17种规划内容，明晰出64个具体工作；最后，按照具体工作在原材料基地架构的基础上，研发不同的分析模型( 共计40个) 作为“加工坊”生产的核心拳头产品，提高地方规划设计机构的市场竞争力，并根据实时需求进行模型迭代、调整优化和类型扩充(图5)。
图5 “智慧中枢”框架示意图
2.搭建信息平台“智测工具”
2019年自然资源部印发的《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》要求“建立国土空间开发保护现状评估指标体系和指标计算模型，形成指标库和模型库，实现指标的计算与存储管理”。指标体系作为检验校核城市发展路径、实施监督和动态维护的重要工具，在地方政府明晰各职能部门和传导城市发展目标，以及规划设计机构实现全生命周期管理等方面都起着关键性作用。具体包含监测评估、总体规划、专项规划和详细规划四大类指标(库) 体系(图6)。
图6 “智测工具”框架示意图
3.搭建信息平台“智能引擎”
通过建立基于规则、框架、案例及模型的专家系统，形成具有专门知识和经验的计算机智能程序系统；利用机器学习、深度学习等智能算法引擎，整合城市的二维数据和三维数据，搭建城市仿真模拟平台，对城市的建筑类型、道路交通、公共服务、人口预测、市政管线、环境监测和生态版块等各类城市要素进行模拟，多方案预演、实时监测并智能决策，定性定量地让规划设计师、城市管理者直观感知城市。
（三）“专卖店”销售：灵活应变的产品定制与服务，构建地方规划设计机构需求服务层
根据地方规划设计机构业务双重属性主体的服务对象，结合“加工坊”中生产的拳头产品，针对服务对象，高效匹配、灵活定制、按需服务。主要包含3个方面：面向政府应提供科学准确、合理合法的决策咨询服务，应对城市重大事件、城市病问题等全方位的监测预判服务，以及辅助城市其他规划的技术预审服务等；面向市场应根据市场需求随机应变，提高精细化服务能力，与不同的市场主体建立长期合作关系，提供长期的跟踪服务；面向公众则应提供更为丰富的公众服务，利用新技术手段满足所服务的客体需求，提高城市发展决策的民主性。
1.面向政府
(1) 服务政府用途管制工作。基于用地项目选址对比分析模型和项目合规性检查规则等规划产品，辅助重大工程项目选址、重大建设项目用地置换等服务，避免因凭借经验判断、各类空间规划资料信息不全等问题而导致的建设项目无法落地或建设违法等现象，辅助用地预审、用地计划等项目合规性检查和技术审批等，并将最终的技术成果录入行政审批平台，纳入政府审批“一张图”。
(2) 服务政府监测预警应用。整合集成或接入各有关部门的单项资源环境承载能力监测数据，在原材料基础架构的基础上，实时动态融合，并据此实现资源环境承载能力的综合监管、分级预警、动态评估及决策支持；与行政审批“一张图”平台搭建互联互通系统，明确责任部门，针对执行情况差、已突破或即将突破的目标任务进行分级预警，并将监测结果考核问责规划实施责任主体，实时调整规划实施计划；对提前预判出现的城市建设矛盾、重大地质灾害与资源粗放利用等行为进行及时预警，并嵌套在定期体检评估的“加工坊”产品中，梳理预警分类体系，提出具有针对性的规划实施报告或规划修改意见，促进城市现代化治理体系的建立和治理能力的现代化。
(3) 服务政府技术预审应用。为政府提供各类规划成果质检和辅助审查服务，提供科学决策的技术审查服务，快速检测规划成果是否符合相关法律法规、空间性控制线要求和相关控制指标要求等，规范并提升规划成果质量及规划成果管理水平，保障全市审批“一张图”管理的科学合理。
2.面向市场
当前我国规划行业的市场化将更加开放、更加完善，政府自上而下的指令性业务相对缩减，社区更新、公共空间营造、项目策划咨询及地下空间管制等自下而上的新项目逐渐增多，需要地方规划设计机构的业务范围更广、业务内容更细、业务对象更多。同时，新增的规划项目类型具有较强的实施性、运营维护的长期性等特点，需要“加工坊”生产适应不同需求的对应性产品。因此，地方规划设计机构一方面要转变服务思路，与甲方建立长期稳定的合作关系，提供长期的跟踪服务，包括前期的策划咨询、规划设计及后期管理的招商运营、监测预警等，建立动态模型，提供方案预演、动态监测等技术支撑及多元的综合运营服务；另一方面，将“加工坊”研发的各类算法模型预先封装至地方规划设计机构平台，开发多个拳头产品，并逐一推广至市场，利用地方规划设计机构的先天优势在市场上赢得一席之地，实现“专卖店”授权式销售。
3.面向公众
社会公众作为地方规划设计机构在市场环境下的服务对象及主要的信息需求客体，应更加关注以人民为中心的服务理念，以实现客体基本需求为目标定制规划产品，包括面向社会公众的征求意见系统及社会公众最关心的教育、医疗等设施的核心指标监测系统等；充分利用微信、微博、网站和移动平台客户端等信息渠道，提供丰富的公共服务，加强信息公开和公众反馈双向信息交流，提升地方规划设计机构各类规划工作的公众参与度。
（四）仓储库管理：长期合作的数据共享与维护，构建规划设计机构高效管理层
创建学习型、智慧型企业，实现高效管理是新时代地方规划设计机构进行适应性转型的“永动机”，而要营造一个好的、出色的项目，完善管理体系机制、重构生产业务流程及建立长期合作关系是必由之路。一方面，要重塑地方规划设计机构的业务流程，提高生产效率，统筹数据资源、规划技术成果等并进行集中管理，完善管理体系机制，形成“一张图”管理机制；另一方面，以服务地方政府各职能部门为出发点，为其提供各类规划产品服务，以此为契机建立数据共享互用机制，从单一规划技术成果共享转向综合规划产品长期服务。
1.机构内部管理模式
(1) 整合数据。整合地方规划设计机构内已有数据资源，制定数据录入标准、数据精度要求和数据时空要求等制度。制定的指标体系与各生产所(室) 的年度任务考核进行挂钩，建设地方规划设计机构全域覆盖、全面维护的现状“一张图”管理机制，实现治理体系的现代化。
(2) 统筹规划。将各生产所(室) 新产生的数据成果、规划技术成果等进行系统化集中管理，包含经审批后的(市级、区县级、乡镇级) 国土空间总体规划、分区规划、各类专项规划和详细规划等各类新数据生产与技术成果，制定标准化流程，并依据数据管理制度录入平台，最后提交至行政管理“一张图”平台，形成全要素、全体系的规划“一张图”管理机制。
(3) 重塑业务。重新设计生产任务流程，从规划项目下达、项目负责管理制度建立到项目成果提交、项目监测预警等全过程实现智能化管理，实现编制流程智能化、项目查询便捷化、项目管理透明化、项目流转高效化及项目成果标准化，以高生产效率提高地方规划设计机构的服务能力和市场适应能力。
2.机构外部共享模式
借助新一轮国土空间规划编制的契机，建立与外部企事业单位、相关机构、相关委办局等单位的长期合作关系。一方面，地方规划设计机构作为数据资源暂时的既得利益者，将获取的数据资源进行空间转换和融合，建立数据资源库；另一方面，为各职能部门、企事业单位提供数据查询、技术预审及监测预警等长期产品服务，完善原材料架构的更新维护机制，提升“加工坊”生产的长期服务能力，实现对机构外各部门、各类型数据的长效统筹、运行和管理。
五
结语
地方规划设计机构作为我国新型智库建设不可或缺的力量及所属政府管理城市、运营城市的重要智囊团，以及市场程度更加深化下的重要改革机构，在面对新时代下规划设计机构的五大需求时，进行适应性转型已成必然。然而，转型是一个复杂而又长期的过程，伴随着一系列新技术的高速发展，这给地方规划设计机构的项目编制、项目管理及规划设计师的业务水平、统筹能力都带来了更大的挑战。
因此，需要进一步理清地方规划设计机构的双重属性，深入挖掘规划编制体系，明晰各级规划编制内容和具体工作，熟知自身业务需求，以信息平台建设为载体为各级规划编制工作提供多源的数据算法模型；同时，利用新技术解决规划编制无从下手的困境，以科学编制规划为基础实现“指哪打哪”“精准打击”。笔者通过构建“技术+服务=产品”新模式，结合企业的生产经营活动，从原材料采购、“加工坊”生产、“专卖店”销售和仓储库管理4 个方面提出未来地方规划设计机构转型方案，以期为各地方规划设计机构在新时代下实现技术作品向规划产品转型提供参考。
新媒体编辑：刘晓莹
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年13期
《新时代地方规划设计机构“产品”适应性思考》
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