【专题研究】巴基斯坦瓜达尔市总体规划编制探索
摘要
作者中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部副主任李奇，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部副总工程师孟全全，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部主任工程师刘景华在《规划师》2020年第16期撰文，瓜达尔是中巴经济走廊“1+4”合作布局四大重点之一，也是中巴经济走廊和21世纪海上丝绸之路的共同节点。在新的发展形势下，瓜达尔面临着转型发展的机遇与挑战。巴基斯坦对瓜达尔的发展具有很高的期望，但是瓜达尔目前面临着内生发展动力不足、城市建设基础薄弱等问题。城市总体规划是重要的公共政策，对城市的发展具有重要的指导作用。文章首先对瓜达尔的发展特征及现行规划进行了分析，随后对中巴经济走廊相关内容及巴基斯坦的发展诉求进行了梳理，最后对此次总体规划在规划视野、成果体系、成果逻辑、技术规范、组织方式等方面的实践和探索进行了总结介绍。
[关键词]城市总体规划；编制探索；瓜达尔
[文章编号]1006-0022(2020)16-0053-09
[中图分类号]TU981
[文献标识码]B
[引文格式]李奇，孟全全，刘景华．巴基斯坦瓜达尔市总体规划编制探索[J]．规划师，2020(16)：53-61．
瓜达尔港是中巴经济走廊“1+4”合作布局四大重点之一，也是中巴经济走廊和21世纪海上丝绸之路的共同节点。瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)(以下简称《规划》) 是适应新形势发展需要编制的新一轮总体规划，项目规划范围1201km²。
《规划》编制面临着多方面的挑战：①中外合作的编制模式给项目组织与规划编制工作提出了新的要求。该项目采用本土化实施的援外模式，中国的技术团队负责规划编制；巴基斯坦政府机构负责主导规划进程，提出设计任务书，具体组织、管理规划实施，对规划结果负责。②巴基斯坦国内总体规划实践尚不成熟，在法规层面，巴基斯坦目前尚无国家层面的城乡规划法，直到《2001年地方政府条例》的出台才提出所有县级市政管理局(Tehsil Municipal Administrations)须为各自地区制定总体规划，此前只有部分法规明确了总体规划编制要求，如在大城市通过法案成立的发展局(Development Authorities) 具有编制总体规划的职能；在技术体系方面， 1986年的《巴基斯坦国家规划和设施标准参考手册》(National Reference Manual On Planning And Infrastructure Standard)提出了结构/ 总体规划(Strcuture Plan/ Master Plan)—地方规划(Local Plan) 两个层次的规划体系，但并未明确总体规划的编制流程、成果体系和技术要求等内容；在规划实践方面，巴基斯坦在第二个五年计划(1960～1965年) 提出编制11个大城市总体规划，随后在国外援助下编制了伊斯兰堡、拉合尔和卡拉奇等主要城市的总体规划，并依托自身力量编制了部分中小城市的发展规划纲要(Outline Development Plan)。虽然《2001年地方政府条例》提出总体规划的编制要求，但是目前多数中小城市尚未编制总体规划。③瓜达尔现状发展进程与发展期望不匹配。巴基斯坦对瓜达尔的发展有很高的期望，但是瓜达尔现状发展基础薄弱，内生发展动力不足，需要充分协调理想与现实的差距。④利益主体多样化。瓜达尔发展需要充分考虑地方、省及联邦三个层面的不同要求以及当地不同利益主体的诉求。
《规划》的编制可以丰富中国规划行业 “走出去”的探索。在改革开放早期，中国规划项目“走出去”主要采用规划技术援助的方式。近年来，规划“走出去”的实践逐步丰富，主要规划类型以产业园区为代表，城市层面规划类型也逐步增多，代表性项目包括越南芽庄城市西部新区总体规划、非洲安哥拉首都罗安达总体规划及工业园区规划等。在这些实践中，中国规划在不同国度的文化和制度环境下面临了新的挑战，也提高了中国规划范式的国际化程度。《规划》是近年来“一带一路”地区重要的总体规划编制项目，可以探索规划行业在新形势下如何更好地“走出去”。
1 瓜达尔发展态势分析
1.1 优势与机遇
(1) 瓜达尔拥有毗邻中东能源通道和区域出海口的区位条件(图1)。
瓜达尔毗邻波斯湾地区石油和天然气的海上运输通道，具有发展石化产业的潜力。同时，瓜达尔港是天然深水良港，未来可靠泊10万～15万吨级船舶，是中巴经济走廊的西部出海口之一，更有望进一步成为乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦等中亚内陆国家的出海口，具有依托港口发展区域商业贸易的潜力。
图1 瓜达尔区位示意图
(2)瓜达尔是中巴经济走廊重要节点。
2017 年，巴基斯坦计划发展部发布由中国、巴基斯坦两国政府批准的《中巴经济走廊远景规划(2017—2030年)》。规划提出建设自中国新疆喀什至巴基斯坦南部沿海城市卡拉奇和瓜达尔的中巴经济走廊。走廊分为西线、中线与东线，其中瓜达尔所在的西线是中巴经济走廊率先推进的线路。
(3) 瓜达尔的开发对巴基斯坦发展具有重要意义。
巴基斯坦三大港口中的卡拉奇港和卡西姆港过于靠近巴基斯坦、印度边境，在巴基斯坦、印度关系紧张时存在安全隐患。瓜达尔港远离巴基斯坦、印度边境，对保障特殊时期的国家物资运输安全具有重要的意义。此外，巴基斯坦区域发展失衡，西部地区特别是瓜达尔所在的俾路支省经济落后。加快瓜达尔的开发速度对缩小区域差距，促进地区繁荣稳定具有重要作用。
1.2 挑战与劣势
(1) 气候环境较恶劣。瓜达尔所在地区气候干旱少雨，地下水含盐度高，淡水资源严重缺乏。瓜达尔现状已建设有海水淡化厂，但大部分尚未运行。
(2) 产业缺乏发展动力。瓜达尔远离巴基斯坦及俾路支省经济中心。瓜达尔港发展规模小、货类单一，尚未建立与区域腹地的良好交通联系。由于气候原因，瓜达尔无法大规模发展种植业与畜牧业，主要经济活动为渔业以及渔业加工业。
(3) 安全形势紧张，行政管理架构分散，土地投机严重。瓜达尔所在俾路支省存在俾路支民族分裂主义、伊斯兰极端主义势力等重要威胁，严重影响着中巴经济走廊项目的推进；瓜达尔地方政府属于弱市长制，主要职能部门由联邦政府和省政府各部门垂直管理，但在市级层面缺乏统一的领导机构和协调机制。同时，部门职能存在重叠现象，以规划管理为例，巴基斯坦主要城市不同领域的多个机构都具有制定、执行、监督及审查发展规划的职能，包括发展局(Development Authorities)、市区政府(City District Government)、市政管理局(Town Municipal Administrations) 和营地委员会(Cantonments Boards) 等，这些机构缺乏协调，这会影响规划管理的整体性与有效性；土地监管措施不完善，如近年来随着中巴经济走廊的建设，瓜达尔土地投机现象严重，对吸引投资造成巨大影响。巴基斯坦最大的房地产数据库Zameen数据显示，2014～2016年，瓜达尔土地价格普遍上涨2～4倍。
(4) 城市规模小，基础设施薄弱。
根据巴基斯坦2017年人口普查数据，规划区所在的瓜达尔区(Tehsil) 总人口为138438，其中城镇人口为90762。城市交通、市政及公共服务基础设施薄弱。
2 瓜达尔现行规划实施情况
2.1 现行规划体制及总体规划概况
巴基斯坦规划体系分为结构/总体规划—地方规划两个层次。总体规划大体沿用英国的规划体制—基于土地利用、社会经济和其他设施的调查，预测未来发展趋势，对城市的发展和管理提出建议。这种规划体制强调基于对未来发展的预测，针对未来发展的需要统筹安排和组织各项内容。地方规划指所有形式的地方发展及更新规划，以详细开发、布局规划为主(Detailed Development/Layout Plan)，明确地块划分(Plot Demarcation) 及服务设施配置(Location of Service Networks)，便于后续工程设计和实施建设。
瓜达尔城市与港口的规划建设分属不同部门管理，现行总体规划包括城市总体规划(2004年) 及港口总体规划(2006年)。城市总体规划(2004年) 由瓜达尔发展局(Gwadar Development Authority，简称“GDA”) 负责管理实施，在巴基斯坦政府启动瓜达尔深水港口项目的建设后，由巴基斯坦规划与发展部委托National Engineering ServicesPakistan (PVT) Limited2004年编制完成，空间上包括瓜达尔市区。该规划基于对人口、就业和交通等的预测，提出土地使用和配套设施规划，明确了城市空间框架(图2)；港口总体规划由瓜达尔港务局负责实施，在2006年新加坡国际港务集团(PSA) 竞得瓜达尔港运营权之后，由瓜达尔港务局委托马来西亚Arthur D Little (M) Sdn Bhd 公司编制，空间上包括港口及滨海岸线区域，对港口现状、发展潜力、前景及定位、吞吐量、开发计划、运营模式、投融资策略、组织结构及市场策划等进行了研究并提出了发展建议。
图2 土地利用规划图(2004年瓜达尔市总体规划)
2.2 现行总体规划实施情况
(1) 城市与港口建设实施没有达到规划预期。
在城市方面，人口、产业和建设用地规模与规划预期差距巨大；在港口方面，新加坡国际港务集团并没有对瓜达尔港开展实质性投资，港口实际吞吐量与规划预期差距巨大(表1)。
表1 现状建设情况与总体规划对比
(2) 规划许可方面呈现出居住用地与工业用地不均衡的局面。
现有居住项目规划许可(NOC项目)远超规划预期。截至2017年已获得NOC的住房项目总面积约为5865hm²，完成城市总体规划目标的391%；以2004年城市总体规划提出的250人/ 公顷的密度计算，已批住房项目可承载约146.6万人，远超现状实际人口规模，但这些土地绝大部分处于空置状态，反映了土地投机的严重性。与之相比，工业用地仅完成了2017年目标的63%，反映了当地产业发展动力的不足(表2)。
表2 NOC项目用地与城市总体规划(2004年) 预期对比
2.3 规划实施情况原因探究
(1) 发展动力发掘不足。
瓜达尔城市总体规划(2004年) 及港口总体规划(2006年) 都希望依托港口带动石化、出口加工、装备制造等产业的发展，但由于腹地经济欠发达及腹地交通连通度欠缺等原因，港口的吞吐量远低于规划预期，未能带动地区发展。另外，地区发展环境与条件也制约了产业的发展，瓜达尔提出希望向中国等国家或地区学习出口加工区(EPZ) 的发展经验，大力发展出口加工区。这类产业园区主要依靠政策环境和基础设施，利用土地和劳动力成本的比较优势，吸引投资，推动地方经济发展，融入全球市场。但是瓜达尔安全形势紧张，优惠政策落实力度差，基础设施薄弱，水资源短缺，土地投机活动导致土地价格飙升，地区劳动力较少且受教育程度不高，制约了出口加工区的发展。
(2) 缺乏合理的分期控制策略。
瓜达尔城市总体规划(2004年) 预测了近、中、远期的就业人口规模与用地规模，但没有划定严格的空间分期，加上土地私有化及土地管理体制不足，导致土地投机有机可乘，获得规划建设许可的土地远超规划预期且布局分散，给基础设施建设及城市集聚发展带来了困难。
(3) 城市功能分区机械单一，缺乏发展灵活性，缺乏滨海城市特征。
瓜达尔市总体规划(2004年) 沿中部真纳大道构建内陆商业服务中心，形成东产西居的集中型空间格局，功能分区机械，难以体现滨海城市的特征，也不利于城市灵活进行分期发展控制。
(4) 水源、安全与制度等发展瓶颈问题缺乏有针对性的解决方案。
在水源方面，现行总体规划提出了利用附近水库及海水淡化等水源供给思路，但没有针对干旱地区气候特征提出有效的水源综合利用和节水策略；在安全方面，现行总体规划缺少安全城市建设内容；在制度方面，现行总体规划没有提出有效的行政管理架构和土地监管建议。
3《中巴经济走廊远景规划(2017—2030)》相关内容与巴基斯坦的发展诉求
3.1《中巴经济走廊远景规划(2017—2030)》相关内容
《中巴经济走廊远景规划(2017—2030)》(以下简称《远景规划》) 在区域交通、产业合作、安全建设和优惠政策等内容涉及瓜达尔：①在区域交通方面，《远景规划》提出建设和发展苏库尔—瓜达尔港和布尔汗—德拉伊斯梅尔汗—奎达—索拉巴—瓜达尔段公路基础设施，建设和发展瓜达尔市及瓜达尔港，不断完善瓜达尔港基础设施，加快东湾快速路、新国际机场等项目的建设。②在产业合作方面，《远景规划》提出提升瓜达尔自由区的竞争力，促进地区社会进步和经济发展；推动油气资源开发合作。③在安全建设方面，《远景规划》提出在瓜达尔地区特别是自由区实施更加严格的安全防护措施。④在优惠政策方面，《远景规划》提出推广建设经济特区，构建有利于瓜达尔港及自由区建设运营的区域性政策体系，巴基斯坦在税收、土地、用工、通关和人民币跨境使用等方面给予特定政策。整体而言，《远景规划》只是对瓜达尔各方面发展提出合作建议，并未对城市发展提出具体的发展目标。
3.2 巴基斯坦的发展诉求
(1) 巴基斯坦对瓜达尔发展具有很高的期望。
瓜达尔发展局的愿景是将瓜达尔建设成为具有生命力与活力的交通与转运枢纽、优秀的休闲城市、繁华的商业中心。瓜达尔港务局认为瓜达尔港将成为巴基斯坦门户港口和世界级的海运枢纽，成为卡拉奇港和卡西姆港的补充，刺激巴基斯坦特别是俾路支省的经济增长，为区域提供出海口以及过境贸易和转运服务。项目设计任务书提出将瓜达尔建设为经济特区、具有国际标准的港口及一座智慧和可持续发展的城市，推动地方与国家的发展。巴基斯坦主管部门向项目组提出瓜达尔要在区域性的港口与全球性港口之间寻找自己的空间，其发展既要有世界水准，也要关注瓜达尔地方特色。
(2) 巴基斯坦也对此次规划编制内容具有很高要求。
巴基斯坦倾向于编制一个大而全的城市总体规划，希望可以指导瓜达尔的各方面建设，项目设计任务书很多内容超越了传统总体规划的范畴，如智慧城市、安全城市、多方案比选、成本估算、经济和财务分析、制度框架内容(包括抑制土地投机的监管框架、政府制度框架、金融管理框架等) 等，特别是在瓜达尔这个发展基础薄弱的地区提出了智慧城市规划内容，成为规划编制的一个重大挑战。
(3)当地居民更关注自身利益的保障。
俾路支省当地居民普遍对外来力量主导的地区开发存在疑虑情绪，认为该省长期以来未受到巴基斯坦政府的公平对待，地区开发活动特别是矿产资源的开发剥夺了当地的资源，侵害了当地居民的权益。在项目调研访谈中，俾路支省省议会代表(Member of Provincial Assembly)、瓜达尔地方市政委员会(Municipal Committee ) 等民意代表提出了保障当地居民权益的诉求，具体包括保障渔民权益，采用租赁或土地作价入股的合作方式使用当地居民土地，增加教育、市政、医疗和体育等公共服务设施，重视环境与文化遗产保护等。
4《规划》实践内容
4.1 规划视野：做好“两个协调”
4.1.1 协调好理想与现实的差距，形成远近兼顾的分期发展逻辑
远期突出目标导向，面向未来，提出适当响应巴基斯坦期望的远期(2050年) 发展目标：发展为安全、繁荣、绿色、宜居的智慧港城和巴基斯坦杰出的经济特区城市，建设国家新门户、区域新引擎和智慧新港城，规划人口为200万，以符合巴基斯坦的发展诉求。
近期突出问题导向，脚踏实地，提出务实的近期(2025年) 发展目标：给予全方位的特殊优惠政策，依托现有的港口和自由区集聚发展，补齐供水和基础设施短板，实现城市的良好起步，规划人口为30万；结合分期发展规模，划定近、中、远期空间发展范围，以更有效地指导分期建设，实现城市集聚高效发展。同时，规划特别强调了瓜达尔的发展关键在于巴基斯坦，瓜达尔实现良好的起步发展有赖于巴基斯坦对基础设施的大力投入以及给予充分的优惠政策。
4.1.2 协调好瓜达尔与区域以及中巴经济走廊的衔接
(1) 城镇体系与分工。
在巴基斯坦层面，瓜达尔未来将成为西南区域重要的中心城市和沿海重要商贸物流城市；在俾路支省层面，瓜达尔未来将是俾路支省的冬季省会，将承担部分行政职能，有可能与省会奎达成为省内双中心城市；在区域层面，瓜达尔作为俾路支省南部地区的中心城市，将承担区域综合服务中心职能，提供区域教育、医疗、文化和体育服务功能。
(2) 区域交通衔接。
严格落实《远景规划》的区域交通发展指引，强化与中巴经济走廊其他地区的交通联系。在港口方面，培育航线，扩大腹地范围，在瓜达尔港一期工程的基础上扩建港口，改善港口集疏运条件，提升港口服务能力；在机场方面，进一步提高和强化新机场的等级与服务范围，建成俾路支省南部最大的国际机场；在铁路方面，按照上层次铁路规划，提出适时建设雅各布阿巴德(或卡拉奇)—瓜达尔铁路，在具备经济性的情况下，适时建设连接至俾路支省北部矿区的货运铁路；在公路方面，在现有沿海公路N10的基础上，加快M8和N85的续建工程，适时升级改造连接俾路支省北部矿区的公路，积极融入国家公路网系统。
(3) 落实中巴经济走廊合作项目。
严格落实自由区、海水淡化处理、中巴友谊医院、瓜达尔中国技术职业学院等中巴经济走廊的市政、公共服务配套设施的建设。
4.2 成果体系：形成“4本报告+5本专题报告”的成果体系
4.2.1 4本报告
经过与瓜达尔发展局的沟通，以设计任务书为基础，可将工作内容分为4本报告，形成了包括界定工作范围与确定技术路线、评估现有规划与发展分析并确定愿景、进行多方案比选确定优选方案、编制总体规划成果的完整成果体系。
(1) 初始报告：界定工作范围，提出技术路线与研究方法，进行人员和时间安排，提出资料收集内容和途径。
(2) 评估报告：分析瓜达尔的发展环境与发展条件，评估现有规划，识别可能阻碍瓜达尔发展的限制和挑战，寻找瓜达尔的发展机遇与发展动力，确定瓜达尔的发展愿景。
(3) 多方案比选报告：提出发展战略，预测发展情景与服务需求，制定备选方案，进行分析并评估、选择最优方案。
(4) 总体规划报告：包括人口和经济规划(含港口城市经济规划)、土地利用规划、城市交通规划、公共服务设施规划、市政基础设施规划、城市设计指引、能源规划、环境保护规划、社区规划、灾害风险管理、安全城市规划及智慧城市规划等各项内容。同时，完善体制与政策内容，从鼓励开发和开发监管两个方面保障规划的实施。
4.2.2 5本专题报告
结合发展重难点问题开展专题研究，针对经济发展动力不足、如何在落后地区建设智慧城市、安全形势严峻、城市管理制度不完善、港口与城市关系亟待协调等重难点问题，项目组编制了经济产业研究、智慧城市研究、安全城市研究、监管干预与城市管理制度研究、港城协调发展研究5本专题报告。
4.3 成果逻辑：针对核心议题形成贯穿始终的4个逻辑主线
规划结合工作任务要求和瓜达尔发展实际，在初始报告中将工作内容聚焦为4个核心议题并提出技术路线与研究方法：①积极培育城市发展动力，导入合适产业；②逐步破解供水、环境、安全和制度等城市发展支撑性瓶颈；③形成具有地方特色及发展适应性的城市空间结构；④建立可持续发展的智慧城市。之后在评估报告、多方案比选报告及总体规划报告中探索解决思路，形成解决方案。
4.3.1 聚焦可为城市发展提供核心动力的主要因素
基于对瓜达尔地区现状发展基础和条件的认识，聚焦未来可为城市发展提供核心动力的主要因素，重点研究如何抓住各个阶段发展的核心问题，培育城市经济发展的核心动力，促进瓜达尔经济腾飞。在此基础上，规划提出三步走发展策略：①近期强调政策导向，营造环境，依托优势产业起步，即借鉴中国改革开放以来的政策导向发展经验，积极创造良好的营商、政策和法律环境，实现政策导向型开发，吸引外来资本投入；建设安全城市，营造良好的安全投资环境；完善基础设施环境与生态环境；充分发挥瓜达尔的渔业、区位等禀赋条件，发展相关优势产业。②中期培育主导产业，夯实经济基础，即依托区位和深水港优势，培育石油炼化为主导产业，强化渔业及商贸物流的支撑作用，带动产业链的形成。③远期实现港城协同，多元发展，即构建化工、汽车建材、海洋渔业和环保等多元化、可持续的产业结构，稳步提升瓜达尔的经济发展地位，营造高品质的人居环境和有生命力的可持续智慧城市。
4.3.2 针对核心瓶颈要素的规划对策
规划针对当地安全形势紧张、水资源稀缺、绿化不足、行政薄弱和土地投机等问题提出具有针对性的规划对策。
(1)针对资源型缺水和环境脆弱问题，提出合理利用水资源，保护沿海生态系统。
在给水方面，提出以海水淡化作为城市用水的主要水源，地表水和引水水源作为补充；再生水作为生态环境用水的主要水源，雨水作为补充；大力推动节水技术的利用。
在环境方面，规划提出强化环境管理，加强中水回用，明确污水排放标准；完善沙滩、红树林和海洋生物等沿海生态系统的保护政策，将西湾河口的现状红树林规划为滨海湿地公园；鼓励探索利用雾水助力当地绿化。
(2) 针对突出的安全问题，提出以“无武器区”和安全围网为核心策略的安全城市方案。
规划提出建设“无武器区”“和平、安全和稳定的城市，百姓安居乐业、新移民和谐融洽的城市”的目标，从人防、技防和物防的角度出发，建立“海、陆、空、军、警、民”多元联防、立体化的安防管理体系，提出重点建设安全围网、城市应急指挥中心，实施网格化管理等重要举措。
(3) 立足发展实际，借鉴先进地区发展经验提出制度框架优化建议。
规划立足瓜达尔发展实际，借鉴先进地区发展经验，从金融管理、行政组织、土地管理和规划管理等方面提出建议。在城市金融管理框架方面，建议政府专门成立融资管理、财政管理及税收管理部门，负责基础设施建设的有关事宜，近期通过向联邦政府申请财政支持等方式获取资金，中期通过地方政府在资本市场上发行城市债券或者专项债券筹集资金。在行政组织方面，规划建议厘清相关政府机构的职责分工及空间管辖范围，强化瓜达尔发展局的城市治理职能，保障规划有效实施。在土地管理方面，建议由瓜达尔发展局统一履行土地登记、征收、交易、税收以及土地规划、开发建设、用地监管职能，提高土地利用管理效率。在规划管理方面，建议成立城市规划委员会，形成“规划+ 法律/法规+ 标准”相衔接的规划管控体系；构建“总体规划—地区图则—详细开发计划”的三层次规划编制体系；建立基于城市规划基础空间数据库的综合管理“一张图”平台系统。
4.3.3 构建合理、富有地区特色的城市空间结构
通过多方案比选，规划确定了港产城协调、滨海弹性发展、兼顾效率与环境、可实施性高的最终方案。规划遵循环境友好、弹性发展、集聚动力和港产城融合四大理念，结合城市人口密度、中心区选择及NOC用地处理方式形成4个不同的方案，经过方案比选和巴基斯坦确认，选定了方案D作为最终方案。最终方案具有以下优点(表3)。
表3 多方案比选一览
(1) 港产城协调。
针对有限的空间条件，从港产城一体化发展的角度出发，充分协调港口、城市和产业的发展需求，在此基础上对三者的空间布局、岸线资源利用、土地利用、交通设施、市政设施、安全设施和智慧设施等进行合理安排，开展了总体规划深度的交通量评估及路网优化工作，形成合理的港产城布局结构。
(2) 具有弹性发展适应性的滨海带状组团城市结构。
规划结合瓜达尔的滨海地形和发展的阶段性特征，构建1 条城市发展轴带、7条生态走廊、11个功能分区和3个城市服务中心的滨海带状组团城市结构，组团布局和多中心的设置有利于城市的组团式拓展，能适应城市的不同发展阶段和情境。
(3) 兼顾效率与环境的人口密度。
根据对巴基斯坦主要城市、中东地区及国际著名滨海城市的人口密度进行分析总结，样本城市的人口密度可以分为低密度(5000 人/平方公里以下)、中等密度(5000 ～ 10000人/平方公里)及高密度(10000人/平方公里以上) 三种。考虑瓜达尔属于干旱地区，资源承载力有限，适宜打造为兼顾效率和宜居的城市，规划人口密度为6000人/平方公里。
(4) 充分尊重NOC用地和利用政府权属地块，提高规划实施的可操作性。
规划充分尊重落实现有NOC用地功能，主要道路及公共设施用地尽量避开NOC用地，最大限度减少实施过程中的NOC用地回购费用；城市主中心布局于政府权属地块，利于规划方案的实施。
4.3.4 构建高效先进、切实可行的智慧城市系统
瓜达尔经济基础薄弱，信息化发展水平较低，难以快速建成智慧城市。规划结合不同阶段发展基础与需求，按照合理起步、适度前瞻和分期发展的原则制定实施策略，保障智慧城市的可落地性：①近期积极运用信息技术应对公共安全、水资源和能源短缺等当前面临的紧迫挑战，引资建设信息通信基础设施，初步实现城市数字化。②中期应对城市可持续发展的关键挑战，搭建智慧城市运行管理平台，为实现城市运行的智慧化打下基础。③远期进一步推进城市实现智慧化。
4.4 技术规范：以巴基斯坦方的标准为主，适当借鉴中国与世界经验，合理确定技术标准
规划深入研究巴基斯坦的技术标准，适当借鉴中国标准与世界先进地区的发展经验，确定合理的技术标准。巴基斯坦现有的城市规划技术标准《巴基斯坦国家规划和设施标准参考手册》于1986年出版，长期未更新，且部分市政设施技术标准缺失。对《巴基斯坦国家规划和设施标准参考手册》中涉及但部分规定有所缺失与过时的文化、教育、医疗和体育等设施的技术标准，项目组在深入研究落实《巴基斯坦国家规划和设施标准参考手册》规定的同时，适当借鉴国际发展案例，确定部分大型公共设施的合理建设规模。对于《巴基斯坦国家规划和设施标准参考手册》缺失的市政设施技术标准，通过借鉴瓜达尔城市总体规划(2004年) 和中国同类型地区的标准，综合确定合理的技术标准。
4.5 组织方式：巴基斯坦主导，共同参与，保证质量
4.5.1 组织实施
(1) 项目管理。
该项目采用本土化实施的援外模式。巴基斯坦瓜达尔发展局为业主单位，主导规划进程，负责规划过程的具体组织和管理工作，对规划结果负责。中交第四航务工程勘察设计院有限公司是项目实施企业，全面把控时间节点，对接相关机构，负责规划编制工作。
(2) 技术团队。
为高质量完成工作任务，实施企业整合中国、巴基斯坦双方的优势资源，邀请了当地咨询机构National Engineering Services Pakistan (PVT) Limited协助开展现场调研和资料收集工作，合作开展现状环境、社会文化、社区参与和灾害风险评估等工作；针对特区城市建设、产业发展、智慧城市、安全城市和智慧能源等关键议题，咨询专业机构的建议。实施企业建立了严谨的内部成果审核机制，同时邀请国内相关领域的知名专家、学者成立项目专家咨询委员会，对各阶段成果进行咨询审核，把控项目整体质量。
4.5.2 编制与审批流程
(1) 项目调研。
项目组于2017年8～9月分别在瓜达尔、卡拉奇和奎达开展调研，克服调研任务重、协调难度大和安保形势严峻等困难，先后走访了40多个政府部门及相关企业，通过集中会议、重点部门访谈和企业调研等方式，深入了解瓜达尔发展现状及问题。同时，项目组针对瓜达尔社会经济、交通、商业和工业进行了4个专门的调查(Survey)，形成了4本单独的调查报告：①社会经济方面，通过上门进行问卷调查，收集瓜达尔人口特征、就业模式、收入水平、城市基本服务状况和相关信息，样本量为350份。②交通调查方面，对关键交通节点进行了24小时和12小时的连续人工分类计数调查(MCC)，评估瓜达尔现有交通量。③商业和工业调查方面，采用简单随机抽样方法，利用预先设计的商业和工业调查问卷对项目区内53家商店/ 商场及12个工业企业进行了调查。
(2) 过程沟通。
《规划》是国外项目，容易出现信息反馈不及时的情况。因此，项目组专门设置前方办公室，委派专人常驻巴基斯坦，与业主进行对接并定期举行例会，在重要节点派出技术团队，就关键议题不定时进行沟通。
巴基斯坦方进行了2次中国行，到中国与项目组进行技术问题讨论，期间就特区建设、安全城市、经济产业发展和智慧城市等议题进行了考察学习。
(3) 审批流程。
该项目4个阶段报告原则上均需要经过巴基斯坦政府部门审核—行政/技术委员会会议(Executive/Technical Committee meeting)—指导委员会会议(Steering Committee Meeting) 的审批流程，上一个阶段获得审批通过后才能进入下一阶段工作。其中，政府部门审核以瓜达尔发展局内部审核为主，部分重要部门如瓜达尔港务局等也会提出正式的书面意见。除此之外，第四阶段总报告还需要进行利益相关者工作营(Stakeholder Consultation Worshop) 讨论及经过瓜达尔发展局政府部门会议(GDA Governing Body Meeting) 的审批。技术委员会历次主席均为俾路支省首秘，指导委员会前期主席为计划发展部部长，但后期改为由俾路支省首秘担任。俾路支省首秘还是瓜达尔发展局政府部门会议的主席，可以看出俾路支省政府在瓜达尔的发展中占据主导地位。2019年11月5日，以上流程审批通过后，实施企业向巴方提交最终规划成果(图3，表4)。
图3 规划编制过程重要节点照片
表4 规划各审批阶段组成人员以及审核重点
4.5.3 公众参与
瓜达尔城市总体规划(2004年) 没有公众参与的内容，根据设计任务书要求，此次《规划》需要进行社区参与和授权(Community Participation &Empowerment) 工作，具体内容包括社会经济影响分析、社区参与沟通策略、利益相关者识别和咨询、小组讨论与社区展示、当地居民授权与提升等。项目公众参与包括调研阶段的公众意见征集以及规划编制过程中的利益相关者工作营两个阶段。
第一阶段是项目调研中的公众意见征集，具体包括当地民意代表(俾路支省议会代表及瓜达尔地方市政委员会) 的访谈以及社会经济、商业和工业调查。当地民意代表提出了一系列保障当地居民权益的诉求。在社会经济、商业和工业调查中，通过问卷对居民、工商业从业者的各项设施、政策需求以及对总体规划的建议进行了搜集。以上意见作为总体规划的输入条件得到落实。
第二阶段是建立利益相关者工作营，为项目利益相关者提供沟通和意见表达平台。2019年3月24日，利益相关者工作营会议由瓜达尔发展局召集举行，由瓜达尔发展局主席主持，邀请了政治界代表、渔民社区代表、商业社区代表、教育家代表、知识分子代表、社会活动家代表、媒体人士代表、商会代表和房地产开发商代表等利益相关者参加。瓜达尔发展局规划部门负责人首先介绍了总体规划的编制情况，随后与会者就总体规划各项内容进行了广泛的讨论，与会者一致认为此次总体规划的编制有利于瓜达尔的全面发展，并在自由区政策、成立土地问题委员会、国外投资者政策、土地储备政策、保护当地居民的利益、旧城保护与振兴和渔港搬迁等方面提出了建议。项目组在会后针对这些建议做出了妥善的回应与落实。
5 结语
《规划》是适应瓜达尔市新形势发展需要而编制的新一轮总体规划。《规划》努力应对巴基斯坦文化和制度环境挑战，聚焦当地发展核心议题，协调当地发展实际、发展期望与发展环境之间的关系，在规划视野、成果体系、成果逻辑、技术规范、组织方式等万面进行了实践与探索，可以为我国城市规划行业在新形势下的国外实践提供参考。
BOOK
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年15期
《巴基斯坦瓜达尔市总体规划编制探索》
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