【规划师论坛】西咸城乡融合发展试验区规划策略

【作者简介】

马琰，硕士，西安建筑科技大学建筑学院讲师

刘县英，西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生

雷振东，博士，通讯作者，西安建筑科技大学建筑学院院长、教授、博士生导师

高雅，硕士，西安建筑科技大学建筑学院讲师

摘要

我国的城镇化水平超过了60% 这一关键节点，标志着城乡融合进入新的发展阶段。2019 年，我国设立了11个国家级城乡融合发展试验区，明确了城乡融合的战略方向与目标要求。文章以西咸城乡融合发展试验区为例，结合西安都市圈发展背景，在分析城乡区域整体格局与资源特征的基础上，提出西咸城乡融合核心区和外围区“两层六类”格局体系。同时，基于现存发展困境确定精准化的规划策略：通过“三结合”策略实现核心区城市与都市乡村“共享、共荣、共生”一体化发展；通过“三链接”策略促进外围区城乡“互动、互连、互促”融合发展，以期为城乡融合发展试验区规划提供有益参考。

[关键词]城乡融合；规划策略；西咸城乡融合发展试验区

[文章编号]1006-0022(2021)05-0032-06

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]马琰，刘县英，雷振东，等．西咸城乡融合发展试验区规划策略[J]．规划师，2021(5)：32-37．

城乡融合是党的十九大做出的重要决策部署，是对城乡统筹、城乡一体化发展战略的继承与深化。随着我国城镇化水平超过60％这一关键节点，全国经济总量突破百万亿元大关，这对城乡融合发展提出了全新的要求。2019 年，我国设立了11 个国家级城乡融合发展试验区，明确了依托大城市、融入都市圈快速构建城乡融合发展新格局的目标与要求。《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》进一步突出了城乡融合发展试验区在健全城乡融合体质机制与公共资源合理配置方面的发展重点。“十四五”是我国迈向生态文明发展阶段的关键时期，“双循环”新发展格局为城乡融合发展注入了新内涵与新动能，城乡之间的关系由依附帮扶转向互促共生。本文以西咸城乡融合发展试验区( 以下简称“西咸试验区”) 为例，在分析试验区城乡发展特征与问题的基础上，采用分级分类的研究方法，探索适宜西安都市圈整体发展的城乡融合规划路径，以期为同类型城乡融合规划提供参考。

1 西咸试验区的格局特征与发展困境

1.1 西咸试验区区位分析

西咸试验区位于大西安都市圈，涉及西安、咸阳两大市域板块，包含4 个区、4 个县( 县级市)、55 个镇，总面积为4215km²，总人口为399 万人，城镇化水平达56％。依据西安都市圈“都市—外围”的圈层结构，西咸试验区可分为城乡融合核心区和外围区两大发展区域(图1)。①西咸新区位于西咸试验区核心区，是西安、咸阳两大中心城市的连接区域，是以西咸同城一体化发展为基本格局的都市、乡村交融片区，具有推动国家中心城市—西安形成多轴线、多中心、多元化发展格局的重要作用。②西咸试验区外围区的3 个区、4个县是西安都市圈以区县( 县级市) 城市为中心的城郊农业腹地，承担着承接都市区外溢人口、产业及保障区域农产品供给的重要职能。西咸试验区的“核心—外围”分区所呈现的城乡关系在文化、产业和生态等方面存在复杂性、多样性，决定了城乡融合的多元化发展路径。因此，基于西咸试验区“核心—外围”两级城乡关系格局，进一步细分乡村发展类型，是精准制定城乡融合发展路径、促进城乡协同发展的基础和前提。

图1 西咸试验区与西安都市圈的空间关系示意图

1.2 西咸试验区格局分析

(1) 核心区城乡融合基本格局。

西安是世界级历史文化名城，承载了十三朝古都兴衰。周、秦、汉、唐都城遗址和陵墓遗址等历史要素广泛分布在西安、咸阳及其周边腹地，且在西咸新区分布最为密集、保存最为完整，是我国拥有大遗址数量最多的地区之一，其中秦咸阳城遗址、阿房宫遗址、丰镐遗址和西汉帝陵4 处历史遗迹入选国家文物局公布的150 处重大遗址名单。大西安都市区( 含西咸新区) 分布着数以千计的村落，这些村落中凝结了渭河流域5000年的农耕文明，是关中地区乡土文化的空间载体，是西安历史文化遗产的重要组成部分。

2020 年，西安的GDP总量已突破万亿元、人口规模超过1500万人。立足国家中心城市建设，西咸新区作为未来大西安的新中心已步入增量快速建设阶段。然而到目前为止，西咸新区已有79个村庄被城市包围，呈现“失地、畸变、孤岛化”的特征。根据最新的西咸新区总体规划目标，至2035 年城市建设若继续扩张将吞噬127 个村庄和大片耕地，这些村庄属于城市建设类都市乡村。西安、咸阳都市区内分布的大规模历史遗址多达17 处，其中15 处分布在西咸新区，这些遗址保护区与周边自然生态绿地的总面积为420km²，区域范围内还分布有90 个村庄。在大西安历史文化空间格局下，这些村庄是遗址保护区内最适宜承载历史文化的空间载体，属于历史文化类都市乡村。

西咸新区包含了110km²的基本农田，有94个村庄分布其中，它们兼具都市与乡村的双重属性，是大西安地域内乡土文化最纯粹的“传承者”，同时也是自身可持续发展的“捍卫者”，这类村庄属于生态田园类都市乡村(图2)。

图2 核心区都市乡村分布格局示意图

资料来源：依据《西咸新区城市总体规划(2016—2035 年)》项目图绘制。

(2) 外围区城乡融合基本格局。

西咸试验区地处关中渭河平原，外围区的建设集中于区县单元中心城市，其周边乡村在劳动力、土地供给及生产生活服务等方面与城市的联系最为活跃，可将这些乡村归类为小城市周边型乡村。近年来，随着西安都市圈快速交通网络体系的构建与完善，交通可达性的提高带动了乡村发展，在交通节点地区村镇的一端集聚了乡村特色资源，另一端则通过快速廊道连接大都市区，具有双向吸引城乡要素的发展潜力，这一区域的乡村属于具有增长动力的特色节点型乡村。其他分散于广大农业腹地的乡村支撑着区域粮食安全与特色农产品供给的重要功能，属于农业腹地型乡村。

1.3 西咸试验区发展困境

(1) 核心区城乡融合的矛盾与冲突。

西咸新区作为西咸试验区的核心区，城乡空间交错、乡村文化消失，是城乡融合直接作用最激烈、矛盾最突出、问题最严重的区域。西咸新区总面积为882km²，距西安、咸阳市中心分别为10km、3km，是大西安城市空间拓展的核心区。区域内有渭河、泾河和沣河等7条河流经过，具有重要的生态作用，同时是周、秦、汉王朝都城遗址所在地，历史意义显著。依据最新的西咸新区总体规划，区域内永久保留的乡村建设用地占城乡总建设用地的25％，农田及生态用地占总用地的60％，“三生”空间交织共融。但是，核心区存在以下城乡融合问题：①伴随着城市增量的提升，西咸新区中城市建设类都市乡村正在高速消亡，已有近10 个村庄的拆迁先于规划确定的城市开发时序，并以基本生存环境品质为代价换取项目开发效益自平衡的规划逻辑将村民安置到高层、高密度的城市住区，切断了乡土文化传承的脉线，消除了都市乡村发展潜能的规划意识与模式。②遗址保护区总面积达120km²，位于大遗址及其周边自然生态保护区中的历史文化类都市乡村并未被纳入历史文化保护规划框架，少数村庄进行“非正规”的农旅休闲产业经营，其他近百个村庄依赖房屋租赁和低端产业维持发展，并在大遗址公园保护性开发模式下面临拆迁安置的命运。这意味着历史遗址及其周边自然生态保护区中的村庄在融入城市功能的过程中，乡土文化被剥离和摒弃，取而代之的是新建历史文化展览建筑、民俗旅游小镇等，形成了“去真造伪”的发展模式。与此同时，由于遗址区绿化对植物根系的特殊要求，其中大面积区域以植草为主，这将带来极高的管护成本和极低的生态环境效益。经测算，按照大遗址公园建设标准，西咸新区每年用于遗址公园绿化养护的费用将高达7亿元，灌溉用水量相当于300 万城市人口的年生活用水量。③生态田园类都市乡村作为永久保留的都市美丽乡村，既具有紧邻城市的区位优势，也存在“灯下黑”的发展困境。这类乡村以蔬果经营和生鲜养殖产业为主，在生产过程中大量使用地膜、设施大棚，农业景观破碎，环境污染严重，难以依托临城优势发展城市休闲服务功能。

西咸新区所承载的城市、村庄、历史、生态和农业等多元空间要素体现了多样复杂的城乡发展关系，其中都市乡村作为承载大西安城市功能的战略腹地，其城乡融合发展必然成为优化城市空间结构、提升中心城市能级的重要途径，是大西安城乡融合过程中应率先实现一体化建设的地区，具有研究的迫切性，亟需规划参与，形成城乡融合新局面。

(2) 外围区城乡融合问题与难点。

外围区包含3 个区、4 个县，总面积为3333km²，是城乡空间二元分割严重，以及城乡融合最艰难、方式最复杂、涉及数量规模最大的区域，其主要存在以下问题：①县级小城市普遍呈现出“沿路城市建筑+ 背路农宅格局+ 非城非乡松散外围”的空间形态，既存在环境污染、交通拥堵等大城市病，也存在特色缺失、低效蔓延等小城市病，这些小城市周边型乡村依靠近城优势获得发展机会，并沿交通线无序建设，限制了城乡可持续融合。②依托交通区位优势，西安都市区外围建设了300余个旅游型特色小镇及民俗旅游村，这些特色节点型乡村由于缺乏整体统筹，各自为政，产生了发展定位雷同、土地利用低效和空间景观低质等问题，造成了严重的乡村资源浪费。③农业腹地型乡村远离城市，其建设主要由政府主导，难以激发乡村内生发展动力，而且各区县的产业结构普遍不合理，第一产业占比高，第二产业对农业带动作用小，第三产业发展不充分；农业产业链条短、价值低，农产品加工业总产值与农业总产值之比仅为0.4∶1，远低于全国2.3 ∶ 1 及发达国家4 ∶ 1的比重，导致农业产业附加值低，城乡收入差距不断扩大；农业过度依赖农药、化肥，造成了严重的农业面源污染与食品质量安全问题。

此外，外围区各区县单元整体上存在中心城市对乡村的直接作用弱、城乡融合动力不足的问题，如何发挥资源优势，增强县级小城市的辐射带动能力，充分利用区域立体交通体系链接城乡要素，跨区域融合城乡发展资源，多元化拓展城乡融合发展路径，是外围区城乡融合发展亟需解决的重要问题。

2 西咸试验区城乡融合规划策略

2.1 共生共荣：核心区城乡融合“三结合”策略

西安“一城独大”的高密度、高碳排放、高耗能的发展模式与城市一元形态格局，造成了严重的大城市病，使城市缺乏韧性、多样性与包容性；而乡村低密度、低碳排放、低能耗的绿色发展模式及文化可持续价值亟需重新审视。因此，生态文明建设时期需要转变“城市偏向”的思维定式，通过城市与乡村的良性互动促进城乡一体化发展。首先，将城市功能与乡村内涵相结合，改变“城中村”固有的改造模式，探索城乡空间共享、和而不同、多元共治的多样化发展路径。其次，将城市历史遗址及生态环境保护与传统农耕文化相结合，通过对乡村休闲文化、农耕景观和生态服务等多元价值进行统筹、挖掘与引导，合理延续城乡地理文化格局。最后，将城市游憩活动与农业生产组织相结合，通过整合农业空间资源，引入城市资源配置与现代科技，发展新型农业景观形态，丰富城市多样化休闲体验，塑造景观、文化等社会多元特征共生共荣的现代城乡人居共同体。

2.2 互促共荣：外围区城乡融合“三链接”策略

对于远离都市区的外围乡村，空间可达性是其链接城乡资源、选择城乡融合发展策略的重要影响因素。因此，可通过链接城乡公共服务、交通蓝绿网络及城乡产业链条的规划策略，加强外围区城乡在基础服务、空间格局和产业再造方面的深度融合，形成差异化的特色发展路径。首先，小城市周边型乡村重点在公共服务标准、基础配套和环境治理等方面与城区进行一体统筹，形成“小城市—近郊村”城乡人居连续的空间体系。其次，特色节点型乡村地区是承接城市外溢产业功能并形成农业腹地新经济增长极的重点发展区，应从西安都市圈整体发展格局视角出发构建城乡融合发展框架，通过城乡交通廊道与生态景观廊道的复合叠加，双向吸引城乡产业及人口资源入驻，形成新型人居空间形态及以交通、景观为城乡联系纽带的融合发展模式。最后，对于农业腹地型乡村，通过产业再造打通农产品向县城—都市—全国—全球流通的通道，并以产品价值链逆向整合产业链，提升产品价值、促进农民增收，形成围绕农业全产业链再造的城乡融合模式。

3 西咸试验区城乡融合规划内容

3.1 核心区城乡的共享、共荣、共生

西咸新区正处于增量建设阶段，在城乡融合发展理念下，大量都市乡村都面临着“现代化”修补与“乡土文化”修复，这一过程是西安实现城市韧性更新、多样化发展的重要过程。规划针对核心区3 类都市乡村提出以下城乡融合发展模式与路径，以挖掘乡土文化价值、丰富城市多样性、重塑田园生态新城。

3.1.1 城市建设类都市乡村：城乡多样空间共享

针对城市建设类都市乡村，应转换现行规划“去乡村化”的改造模式，避免重蹈城市化单一发展的覆辙；应重构乡村特色生活文化空间形态，发展现代都市乡村文化服务产业，推进乡村原住民社会经济与环境的可持续发展。因此，核心区内的城市建设类都市乡村应在各级城市规划层面统筹与平衡城乡间的和谐共生关系，为村庄的良性发展留有余地，并根据其所在城市用地性质的差异来研究适应不同类型空间、产业和文化发展的模式，形成地域特色鲜明的都市乡村公共综合体，为丰富城乡空间的文化功能多元性做出贡献。

此外，应充分考虑政府、开发商、村民和低收入外来人群在改造中的权责与利益，对此规划提出城乡共营空间、共享设施的二元文化景观融合发展路径，并基于空间正义完善多元主体下的土地增值利益分配模式；同时，依据规划用地性质提出商业商务型、综合商业型和产业服务型空间融合模式(图3)。具体发展路径包括：①通过供给安置房、商品房和经济适用房等多种住房类型，保障多方利益；②为地摊经济、门店经济和大型体验式商业经济等多种业态提供适合的空间场所，在提高城市品质的同时保护低消费空间的利益；③保留部分宅院建筑形态并进行商业化、地域化改造，形成近人尺度的多元文化景观，同时弥合大尺度建筑的外部空间，为周边地区提供商业、文化体验等综合服务；④利用农业景观与农耕文化营造绿地及开敞空间。

图3 都市乡村“共享”型空间融合模式示意图

3.1.2 历史文化类都市乡村：城乡多元文化共荣

西咸新区的历史城址、陵墓等历史遗迹具有历史价值重大、地面遗存少和占地规模大的特征，遗址区内的村庄为遗址保护提供了充足的劳动力与农业绿化景观，规划应将这些村庄作为历史文化的空间载体纳入保护规划中，通过构建“考古遗址核心保护区+ 农耕文化地景公园”保护框架，将农耕场景融入历史叙事中以营建浓厚的历史氛围。同时，规划围绕遗址周边的河湖水系发展现代大生态农业和林业，将乡土景观融入西咸新区“七河十湖、蓝脉绿网”的生态空间中，保障都市生态安全；对于主城规划区内大型生态绿地中的村落，应控制村庄建设用地密度，展示地域乡村空间形态特色，传承关中地域非物质文化遗产，发展现代城市休闲服务产业，形成与城市生态绿地结合的游憩休闲型、与遗址保护区结合的文化保护型城乡空间融合模式(图4)。

图4 都市乡村“共荣”型空间融合模式示意图

3.1.3 生态田园类都市乡村：城田景观共生

生态田园类都市乡村是未来真正意义上的都市乡村，既具有展示农耕文明的现代农业产业平台，又具备展示乡土文化的休闲服务产业平台，是都市乡村新乡土文化可持续发展的载体。由于现代大都市的建设空间与绿色空间已向复杂交错的结构形态转变，规划依托生态资源条件良好地区的村落，推行有机农业、景观农业，展示传统农耕文明，开展现代城市休闲服务产业，形成农旅融合型空间融合模式(图5)，丰富城市绿色空间类型与形态；同时，将建筑、园艺、科技与农业相结合，建设可持续生态温室公园、郊野公园，发展创意农业。

图5 都市乡村“共生”型空间融合模式示意图

3.2 外围区城乡互动、互连、互促

3.2.1 小城市周边型乡村：空间联动，重塑人居生活体系 

我国明确对小城市提出了“收缩型城市”的定位及以“瘦身强体”替代“增量规划”的目标③。因此，规划应转变增量规划思维与大城市规划范式，整合县级小城市周边型乡村的人居形态与存量空间，探索“城市组团+ 乡村社区”的小规模、低密度和高生态绿地的城乡空间格局；以县城为中心重构生活圈，塑造“城—乡”连续的人居生活体系；引导城市公共资源在城乡更大范围内均衡配置，以城乡生活圈为设施配置载体，以设施效率的提高和品质的提升为着力点，优化县城公共服务设施的服务半径、设施体系、配置内容和建设标准，充分激活多样化的城乡生活机能，促进城乡融合。

3.2.2 特色节点型乡村：格局连接，构筑交通景观廊道

针对特色节点型乡村，应以城乡区域整体环境提升为核心，通过构建“行景合一”的快速交通廊道与蓝绿生态网络格局，完善、优化城乡生态空间体系，链接城乡空间，激活并拓展交通节点地区乡村的功能，促进跨区域的城乡一体化发展(图6)。首先，结合城市快速路网构建空间景观与文化内涵相结合的城乡蓝绿空间网络，将城乡破碎的生态斑块与自然保护地连接在一起，串联乡村特色节点；其次，围绕主要河流水系打造滨河景观文化廊道，建设临水生态景观带，并植入休闲旅游、开放空间和文化体验等功能；最后，通过提升连接城乡的区域景观生态空间，吸引都市区人口、产业向外围扩散，以高效的交通叠加高质量的生态环境网络，压缩区域时空距离，激活特色节点地区乡村空间的集聚动能，形成城乡人口、产业和空间相融合的特色小镇。

图6 西咸试验区蓝绿交通网络布局图

3.2.3 农业腹地型乡村：产业再造，促进农产品全域全国增值

农业腹地型乡村的农产品资源丰富，农村剩余劳动力充足，应凭借其自身优势融入区域农业产业体系，跨区域延伸农业产业链，形成核心研发在杨凌、成果转化在区县、产品销售在城市的全产业链发展格局；同时，依托地区产业优势，通过展销、冷链储运，高效衔接县域特色农产品产业分工。首先，面向区域市场，重点对接都市圈、城市群新型餐饮消费需求，发展“中央厨房+ 生产服务产业链体系”，为城市餐饮连锁店、家庭厨房提供安全、快捷、绿色的成品与半成品食材。其次，结合乡村腹地加工型特色农产品，发展特色食品加工全产业链，带动乡村种养集约化、规模化发展，促进农业绿色循环发展。

此外，应围绕两大产业链整合区域资源，构建“三大创新创业中心、六大城镇产业联合体、多个产村融合单元”的农业全产业链空间布局(图7)。其中，“三大创新创业中心”包括杨凌国家级农业科研中心、西咸新区创新创业中心及国际冷链物流中心，其发展目标是提升农业全产业链向前、向后拓展的能力；“六大城镇产业联合体”是加强县域经济、促进城乡融合的重要空间载体，应依托县城及工业园区发展基础，联合重点镇建设食品产业集群，由县城食品加工园、重点镇多个小型食品加工园、产业服务基地等共同组成6 个城镇产业联合体，实现县域城镇经济整体发展；“多个产村融合单元”是指通过优化乡村种植、养殖、初加工、冷链物流与居住空间布局，发展标准化种养循环基地和产居复合化社区形成生产、生活一体化的产村融合单元。通过“三大创新创业中心、六大城镇产业联合体、多个产村融合单元”的发展，最终形成聚合西咸新区国际空港物流枢纽、人才集聚创新资源、杨凌农业科技力量，发展服务西安都市圈城市群，辐射省内、对接国内国际市场的城乡产业协同发展空间格局。

图7 西咸试验区农业全产业链空间布局图

4 结语

纵观城乡融合规划的全过程，在西咸试验区范围内，面对乡村量大面广、主体性弱的特征，规划从城乡整体格局视角提出了“两层六类”城乡融合模式，全局把控、明确抓手、分类施策，确保城乡融合能够在“一盘棋”的前提下形成针对各类型乡村的精准融合策略，以期为其他地区提供一定的案例借鉴。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：杨一虹

文章全文详见《规划师》2021年5期

《西咸城乡融合发展试验区规划策略》

《规划师》近期文章推荐 （点击蓝字可查看原文链接）

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社                                    

地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：[e-mail]

网址：www.planners.com.cn

电话：[phone]

传真：[phone]

更

多

精

彩

请猛戳右边二维码

公众号ID

guihuashizazhi