【规划广角】存量空间更新专项规划的编制框架及技术对策
【作者简介】
魏书威，博士，高级工程师，注册城乡规划师，西安建筑科技大学艺术学院硕士生导师，并任职于西安建大城市规划设计研究院
张新华，通讯作者，山东省委党校研究生，正高级工程师，现任职于山东省滨州市土地整理储备中心
卢君君，硕士，工程师，注册城乡规划师，现任职于西安建大城市规划设计研究院
王辉，硕士，工程师，现任职于西安建大城市规划设计研究院
卫天杰，助理工程师，现任职于西安建大城市规划设计研究院
摘要
文章通过分析城市更新规划思路体系和法律地位的演变情况，首先阐明了存量空间更新专项规划设置的历史基础；其次，从编制内容、编制模式、组织方式3个方面探讨了该专项规划编制的内容与形式，重点探索了物质空间、环境空间、政策空间“三位一体”的内容构成，提出了统一编制、分开编制、统分结合编制模式及其适用的组织方式；再次，尝试建构“三阶两决”的关联递进型技术框架，并提出统一性、实效性、落地性“三性合一”的质检工具；最后，从顶层设计、政策创新、行业变革等5个方面对存量空间更新专项规划编制提出了对策建议。
[关键词] 存量空间；更新专项规划；编制框架；技术对策
[文章编号] 1006-0022(2021)24-0028-06
[中图分类号] TU984
[文献标识码] A
[引文格式] 魏书威，张新华，卢君君，等．存量空间更新专项规划的编制框架及技术对策[J]．规划师，2021(24)：28-33．
随着我国城镇化进入后半程，我国城乡建设的方式和动力均发生了深刻的变化，特别是在用地收紧、老城衰退及经济持续下行等诸多因素的影响下，贯彻存量优先理念，实施城市更新行动，已成为推进国土空间高水平规划、高质量建设的战略抓手和重要支撑。在转型发展的关键时期，如何定位城市更新规划、如何编制城市更新规划、如何推动城市更新规划融入国土空间规划体系，以及如何统筹考虑全域、全要素存量空间资源，实现城乡存量空间的全面持续更新，是新时期规划界不可回避的现实问题。
在此背景下，本文提出应设立并编制存量空间更新专项规划，扩大规划口径、创新编制内容、革新技术方法，系统地梳理、规划和利用好各类存量空间资源，以期更好地适应新时期规划变革与发展转型的新要求。
1 存量空间更新专项规划设置的历史基础
从世界范围看，城市更新的发展大约经历了大拆大建、空间复兴和资源整合利用3个阶段，尝试了老区改造、楼房改建、集中整治和楼宇更新等多种类型的更新实践，形成了分类别更新、差异化改造、保护性利用等多种具有代表性的规划思想，更新方式实现了从“以自上而下为主”到“以自下而上为主、上下结合共促”的转变，逐步探索出相对完善的法律体系、奖补政策和参与机制等。这些探索有效减轻了快速城镇化带来的冲击，并且在一定程度上缓解了后城镇化时期的老城衰退问题。
相较于西方国家，我国城市更新工作的起步较晚，大致经历了市场自主摸索期(20世纪80年代)、政府强力主导期(21世纪初)、棚户区改造运动期(2012～2020年)、城市更新系统化建设期(2021年之后)4个阶段，在闲置资源激活、文脉基因延续、功能品质提升等方面取得了一定的成效。同时，在城市更新的规划思想转型、规划体系建设、规划立法探索等方面也进行了初步讨论，为实施城市更新行动奠定了基础。值得一提的是，部分学者在21世纪初期就已经结合我国国情和存量时代的规划要求，开展了存量空间更新规划方面的研究工作，初步探讨了城市更新规划与存量空间更新规划在概念范围、规划对象、编制内容等方面的异同点。
1.1 城市更新规划思想体系的演进变化
从思想体系和工作侧重点看，改革开放40多年来，我国的城市更新规划过度聚焦于老旧小区、老旧街区、老旧工厂等物质实体的更新改造，而对历史环境、生存环境、政策环境等外部因素的关注不够，导致了更新口径窄化、更新路径异位及配套政策滞后等一系列规划问题，影响了城市更新的实际成效及社会评价。
随着2014年“全国城市规划建设工作座谈会”、2015年“中央城市工作会议”等一系列重要会议的召开，城市规划的改革步伐明显加快，城市更新的理念、内涵、模式及配套政策等亦随之发生显著变化，初步呈现出从空间设计转变为政策规划、从行动计划转变为长远规划的总体趋势。特别是党中央国务院于2019年确立了建立国土空间规划体系并监督实施的重大战略后，部分规划学者开始关注系统化更新、全要素更新及全域更新等问题，并尝试提出了以“存量更新”取代“城市更新”的新思想，初步开启了存量更新规划“入法”、存量更新专项规划、存量更新规划体系等方面的研究。
1.2 城市更新规划法律地位的演进变化
从法律地位和行业定位看，我国城市更新规划经历了“摸索中完善、螺旋式强化”的发展历程。在“三规合一”编制工作推行之前，城市更新规划基本属于补充性规划、非法定性规划，多是在规划文本中被提及或以总体规划专章的形式出现，该阶段城市更新规划的法律地位尚不明确。2010年之后，随着“多规合一”的推进及规划编制体系的不断完善，城市更新规划逐渐演变为附属性规划、类法定性规划，其与总体规划相衔接，在技术上既能支撑总体规划的合理性又能体现专项规划的系统性，成为控制性详细规划的编制依据。该阶段的城市更新规划主要对存量空间再利用进行专业化设计和系统性安排，其在规划编制体系中具有相对清晰的地位和定位，但法律属性仍不明确。
随着国土空间规划体系的建立和存量空间配套立法的完善，城市更新规划将朝着“战略引导性、落地实施性”的方向延展，更加强调全域空间统筹、全要素管控及全过程管理，更加注重顶层设计和政策规划，将被纳入国土空间总体规划的专项规划清单，并有望被纳入国家、省、市的专项立法清单，成为定位清晰的法定性规划。
2 存量空间更新专项规划编制的内容与形式
2.1 编制内容框架
当前，我国的城市更新面临碎片化分割、趋利性投入、系统性不足等困境，根据“地域特色重塑、人居品质提升”的转型发展要求，存量规划编制工作需解决权益协调难、赋能提质难、落地实施难等现实问题。本文在反思增量时代城市更新规划重点关注物质空间、附带关注环境空间、忽视政策空间的编制缺陷之后，摒弃过度强调空间设计的思维，将顶层设计、政策供给、投资运营等作为政策研究和规划调控的对象，提出均衡关注物质实体、环境条件、政策保障三大规划对象的存量空间更新专项规划框架，力求通过虚实结合、协商规划、政策设计，实现对物质空间、环境空间、政策空间的整体考量和系统更新。
(1)物质空间规划。
物质空间是存量规划的主要对象，包括待更新的建筑物、构筑物、公共设施、建设地块、文物遗存、景观实体和街道家具等各类物质实体，是更新规划的硬件内容。这些要素可归整为存量建筑、存量用地、存量设施、存量公共空间、存量景观和存量文化遗存等空间要素类型，其作为空间形态设计及实体功能再造的核心载体，构成了存量规划编制的主体内容。
(2)环境空间规划。
从规划对象看，环境空间亦可称之为虚体空间，是指待更新实体所赖以生存的使用环境或外在环境条件。作为人们可以感知的真实环境，环境空间主要包括与物质实体紧密相关的自然环境和人工环境两大类。环境空间是更新规划的重要组成部分，其更新效果不仅对存量实体更新的成败具有决定性作用，还影响了物质空间的功能修补、活力再造及形象表达。
(3)政策空间规划。
政策空间是指更新规划编制过程中不可或缺的政策规划和制度设计内容，是对复杂既存利益进行格局调整、权益再分配的政策支持和实施保障。具体而言，政策空间包括适应存量时代要求的体制机制改革、技术规范更新、政策文件出台、审批流程再造及存量空间治理创新等内容。各地制定的财政奖补、税费减免、专项扶持、市场促进及审批简化、服务跟进等具体政策或管理措施，是政策空间的具象化表达，也是各市县在编制存量空间更新规划时重点考虑的内容。
一般而言，可将管控要求与设计导则等内容纳入政策空间规划范畴，如针对地块、设施、景观、建筑等具体存量要素所制定的管控导则、设计指引、政策配套清单、实施保障措施等。此外，更新建设项目库、近期行动计划及建设负面清单等亦可作为政策空间的组成部分。
2.2 规划编制模式
考虑到行政级别、要素数量、组合状况和地块面积等方面的差异，存量空间更新专项规划的编制模式应有多种选择。一般而言，可将其划分为统一编制、分开编制和统分结合编制3种模式。统一编制模式适用于以下两种情况：对于行政级别较低、存量要素较少、地块面积较小且空间分布不规律的地区，可通过该模式在区域内实行全面统筹、综合协调、整体更新；对于更新任务简单的城市或单元面积小、近期急于实施的地块，也可直接编制更新行动计划，以强化规划的落地实施性。分开编制模式适用于行政区划级别较高、存量要素较多、地块构成复杂的城市，通过该模式对各类存量空间要素分系统、分类别地制定专项规划，差别化地解决各类存量空间资源的更新利用问题。对于存量要素较多但空间分布清晰、聚类组合较好的地级市，也可采取“变种”的分开编制模式，即用地、建筑、设施、景观、遗存等存量资源类型各自形成专章，列入同一本专项规划成果集，各类资源的更新规划不再单独成册。统分结合编制模式适用于存量资源特别丰富、空间分布特别复杂、类型组合特别多样的地区，该模式很好地融合了统一编制和分开编制模式的优势，能够系统解决存量空间的更新利用的多元复杂问题(表1)。
表1 存量空间更新专项规划的编制模式
2.3 内容组织方式
确立编制内容和编制模式后，需重点考虑更新规划编制的组织方式问题，即通过合理地安排规划内容或章节体系，以更好地表达规划意图。受各地存量资源分布的差异性、权属管理的复杂性、政策环境的差异性等的影响，存量空间更新专项规划的内容组织方式亦有所不同。总体而言，可以采取结构化更新和模块化更新两种差异化的组织方式，分别解决统一编制和分开编制模式下编制内容组织或章节体系安排方面的问题。而对于统分结合编制这种复杂模式，则可灵活采取结构化叠加模块化的复合型组织方式，融合统一编制和分开编制模式的优势，达到“1+1>2”的组织效果。
(1)结构化更新的组织方式：按照“点—线—面”要素进行分层组织。
这种组织方式主要适用于采取统一编制模式的城市，也适用于存量资源呈线性、面状集聚分布的地区。在对全域存量空间资源进行整体识别、融合分析后，采取“点—线—面”的规划内容组织方式，对存量资源进行空间归类、分层组织、糅合规划，形成清晰、简单的规划空间结构，并对线性廊道、面状斑块开展重点研究(图1)。
图1 按“点—线—面”组织的结构化更新方式示意图
“点”层面的散点更新，主要针对碎小地块、散点设施、分散资源等提出更新管控或引导要求，指导众多散点存量资源的更新改造。例如，通过制定管控图则、管控清单和措施表单等方式，对用地、建筑、设施、景观、遗存等各类散布的存量资源进行规划管理和建设引导。“线”层面的线性更新，主要依托关键的线性要素划定线性更新范围，形成线性文化遗产廊道、城乡基础设施走廊、线性景观休闲廊道、线性公共设施廊道等。例如，纽约高线公园、首尔清溪川、西安唐城墙遗址公园、成都天府绿道等项目的线性空间通过沿线存量资源的捆绑更新工作，整合并带动沿线地带的功能修补、活力再造及形象提升。“面”层面的单元更新，是将存量资源集聚分布、成片分布、聚核分布的若干地域空间，单独进行面状资源的整合研究，并结合城乡功能建设和人居品质提升要求，优选若干个片区单元进行连片更新、整合包装、整片推进。
(2)模块化更新的方式：按照空间要素类别进行分类组织。
这种组织方式适用于采取分开编制模式的城市，也适用于单一要素存量资源数量巨大且独立成体系的地区。由于存量更新涉及大量多元的复杂空间要素，为了增强规划的系统性、针对性和落地性，需要按照资源要素类型进行分类规划。具体包括：在确定存量更新的方向、目标及模式之后，根据要素的不同类型编制专门规划，包括存量建筑更新规划、存量景观更新规划、存量基础设施更新规划和存量公共设施更新规划等，形成模块化的专项规划集合；结合更新工作需要及存量资源特征，也可进行更细的分类，如将存量建筑分为教育类、工业类、体育类、文化类和行政类等，将存量景观分为自然公园、乡村公园和城市综合公园等，并对这些细分的类型开展专章研究或专项规划。在成果形式方面，模块化更新方式不仅可形成多个专项规划成果，还能形成内含多个专章或多个专项的合订本或成果集。
3 存量空间更新专项规划编制的路径与质量检查
3.1 构建估值—赋值—实施“三阶”式技术路径
通过构建“三阶两决”的技术框架，形成系统性、结构化的规划技术思路，对存量空间资源进行更新规划(图2)。其中，“三阶”指估值—赋值—实施的技术路径，“两决”指方向性—修编性先后关联的两次关键性决策。
图2 存量空间更新专项规划编制的技术路线图
在估值阶段，主要对存量空间资源进行全面的识别与评估。首先通过对现状数据的全面判读及调研，在数据普查的基础上标图建库，生成存量空间资源的基础底图底数；其次科学选定评估因子并赋予权重，结合DELPHI、专家打分等估值方法，对各类存量资源挖潜或变现的难易程度及可能性进行综合评价，进而判定潜力存量空间的数量、类型及分布等，形成具有更新潜力的存量空间资源现状“一张图”。
在赋值阶段，主要对潜力存量资源更新的目标与指标体系、规模与分期指引、功能与结构治理、空间与强度管控、时序与行动计划等做出具体的规划设计。其中，目标与指标体系指规划成果实施后可能会对经济社会发展、空间品质提升等带来的变化，以及可以量化的考核指标；规模与分期指引指明确本次规划的图斑数量、用地或建筑面积、保护类型及相应数量等具体规模，并明确分区规划与分期引导的要求；功能与结构治理指要对不同区域板块、片区单元及散点资源的功能修补、活力再造及形象打造等提出具体的做法；空间与强度管控指对更新强度、保护力度、空间效度等做出相应的量化设计与分区指引；时序与行动计划指根据不同存量空间要素更新的轻重缓急做出具体的时间安排，并制定详细的行动计划，适时开展项目策划与方案设计。
在实施阶段，为保障规划成果落地提出相应的实施机制，并进行制度设计和政策规划。例如，从政策保障机制、管理审批办法、奖补减免措施、检测维护制度及日常养护支持等方面着手，制定明确而具体的政策建议、对策措施或实施方案。
此外，在存量规划编制的过程中，有两次关键性决策，将直接影响存量空间更新的规划方向及实施成效：一是方向性决策，指在第一阶段摸底评估工作结束之后，确定拟更新的存量空间的更新模式，并进一步明确“导入、整合、捆绑、传承……”等规划策略，为第二阶段的赋值规划做好准备；二是修编性决策，指在更新规划的实施过程中，根据多维度的动态监测情况，结合城市“一年一体检、五年一评估”的常规工作，及时开展规划实施评估，并作出是否进行“动态维护、适时修编”更新规划的决策判断，以提高规划编制的时效性和成果转化的实效性。
3.2 打造兼具统一性、实效性和落地性的质检工具
成果质量审查是更新规划编制的关键环节，也是确保存量空间更新专项规划能被纳入国土空间规划体系的关键一环。对照国土空间规划成果质检和审查的技术标准，打造统一性、实效性、落地性“三性合一”的质检工具，对数据质量、合规情况、政策冲突等进行自动化或半自动化的审查，并生成审查报告，为规划修改、成果入库、审批管理等工作提供参考依据(图3)。
图3 存量空间更新专项规划的成果质量检查示意图
在统一性检查方面，主要围绕落实国土空间“全域全要素规划”的专项规划要求，以“三调”数据为基础，整合各类管理数据、审批数据和现场校核数据，统一底图底数与文件入库格式，为建构统一的数据库及操作平台奠定基础。数据融合、要素规划、空间设计等各类数图成果原则上须一次性通过质量检查软件的检查，符合数据质量复核的质检要求。
在实效性检查方面，主要围绕规划编制实际效果和潜在效益展开审查，重点从协调效度方面检查规划编制过程的合理性，从技术深度、更新强度及综合效益3个方面检查成果内容的科学性，从投资规模、动迁规模、保护规模等方面检查更新规划的难度系数。做到“规划过程可监督、规划成效可预判”，确保规划的适应性和实效性。
在落地性检查方面，主要探讨专项规划成果的落地实施问题，在确保成果合规性的基础上，对照当地的人文本底、建设条件、政策环境和发展导向等实施条件，重点检查成果的实施计划和政策规划，全面审查实施主体、实施方式、运作模式等的合理性与可行性，综合评价制度保障、政策配套、对策措施，以及近期行动方案、项目经济测算等内容的科学性和可行性，有效考量规划实施的促进方式和纠偏机制。
4 存量空间更新专项规划编制的对策与建议
为了更好地开展存量空间更新专项规划的编制工作，本文提出以下建议。
(1)划转规划职能。
现行城市更新规划的组织编制部门多为住建部门，这与自然资源“两个统一”的机构改革导向不一致，与“规划职能统一至自然资源部门”的规划改革初衷也不完全契合，不利于“一套数据、一张蓝图、一个平台、一组机制”的国土空间规划体系的建构。因此，建议从顶层设计上理清城市更新行动与国土空间规划之间的内在关联，解决更新规划职能的整体划转问题；探索将更新规划立项编制与规划实施两大职能分设于自然资源系统和住建系统的事权分配方式；在国土空间规划体系内，将更新规划纳入专项规划清单使之合法化，再由自然资源部门牵头，住建、城管等部门配合，协同编制完成。
(2)升级更新内容。
现行的城市更新规划对“五未用地”“闲置设施”“过时景观”“废弃公共空间”等存量空间要素的关注较少，且其规划范围局限于城市建成区，对底图底数亦未作出统一规定，这与国土空间规划体系的建立要求存在差异，不利于实现规划管理“一张图”。而存量空间更新专项规划则从物质空间、环境空间、政策空间三大方面对全域全要素进行系统更新，契合了新时代国土空间规划体系的要求。
(3)改进编制模式。
现行的城市更新专项规划或行动计划，均未充分考虑存量空间要素的多样性、差异性问题，往往采用的是机械的编制模式。存量空间更新专项规划在编制模式上根据拟规划对象的复杂程度和规划编制的具体目的，选择统一编制、分开编制或统分结合编制的模式。在章节体例方面，也将根据各地实际情况，选择纵向模式或横向模式，即通过划分片区、单元、地块及线性要素进行分层纵向组织规划，或通过划分用地、建筑、景观、设施、公共空间及文化遗存等多类要素横向展开规划。
(4)革新规划技术。
现行城市更新规划或行动计划往往是围绕项目进行时空安排，在底图底数、编制流程、成果表达和技术深度等方面尚未有统一的规定，各地特别是高密度人居地区往往根据城市各阶段发展需要出台地方性、短期性的技术文件。在国土空间规划体系下，从国家到地方均应根据“一张图”建设的需要，统一存量空间更新利用的概念边界、技术规范、底图底数、成果格式，以及各类语言转译标准等，尽早建立成果质量检查工具和入库标准，实现“增存并举、增存互融”的国土空间“一张图”规划管理。
(5)整合更新政策。
涉及城市更新的现行政策法规和技术标准，多是在增量规划时期出台的，很难适应存量规划时代的全域全要素更新诉求。在存量空间更新专项规划编制和实施过程中，应校验相关法规标准，选取其中适应存量时代要求的技术规范和文件内容作为专项规划编制依据；应着重加强顶层设计和标准体系建设，整合相关的法律法规、技术规范及管理办法等，并出台一批符合存量时代要求的法律文件，形成与“增存并举、存量优先”相适应的国土空间法规政策与技术标准体系。
5 结语
“建立国土空间规划体系并监督实施”和“实施城市更新行动”均为中共中央、国务院为实现“一优三高”的国土空间管理目标而作出的重大决策部署。由于受管理主体不同、规划思维固化、编制要求各异等因素影响，两者在数据基础、概念内涵、空间范围、技术标准、编制主体和管理方式等方面存在显著差异。因此，探索适应存量时代要求和国土空间规划语境的存量空间更新专项规划，阐明其规划编制的法律地位、内容框架、形式表达和技术对策等，对统筹自然资源利用、提升城乡人居环境品质、建立国土空间规划体系等均具有重要的学术价值和现实意义。
新媒体编辑：樊乙莹
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2021年24期
《存量空间更新专项规划的编制框架及技术对策》
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