【规划师论坛】基于功能区视角的土地征收成片开发模式探索

Original 汪云周维思等规划师杂志 2024-06-18

【作者简介】

汪云，硕士，教授级高级规划师，注册城乡规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心副主任

周维思，硕士，注册城乡规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地利用研究部技术人员

晏学丽，硕士，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地利用研究部技术人员

熊威，硕士，正高职高级工程师，注册城乡规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地利用研究部部长

唐佳林，硕士，高级工程师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地利用研究部主任工程师

摘要

在城市高质量发展、资源集约高效利用的背景下，土地征收成片开发成为促进国土空间规划实施的重要手段和集中建设区空间资源高效配置的重要抓手。文章在武汉创新构建的“功能区片—功能单元”全域功能区体系下，探索了“功能区片布局规划—功能单元实施方案”的成片开发方案编制方法，提出了“空间统筹—综合评估—单元实施”的全流程技术路线，以期在保障公共权益的同时，促进城市高质量发展。

[关键词] 土地征收；成片开发；功能区

[文章编号] 1006-0022(2022)04-0027-06

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 汪云，周维思，晏学丽，等．基于功能区视角的土地征收成片开发模式探索[J]．规划师，2022(4)：27-32．

一直以来，成片开发作为优化土地资源配置、提高土地经济效益的有效方式，对我国城镇化发展起到了重要的推动作用。2021年新修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“新《土地管理法》”)对土地征收成片开发工作提出了明确要求。武汉在国土空间总体规划的编制过程中，探索建立了国土空间功能区体系，形成全域覆盖的“功能区片—功能单元”空间布局。在此背景下，本文以功能区体系为基础，以功能为导向，从有利于维护公众权益、集约高效用地、促进城市高质量发展等角度出发，尝试构建“规划目标导向—功能空间传导—成片开发建设”的全过程规划编制模式，是一次在国土空间规划框架下对土地征收成片开发新模式的有益探讨。

1 土地征收成片开发的内涵演进与研究进展

1.1 我国土地征收成片开发的源起

为缓解资金短缺的限制，优化产业结构，我国在1990年、1995年先后颁布《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》《城市房地产管理法》，探索出通过出让土地使用权，鼓励外商企业和国有企业进行成片土地开发的新路子，在改善投资环境、节约基础设施投入、促进产业发展等方面发挥了积极作用，但同时也存在土地资源低效利用的问题。自21世纪以来，随着城镇化水平的提高，我国更加关注人居环境品质的改善和城市综合承载力的提升。2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)明确提出坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。此后，我国进行了一系列土地制度改革，政府统征储备模式下的成片开发模式逐渐成熟，随着新《土地管理法》的出现，进一步限定了成片开发的征地范围。至此，成片开发逐渐演化成了政府为实现一定区域内统筹发展和保障公共利益而进行的成片土地征收。伴随着我国城镇化水平的提高，成片开发的目的从最初吸引市场投资、加快建设进程，逐步演化为保障公共利益、实现土地综合高效利用和推动区域统筹发展。

1.2 土地征收成片开发概念的提出和基本认识

2020年11月，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准(试行)》(以下简称《标准》)，对成片开发的内涵、方案编制内容及批准程序等进行了规定，提出“成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。《标准》要求土地征收成片开发应注重功能引导，应保障基础设施、公共服务设施及其他公益性用地比例，应有明确的项目建设、时序推进安排措施，应注重土地利用效益和经济、社会、生态综合效益的统筹兼顾。总体而言，土地征收成片开发应同时具备政府主体、符合规划、城镇空间、集中连片、公益属性、综合开发、限期实施、多维效益等基本特征，其实施的关键在于“明确开发范围—落实主要功能—保障公益比例—安排实施计划—开展效益评估”五大环节。

1.3 土地征收成片开发的理论研究和实践基础

成片开发不仅是土地改革的重点和难点问题，也是各方研究和实践的焦点问题。在与国土空间规划的关系上，张冬、叶斌均提出成片开发是落实国土空间规划和相关专项规划的重要手段，应根据城市功能配套和发展需求，合理确定片区范围。在成片开发范围上，于凤瑞提出按照国土空间规划或土地利用规划中的规划单元确定成片开发的最小面积标准；张茂鑫建议结合城市规模差异来确定成片开发规模。而在公益性界定上，刘玉姿认为成片开发建设的公共利益定位应该依托基础设施和建设项目来促进土地增值，实现经济、社会和生态综合效益；高飞建议在进行成片开发时应确保不低于50%的土地用于实现公共利益；程雪阳提出公益设施与配套设施的具体比例需结合不同项目细致研究。

同时，上海、天津等地也结合地方实际相继出台了土地征收成片开发的实施细则和方案编制指南。在与国土空间规划的关系上，上海、天津、广东等地均提出土地征收成片开发应以满足国土空间规划为前提，需与正在编制的国土空间规划充分衔接。在成片开发范围上，广东、安徽、湖北等地明确了成片开发范围的最小单元，天津和江西还限定了最小面积，湖南详细规定了成片开发范围的划定步骤。在公益性用地比例上，上海、天津、浙江、河南等地结合《标准》规定的“公益性用地比例一般不低于40%”的要求，对各级开发区和产业园区内的公益性用地比例提出了15%～30%的差异化标准。针对成片开发的实施周期，多数地区都要求3年内完成实施，天津、安徽进一步将时间上限延长至5年。

综合来看，目前各方的探讨主要集中在对土地征收成片开发与国土空间规划的关系、开发范围的确定和公益性用地比例的差异化标准等方面，但对于成片开发的功能引导和限期实施保障机制等方面的研究仍显不足。一方面，仍需进一步探索国土空间规划体系与土地征收成片开发在功能、范围、用途等方面的上下传导机制，以确保国土空间规划实施有抓手，成片开发建设有依据；另一方面，结合土地征收成片开发限期实施要求，仍有待搭建与土地资产经营相匹配的成片开发方案评估机制，以打通“时间—空间—资金”多维保障的实施路径，确保综合效益有保障，成片开发方案可执行。

2 功能区对推进土地征收成片开发的作用和重点、难点

2.1 功能区的内涵特征

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，进一步提出“按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构”的要求。新时期主体功能区战略将由战略性向实施性转变，探索建立规划目标传导、建设、实施全流程的国土空间功能区体系，将在构建国土空间规划和治理体系中发挥重要的作用。

为更好地落实主体功能区战略，推进特大城市空间治理现代化，武汉以既有的目标管控性规划和建设实施性规划的规划编制体系为基础，结合“五级三类”的国土空间规划体系，积极探索了“目标—职能—功能空间”逻辑下的分级分类全域功能区体系。该功能区体系聚焦目标职能传导及精准实施，兼具政策性和实施性两大属性，具有主体功能突出、功能复合、特色鲜明、规模适宜的特点，为开展统一规划、统筹征收、成片开发提供了有利的条件。

2.2 功能区对推进土地征收成片开发的作用

2.2.1 衔接国土空间规划体系，保障顶层设计地位

武汉探索建立的“功能区片—功能单元”的功能区体系作为衔接法定规划和实施性规划的桥梁，为土地征收成片开发方案编制提供了顶层设计，有效衔接了国土空间规划体系。从横向来看，功能区片对接区级国土空间总体规划，能够自上而下传导土地征收成片开发片区的目标定位和功能结构；功能单元对接乡镇级国土空间总体规划和详细规划，能够作为规划编制、实施、评估的基本单元，因地制宜落实主导功能布局、细化用地布局要求、完善各类配套服务设施，系统解决土地征收成片开发方案缺乏顶层设计的问题。

2.2.2 推进总体规划战略目标实施，引导资源合理配置

由于功能区本身突出了城市多维目标下不同区域空间治理的目标差异，关注产城融合功能、主导产业特色、公共服务配套需求、城市功能品质提升等问题，符合土地成片开发综合性和配套性要求，能够从全域一体、分工协作的角度，统筹多部门发展目标、强化重点功能区建设、平衡近/远期行动计划，形成城市发展战略部署“一盘棋”。通过“分门别类，按需所取”，明确成片开发区域的必要性、功能目标和主要用途，全面保障公共利益，引导空间资源要素合理配置，推动区域综合性开发建设。

2.2.3 促进增量区域功能连片，确保规划实施可行

分级分类的功能区体系为成片开发提供了精准化和差异化的实施路径。对于不同类型的功能区片有着差异化的管控要求，有利于集中力量“建成一片、繁荣一片”，实现城市功能规模集聚效应。同时，划定的功能单元能够解决功能不融合、规模不统一、形态不完整等问题，为成片开发有效实施提供方法路径。

2.3 功能区视角下土地征收成片开发的重点、难点问题

2.3.1 衔接规划和实施的长效性与一致性

从实施周期来看，成片开发是一个以实际需求为导向的精准实施类建设行为，实施周期及程度受目标区域的实际情况影响变化较大。成片开发方案的编制内容是否合理准确，将直接决定成片开发是否能够实施。因此，面对目标的长效性和需求的现实性，如何在功能区体系的基础上，形成覆盖“规划—实施”全流程的成片开发方案编制内容，在保障功能目标稳步推进的同时，兼顾实际建设需要的灵活性成为土地征收成片开发的关键。

2.3.2 保证功能和空间的合理性与完整性

从实施范围来看，成片开发应当严格区分于普通的宗地开发，要求设置最小开发单元规模，并具有合理的空间形态、功能结构和设施配套。目前，武汉基于功能区体系，结合行政管理边界，已经形成了空间形态完整、边界稳定清晰、功能高度关联且具有一定规模的功能单元布局，实现了国土空间的功能统筹，实现了空间统筹。然而，面对实施，还需要进一步考虑实施成本、招商引资和各方利益平衡；弹性引导范围优化、空间腾挪、时序安排，统筹各环节工作。

2.3.3 平衡区域和片区的公益性与经济性

从保障公共利益来看，成片开发区域内对公益性用地比例有着刚性约束要求，其本质是力求将土地开发过程中产生的增值收益进行公平分配，统一配套建设，补足公共服务短板，提升整体品质，最大程度保障公共利益。但从实际情况来看，“一刀切”式的公益性用地比例要求较为简单粗暴，不符合设施共享、分级分类的布局要求，同时也存在开发成本难以平衡、经济效益有限、不易实施等问题。因此，如何结合不同类型功能区的公益性用地类型、设施等级、服务人群的现实需求，提出灵活高效、刚弹结合的用地管控要求，且兼具国家提出的40%的公益性用地比例底线要求也成为难点。

3 武汉土地征收成片开发模式探索

结合武汉构建的全域功能区体系和功能区片、功能单元布局，以特色鲜明、功能典型、实施可行为原则，本文选取了位于江夏区郑店街的光谷南大健康产业园功能区片作为土地征收成片开发模式探索的重点研究对象。该区片位于武汉“一主四副”城镇空间格局中的“光谷副城”，主导产业方向明确、发展动力强劲、增量空间富余，以其作为样本探索土地征收成片开发的实施路径、主导功能类型、用途管制要求、开发范围划定和建设时序安排，对探讨功能区视角下的土地征收成片开发模式具有典型意义。

3.1 建立“空间统筹—综合评估—单元实施”的成片开发实施路径

光谷南大健康产业园是武汉“一城、一园、三区、多组团”大健康产业空间布局规划确定的重要园区，是推动江夏区“独立成市”和打造成为武汉南部生态新城的重要抓手。根据公示的《武汉市国土空间总体规划(2021—2035年)》草案确定的城市发展目标和城镇空间格局，武汉功能区体系按照“以园区带动功能区、城乡融合、整体规划”思路，整合生态框架、交通格局等多要素，划定光谷南大健康产业园功能区片范围为85 km²，功能定位为发展大健康产业。其中，城镇空间为40 km²，生态农业空间为45 km²。对该园区推进土地成片征收开发，可以功能区片、功能单元为基础，借助土地资产经营的手段，形成“空间统筹—综合评估—单元实施”的成片开发实施步骤(图1)。

图1 成片开发实施步骤技术路线图

(1)统一规划、空间统筹。

以功能区片作为集中连片和功能完整的空间承载区域，开展功能区片布局规划。综合考虑产业功能、交通组织、服务配套、生态资源等因素，提出发展目标，统筹功能类型、结构和公共服务设施；提出用途管制规则，化整为零，形成全覆盖的功能单元布局。以功能单元作为开展土地征收成片开发的最小实施单元，编制土地征收成片开发实施方案。同时，明确具体用途、拟安排的建设项目、开发时序和实施计划等内容。

(2)综合评估、优化范围。

以功能区片为评估范围，以功能单元为基础，以土地资产经营为手段，经过前置成本分析、效益评估、产业策划等环节，事先评估成片开发的经济效益。结合布局规划确定的空间布局和单元范围，依据在售、在租产业的市场价格，分用途进行“土地征收—一级开发—二级开发”成本测算，以资金平衡、适当盈利和效益最大化为原则，优化功能单元边界，确定成片开发范围。但功能单元边界优化不能突破原功能区片范围。

(3)单元实施、统筹时序。

在确定成片开发范围的基础上，根据详细规划用途，结合招商引资和重点项目，进一步划分开发范围内部的功能板块。借助土地资产经营的手段，按照优化布局、安排时序、重点招商的原则，合理安排成片开发范围内规划实施的步骤。同时，搭建多元化的资金保障路径，完善配套政策支撑体系，实现开发建设统一管理，政策统一投放和资金统一使用。

3.2 明确“目标定位+产业链条”的成片开发主导功能类型

根据国土空间总体规划提出的目标定位，以全产业链条下的产业规划为指导，进一步细化功能区片内各开发单元的功能类型。光谷南大健康产业园功能区片以大健康和生物技术为主导功能方向，目标是形成世界级生物医药特色产业集群。该区片综合交通条件便利，具有山水资源富集的自然资源禀赋，形成了囊括健康农业、健康制造业、健康服务业的“医、药、养、健、游、研”三门六类的大健康产业全产业链条(图2)，且细分为科研创新、生产制造、现代物流、居住生活4类单元功能类别，这为土地征收成片开发的功能划分和后续分类细化用地比例提供了指导与依据(图3)。

图2 光谷南大健康产业园功能区片全产业链条分析图

图3 光谷南大健康产业园功能区片目标—职能—功能空间对应示意图

3.3 形成“区片管控+单元引导”的成片开发用途管制要求

根据国土空间总体规划提出的目标定位，一方面，在已明确功能区片主导功能的基础上，量化分解功能区片用途管制用地规模和结构比例，并重点落实功能区片公益性用地比例不低于40%的刚性要求；另一方面，将功能区片用途管制传导至功能单元，细化明确单元主导用地类型及比例，配套公共服务用地和优化公园绿地比例等，形成功能单元布局，指导后续土地征收成片开发方案编制。

首先，基于建设集研发、生产、生活、体验、休/疗养于一体的高品质区域生活经济综合体的功能定位和总产值1000亿元的目标，通过研究国内外大健康产业园区的格局和用地需求，提出光谷南大健康产业园功能区片的产业用地总规模不低于12.5 km²，道路用地、公共管理与公共服务用地比例应不低于40%的刚性要求，以及满足科研人员和康养人群的设施配套需求(表1)。其次，根据生物医药集约化、生态化、高附加值的特点，提出用地布局模数一般为居住生活功能用地150 m×150 m，科研创新功能用地200 m×200 m，生产制造和现代物流功能用地300 m×300 m。最后，围绕产城融合、服务共享、绿色生态等理念，构建科研创新单元、生产制造单元、居住生活单元、现代物流单元布局模式，明确各类功能单元公益性用地比例差异化的要求(表2)，并结合功能单元最小规模，在贯彻“三区三线”、生态保护框架的基础上，在10个产城融合功能单元内落实各类单元用地比例结构，初步形成以大健康产业项目为引爆点，带动整个区域的成片开发模式(图4)。

表1 光谷南大健康产业园功能区片用途管制一览

表2 光谷南大健康产业园单元用途管制一览

图4 光谷南大健康产业园功能区片功能单元布局示意图

3.4 探索“功能实施+盈亏平衡”的成片开发范围划定方法

在光谷南大健康产业园功能区片范围内，以功能单元为基础，结合详细规划确定的地块规划用途(图5)，通过预测具体地块的征收成本，综合考虑近3年江夏区土地公开成交挂牌价格、地价动态监测及市场销售价格，预估区片范围内不同功能单元的土地增值收益。根据成本测算，总体呈现居住生活单元、科研创新单元开发后有盈利，生产制造单元和现代物流单元维持平衡或略有亏损的规律。按照盈亏平衡的原则对功能单元进行优化组合配置，优先将居住生活单元与生产制造单元、现代物流单元打包，将科研创新单元与生产制造单元进行打包。打包时既可按照1个或多个功能单元整体打包进行成片开发，也可结合道路、园区范围、自然地理界线等进行功能单元边界调整后，打包形成最终的成片开发范围(图6)。

图5 光谷南大健康产业园功能区片用地布局示意图

图6 光谷南大健康产业园功能区片成片开发范围划定示意图

3.5 提出“资产经营+资金保障”的成片开发实施效益评估

划定成片开发范围后，结合光谷南大健康产业园近期招商计划和重点产业项目，衔接拟引进项目功能和用地需求，进一步细分开发范围内部功能板块。按照公益先行、资产增值、重点推进的原则，确定成片开发范围内部板块的开发时序。以成片开发范围06片为例，进一步将其细分为健康管理服务、医药流通、生物医药研发和生活配套4个板块。近期计划为推进健康管理服务板块建设，通过逐步完善基础设施带动区域发展；中期计划为推进生活配套和生物医药研发板块建设，通过培育医学研发中心、医疗服务、产品展销、居住服务等综合业态，为后续精准招商奠定基础；远期计划为重点推进医药流通板块建设，建立健全以健康服务为核心、满足健康需求的全产业链，有效提升区域品质能级(图7)。

图7 光谷南大健康产业园成片开发范围06片开发时序示意图

为提升成片开发实施成效，并确保3年内顺利完成实施，应全面加强资金保障，建立起“政府资金+社会资本”的多元资金保障路径。一方面，充分发挥政府主导作用，安排大健康产业发展资金，用于奖励大健康产业重点领域的创新、投资、转化、人才引进培育等工作；另一方面，强调政府资金与社会资本运作相结合，设立江夏大健康产业专项投资基金，按照一定比例吸引社会资本共同组建产业基金，扶持优质大健康产业项目。同时，为加强招商引资力度，吸引国内外大健康产业领域的领军企业落户光谷南大健康产业园，还应从落户、金融、研发与创新等方面给予企业相应的优惠政策支持。

4 结语

构建全域功能区体系是武汉基于国土空间规划改革的一次地方创新与实践。在功能区视角下，提出“空间统筹—综合评估—单元实施”的全流程技术路线与土地资产经营相匹配的“时间—空间—资金”多维保障的实施路径，不仅能落实自然资源部的成片开发总体要求，还能有效衔接国土空间规划体系，推进总体规划目标的实现，实现功能、范围、用途的有效传导，确保实施方案切实可行。本文希望通过此次探索，为其他城市或地区开展成片开发编制方案提供思路和建议。

新媒体编辑：樊乙莹

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2022年4期

《宏观控制与微观放活：土地征收成片开发的政策设计与方案编制探讨》

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