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产业政策辩论之反思:张维迎是刺猬 林毅夫是狐狸

2017-01-16 耿曙 经济学家圈

本文来源:澎湃新闻网,原标题为《产业政策讨论的方法与方向:林毅夫张维迎辩论之反思》

不久前,同时供职于北京大学国家发展研究院的林毅夫与张维迎两位教授激辩“产业政策”的是非,一时热闹非凡,引起广泛关注,也触动大量相关讨论。由于时值经济增速放缓、政策遭受质疑,正是探索发展方略的时机。从这个角度看,此次产业政策辩论,攸关重大,意义深远。但是涉及辩论内容,却让人略感失望:各家虽言之成理,观点却过度简化,沦为双方信念的宣扬,无助于决策共识的形成,为未来国家发展献策。

有鉴于此,笔者针对此次辩论提出两点意见。其一涉及辩论方法:如何厘清焦点,有助形成共识?对此,笔者不赞成讨论产业政策的好坏,却期待论证产业政策的时机:何时可能成功,何时容易失利?其二涉及政策方向。关键在发展出决策框架,说明何种社会条件下适于推动产业政策,又当采行何种产业政策。换言之,本文撰写的目的,便在厘清产业政策的“讨论方法”与“讨论方向”。

一、产业政策怎么讨论?讨论方法的商榷

林毅夫与张维迎领衔的“产业政策”辩论,双方阵营分明,互不相让。但对读者而言,恐怕只能各有所爱,各取所需,无法引发公共思辨(public deliberation),形成广泛共识,从而有助政策的推动与稳定。倘若如此,那么,问题何在?根据作者所见,关键在辩论方法。首先,双方论证的形式,未必适合学术探讨。其次,双方论争的议题,流于宽泛而失去焦点。再其次,双方论证的立场,过于简化彼此观点。最后造成双方论证的内容,并未紧扣当下中国。由于辩论方法不很恰当,结果只能自说自话。

(一)讨论形式:精彩有余,却难深谈

首先,林、张两位教授的公开辩论,虽然已是社会事件,但本质仍为学术辩论:参与均为教授,本于研究所得,提出专业建议,通过辩论形式,澄清彼此主张。既为学术辩论,便应采取开放心态,同时完整提出论据。不宜简化彼此观点、刻意凸出各自分歧,弄成相互叫阵、精彩热闹的“表演”。表演只能创造媒体宠儿、传颂佳句,却与政策共识无关,后者却攸关国计民生,才是辩论真正目的。

当然,由于主题重要,媒体关注,事后难免各种社会褒贬、领导好恶。这些评价及后果,往往形诸压力,回头干扰辩论。例如:“政府已经干预太多,你还鼓励有所作为,影响必然非常之坏”。若因此瞻前顾后,怯于表达主张,则辩论意义尽失。也因此,涉及政策的学术探讨,最好尽量避免“观众成本”(audience cost)。若采小众方式闭门进行,更能畅所欲言,互采对方所长,交流成效更佳。但也将摒弃社会关注,无法触发社会反思,得失之间仍可权衡。

(二)论争议题:征引随意,缺乏边际

其次,林、张双方论争立场,明明互不相容,但就读者感受,又似各有道理,经过辩论之后,看法更加分歧。但究竟为何如此?笔者认为,原因在双方各举案例,均符其所主张,结果只能“辩者各说各话,读者各有所好”。毕竟纵观古往今来,太多产业政策,其中既有成功,也有失败,而且个别政策,往往有利有弊。倘若不限时空,随意征引,双方各举所需,争论永远不完。有鉴于此,据笔者所见,辩论既为时局而发,何必泛论古今中外?何不限定当下中国,论证产业政策是否适合?又需何种产业政策?这样的辩论方能聚焦,既有是非,也有意义,何不如此? 

(三)论证立场:或过简略,或过宽泛

除了前述各举案例外,双方也采不同策略,此即以赛亚•伯林(Isaiah Berlin)所谓专家议论的两种类型:一类是“刺猬”策略,以一套应付百变;一类是“狐狸”策略,随时应机而变。(以赛亚•伯林生于1909年,卒于1997年,俄罗斯裔英国社会和政治理论家、哲学家。——编注)

张维迎教授采用的是“刺猬”策略,始终坚持一点:政府介入无益。证诸实际,或许大半产业政策失败,或许多数政策弊大于利。但若说产业政策从未成功,也从无任何助益,这话似乎太满,不太可能成立。反之,林毅夫教授采取的是“狐狸”策略,不同情境不同做法,“政府有为,不能乱为”。但究竟何谓“有为”,怎知并非“乱为”,却缺乏明确界说。结果听来固有理,细想也没错,但论点过于空泛,说了等于没说。除了辩论策略,双方观点之所以过于简化,固然涉及媒体传述,也与学科训练有关。辩论各方都是经济学者,往往崇尚理论建构,关注普遍人类行为,轻忽具体社会条件,有些“急切建理论”(hasty generalization)倾向。此外,辩论涉及政策议题,却难有效度量成效,只能就个案申论。也因此,林、张两位教授的辩论,忽而讨论个别案例,忽而概推人类历史。但若问历史经验,则产业政策有成有败,强行论断是非,必然争论不休。

因此,争论“产业政策”的好坏,不如改问:为何有的产业政策成功,有的一败涂地?或何时/何种社会条件下,产业政策才会成功?或何时/何种社会条件下,产业政策容易失败?这对政策研究更有意义。
但这样一来,就得考察政策背后的社会条件。此又经济学家所不取,嫌其过于繁复琐碎,破坏简单优美模型。换言之,经济学对简约理论过于热衷,对具体条件过度轻忽,在此次辩论中,倾向展露无遗。

(四)论证内容:紧扣主题,确认时机

由于“产业政策”的本质是政府政策,如果不问经济环境、政社条件,仅上天而不落地(down to earth),怎么论证产业政策?即便有所建议,建议能否落实?例如在林、张辩论当中,张维迎教授质疑政府积极有为,主张政府自我约束。如果具体到“当下中国”,则政府外有万众各方期待,内有精英自我期许,也不排除部分官员自利动机,政府怎么可能“无为”?也因此,与其苦口婆心教其“无为”,远不如指导其何时可为,何时勿为。
换言之,社会条件不同,政策需求有别,政策手段自将大相径庭。学界所能贡献者,恐怕在于研讨“何种社会条件,适合搭配何种政策作为”。而非漫无边际,了无背景地夸夸其谈。

综合上述,林、张辩论确实符合时代需要,因而引发各界重视,但之所以南辕北辙,与辩论方法有关。对类似议题,社会本来就看法分歧,再通过此类辩论,往往更难凝聚共识。为能集思广益,不妨采取开放态度,彼此交流审思,探索未来的经济方略,为中国再创三十年的辉煌发展。
对此,笔者的建议为:(1)遵循学术探讨原则;(2)论点尽量具体聚焦;(3)分析不宜过度简化;(4)讨论紧扣当下中国。类似的讨论辩论,或将更有助益。

二、产业政策何时有益?讨论方向的提议

所谓“尽信书不如无书”,面对林、张产业政策大辩论,若能从林毅夫教授的分析中,寻觅政府作为方向,从张维迎教授的讨论中,警醒政府作为失当,这可谓读者之有大智慧者。也因此,若能在林、张辩论的基础上,吸收双方论据,扣紧当下中国,探讨现有社会条件,针对哪个产业部门,搭配何种产业政策,这样的讨论将更加聚焦,达成的共识将更为具体,更有助吾国国计民生。

有鉴于此,笔者希望以林、张辩论为基础,提议进一步探索的方向。希望有助相关讨论的聚焦,进而形成政策共识。基于此一目的,本节所涉及议题包括:首先,界定对象,廓清产业政策的内涵。其次,厘清本质,说明政策工具的特性。再其次,确认要件,点出政策成功的前提。最后,构建框架,帮助采行政策的时机。
笔者相信,若能参考上述方向,将有助厘清辩论议题,促成社会共识,在此林、张辩论的基础上,擘画出中国的发展方略,为国家再创三十年的辉煌。

(一)界定对象:产业政策,直接干预
前述林、张辩论,固然围绕“产业政策”,但参与辩论各方,对于何谓“产业政策”,往往缺乏明确界说。结果如林氏所谓“有为政府”,无论全面、具体的介入,或者选择性、间接的影响,都可涵括在内。如此辩论可攻可守,却无助厘清议题。

有鉴于此,笔者回头爬梳文献,确定严格意义的“产业政策”只能指称“具体、直接的政策干预”。也因此,严格意义的“产业政策”必须符合两项要件。

首先,产业政策属于政策干预。此相对市场机制而言,指通过政策手段,对市场机制有所限制或扭曲,例如价格管制、政策扶持、要素补贴等。政府既然采取政策干预,必然不满“市场配置”,否则大可放手无为。之所以政策干预,目的是谋求更好、更快、更均衡或更长远的经济发展。由于其必须“扭曲市场”(getting relative prices wrong),因此,所有去除管制、促进竞争,甚或“市场增进”(market-enhancing)的政府作为,如反托拉斯法等,均非严格意义上的产业政策。 

其次,产业政策必须具体直接,必须明确瞄准特定产业(或要素市场),甚至特定企业,而且必须直接影响锁定对象。由于其明确直接,政策力度通常可观,政策影响也将立即显现。反之,改善投资环境之类的政府作为,如在基础教育、基础建设、科研体制、社福体制、宏观经济政策(如货币供给、稳定汇率)等领域的举措,或者过于宏观,或者旷日费时,也非严格意义的产业政策。

基于上述,为免讨论过程的概念分歧,建议先就讨论对象进行界说。当然,无论如何界定,双方认知一致即可。有鉴于林、张产业政策辩论,时而所指不一,笔者乃梳理如上,作为讨论各方借鉴。

(二)厘清本质:政策工具,决策施行

依照前述界说,“产业政策”的本质乃“政府政策”,意在促进发展。既是政府政策,先得有方向,还须落实。此话怎讲?
首先,政策干预得有方向,否则如何作为?相较于“市场配置”,结果也有好坏。政策干预要想优于市场,政府必须占有信息优势,才能准确判断决策。其次,即便掌握方向,“政策配置”并非自动发挥影响,先得化身政府政策,继而执行落实。而在决策、落实的过程中,还不能偏离认定方向,否则政策沦为空谈。换言之,“产业政策”之能生效,必须满足两项要件:其一政府信息,围绕资源如何配置;其二政府能力,涉及配置决策落实,两者缺一不可。

若就“信息”层面考察产业政策利弊,则无论政府规制或政策扶持,均将重新配置资源。就政策配置的利弊,不妨视为“政策配置所获”减去“市场配置所得”,后者为前者的机会成本。既然如此,产业策成效如何,系于针对两者的估算,最终决定于政府信息多寡良窳。再就“能力”条件分析产业政策得失。先在“决策”阶段,各方利益均将“影响”决策,俾便趋利避害。为此引发各方竞逐,投入却无益生产,对此,学界将前者称为“寻租”,后者视为“空耗”(deadweight loss),此乃成本之一。次在“执行”阶段,不但仍有“影响成本”,倘有不服顽抗,又须通过奖惩,迫其改变附从,否则无从引导产业,创造发展,此又成本之二。

综合上述,产业政策能否生效,涉及一类利得,即“政策配置所获”,即产业政策的干预收益;衍生三类成本,其一“市场配置所得”,即产业政策的机会成本,其二“影响政策所耗”,即政府政策的决策成本,其三“落实政策所费”,此则政府政策的执行成本。倘其他情况类似,利得越大,成本越小,政策越易收效,促成经济发展。进一步看,政府掌握信息越优、政府施政能力越强,产业政策越可能成功。

(三)确认要件:信息能力,产策所赖

基于上述,吾人便可据以分析,何种“社会条件”搭配何种“政策配置”,以回应林毅夫教授的主张:揭示政府何时有为,何时不宜乱为?针对不同部门,又当如何具体作为?

首先,倘若政府掌握信息越优,产业政策往往越成功。何时政府信息占优呢?首先须处于发展落后阶段。基于先进经验,有所参考借鉴,同时遭遇竞争压力,唯有模仿先进图存。其次必须精英猬集政府。由于政策擘画执行,既关乎竞争形势,又涉及行业内情,均有赖干才承当。也因此,国家相对国际越见落后,政府相对民间越显领先,政府信息往往越优越,越能期待于产业政策。

其次,倘若政府施政能力越强,产业政策往往越成功。何种政府能力较强呢?其一,政府不为利益俘获,即“独立于狭隘利益之外”(state autonomy),方能兼顾社会整体,从而创造包容增长,同时也能关闭“影响”之门,避免助长“寻租”耗费。其二,政府握有政策工具。或者垄断暴力手段,社会无法有所抗拒,或能巧用政策工具,柔性引导企业行为。同样的,越能符合清明、手段两项要求,政府能力往往越强势,越能期待于产业政策。

上述分析框架,虽就社会整体立论,也可各就产业、企业考察。例如涉及光电产业,政府掌握决策信息如何?政府施政落实能力如何?或针对华为技术,政府掌握决策信息如何?政府施政落实能力又如何?如此则所谓“有为政府”,何时为所当为,何时有所不为,均可据此参考判断。

(四)建立框架:厘清时机,厉行政策

如果转换视角,不问“产业政策”成败,改问其如何与“社会条件”匹配,将可回头重新检视林、张辩论。

首先,张维迎教授认为:“自上世纪80年代以来,中国产业政策失败的例子比比皆是,成功的例子凤毛麟角。”这肯定有其道理。反之,林毅夫教授表示:“我没有见过不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家,也没见过不用产业政策而继续保持其领先地位的发达国家。”我们也当欣然接受。但张氏指的是“一般而言”,立论于“平均效应”,并未涉及具体情境。反之,林氏设定了“具体情境”,表述为“必要条件”,却还得再看政策成败。

换言之,对追赶者、后进而言,即便只能指望“尤为政府”,也还得看成效如何,也许还不如“政府不为”呢。因此,追随林毅夫教授“必要条件”的思路,我们可就“社会条件”与“产业政策”的匹配,建立类似如下框架(如下表一),帮助说明何时当为,何时不为。

格局既定,不妨参考前述“产业政策”利弊两大要件:政府信息与国家能力,发展出一个是否采行“产业政策”的分析框架,其结果与例证见如下表二。必须稍微说明者:首先,为求简明,此表仅属“国家层次”,不及部门与企业层次。其次,在“政府信息”部分,针对中国发展经验,笔者只侧重“相对于国际”,而省去“相对于社会”的信息对照;再其次,同样适用中国政社情况,笔者只侧重“决策过程”,而省去“执行过程”的能力比较。

若能辅以上述框架,回头对照林、张两位教授的论点,双方立场不再南辕北辙,针对何时采行“产业政策”,其实大可分进合击。一方面,张维迎教授认为“产业政策多弊乏利”,根据上述框架,应属真知灼见。但若能掌握具体时机,适时采行产业政策,也不难取利避害。另方面,林毅夫教授强调“有为政府,不能乱为”,参照分析框架,立论自然颠扑不破。但未厘清具体条件,无从知悉何时当为?何时有所约束?若能参考上述框架,自可落实林氏所持主张。

三、结语:产业政策与中国发展

回顾过往,中国曾经凭借“产业政策”,创造傲世经济成就,如今面对要素红利渐罄、增长速度渐缓的局面,展望未来发展,中国将何去何从?由于正处发展方向的十字路口,正是检讨、反思、再出发的当口,于是乃有波澜壮阔的“产业政策”辩论。双方争辩的关键,在是坚持“国家主导”,通过产业政策厚植发展潜力(林毅夫所见),还是当大幅放开管制、政府退出经济,由市场逐步接手(张维迎主张)。

换言之,“产业政策”辩论的关键,不在建立相关理论,也不宜重复信念,应该通过厘清问题、开放讨论,来取得有关发展策略的共识。本次以林、张两位教授为主的政策辩论,还只是各方关注、公共思辨的起点。有鉴于此,笔者先就辩论方法层面,提出一些建议,俾便集思广益。再就辩论内容问题,进行界定厘清,希望有助共识成形。

基于笔者所提的框架,国家当前是否适合“产业政策”?对此不妨提出两项建议。

首先,涉及政策规划,不可过于粗放,政策用是不用,不能一刀切下。完整高效的政策体系,应该区分时空环境,依据社会条件,针对产业企业分别规划治理,或扶持,或放手,不断调整改进。诚如美国经济学家保罗•克鲁格曼(Paul Krugman)的比喻,产业政策应如“既狭窄又灵活的保护带”(narrow moving band)。

其次,更根本的,产业政策成效利弊,系于政府清明与否,政府必须与时俱进,不断自我改革。由于中国政府明显强于社会,改革力量只能来自内部,必须不断自我检讨,适时痛下改革决心。无论严肃官箴纪律,或者建立亲清政商关系,有此政治基础,产业政策的成效,当更值得吾人期待。(作者为浙江大学公共管理学院研究员)

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