《党政机关公文处理工作条例》规定，“主送机关”是“公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。”制发公文时，公文肯定是有所指向的，也就是说，党政公文中的每一个文种都会有受理它的机关。不然，“有来头、无去向”的公文也就失去了它的实用价值。“主送机关”的位置，在《党政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704-2012）中亦有明确规定：“编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记……”但是，在具体的公文写作实践中，“主送机关”这一要素在文面上却呈现出不同的面貌，有的文种必须注明“主送机关”，有的文种不必写出“主送机关”，有的文种有时要注明、有时又可省去“主送机关”——这是由不同的公文产生的作用和使用范围有所不同所决定的。
本文以《条例》和《标准》中的规定为依据，对15 种党政公文“主送机关”的标注情况作一简要的梳理，以期对广大文秘工作者的写作实践有所帮助。（注：下文对各个文种的定义均引自《条例》）
一、必须标明“主送机关”的文种
1.报告。“适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。”可以看出，无论是向上级机关汇报工作、反映情况的主动性报告，还是回复上级机关询问的被动性报告，它都是有明确的指向的，即必须有特定的主送机关。《条例》第四章“行文规则”第十五条“向上级机关行文，应当遵循以下规则”第一款规定：“原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。”第六款又规定：“受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。”作为典型的上行文，报告一般要报送给自己的直接上级机关，应直接将上级机关名称标注在“主送机关”位置上。比如《××市人民政府关于 2016 年节能减排工作的报告》一文的主送机关为“××省人民政府”。如果有两个以上的直接上级机关，发文机关办文时可以将其中一个上级机关作为主送机关，另外一个上级机关名称可以在版记部分以抄送的形式予以体现。
2.请示。“适用于向上级机关请求指示、批准。”请示同样是典型的上行文，“主送机关”的选择和使用与报告相似，只能标明一个直接上级机关名称。比如《中国残疾人联合会关于设立“全国残疾预防日”的请示》（残联发〔2016〕75 号）的主送机关为“国务院”。请示与报告作为上行文，最大的不同就是看是否需要上级机关作出答复，请示是要求受文的上级机关作出答复的。受双重领导的机关向上级机关请示，应根据上级职责，主送其中一个负责答复请示的机关，抄送另一个上级机关。
3.批复。“适用于答复下级机关请示事项。”批复与请示相对应，前有请示、后有批复，属被动制发的下行文。批复的主送机关就是先前所报送请示的单位的名称。比如《国务院关于同意设立“残疾预防日”的批复》（国函〔2017〕89号）一文的主送机关为“中国残疾人联合会”。但是，批复的主送机关并不是只有一个，而是根据上报同一份请示的下级机关个数来确定的，这就关涉联合行文问题。比如《国务院关于深化改革推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》（国函〔2017〕86 号）的主送机关就是两个联合上报请示的下级机关“北京市人民政府、商务部”。有些教材上强调“批复的主送机关只能写一个”，显然是比较机械的。
4.议案。“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。”由此可以看出，议案的使用主体是各级人民政府，其主送机关为“同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会”，没有任何异义。比如《上海市静安区人民政府关于提请审议戴俊等同志职务任免的议案》（静府议〔2015〕7号）的主送机关为“上海市静安区人民代表大会常务委员会”。至于议案在行文方向上的归属，平行还是上行？有颇多争论。笔者认为，在所有国家机构中，国家权力机关是国家意志表达的主体，居于最高地位，代表着人民行使国家权力，而行政机构是国家意志的执行主体，两者虽没有隶属关系，但后者必须在前者的“决策”引领之下开展工作，所以议案可以视为下级机关向上级机关提交的公文，应划至上行文范畴。由是，可以得出一个结论：凡是上行文文种，在办文时都必须标明“主送机关”这一要素。
5.函。“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”函属于典型的平行文，“不相隶属机关”不论级别高低，都没有职权上的指挥与服从、领导与被领导关系，都是平等协作的关系。但不论是商洽工作、询问和答复问题，还是请求批准和答复审批事项，都具有极强的针对性，因此，在函的写作中，必须注明主送机关。发函、复函的发文机关互为对方的主送机关，如《住房城乡建设部关于申请续批建设工程监理统计报表制度的函》（建计函〔2016〕241 号）的主送机关为“国家统计局”，而《国家统计局关于批准执行建设工程监理统计报表制度的函》（国统制〔2016〕181 号）的主送机关则为“住房城乡建设部”。函的主送机关视具体的情况而定，可以是一个，也可以是多个；可以是多个单位名称，也可以使用统称。如《南丰县农业局关于公开招聘事业单位工作人员的联系函》（丰农函字〔2014〕3 号）的主送机关为“华中农大、华南农大、江西农大、江西生物科技职业学院、江西农业工程职业学院等校（院）长办公室”，再如《环境保护部办公厅关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》（环办函〔2014〕1461 号）的主送机关为“各省、自治区、直辖市人民政府办公厅，新疆生产建设兵团办公厅”。需要指出的是，函特别是发函的主送机关“广撒网”的做法，虽然能够提高工作效率，但往往会让受文机关感到“受重视”程度大大降低，进而影响工作的成效。所以，在函的制发过程中，最好只标注一个具体的主送机关，做到专函专用。
二、不必标出“主送机关”的文种
6.决议。“适用于会议讨论通过的重大决策事项。”决议与会议相伴而生，决议必须经过符合法定人数的会议讨论通过，体现了少数服从多数的民主集中制原则，体现了集体领导和集体智慧，体现了决策的民主化，可分为审议批准性决议、方针政策性决议、专门事项性决议等。决议具有一定的新闻性，其内容是广大民众“应知而未知”的内容，决议在大会上一经通过，便可以在广大范围内进行宣传。因为其内容重大，几乎和每一位群众的生活息息相关，体现出周知性特点。因此，发布决议时不需要标注主送机关。通常的做法是在标题之下加圆括号，注明通过决议的会议和日期，然后直接为正文的内容。如:
中国共产党第十八次全国代表大会
关于《中国共产党章程（修正案）》的决议
（2012 年 11 月 14 日中国共产党第十八次全国代表大会通过）
（正文）××××××××××××××
7.公报。“适用于公布重要决定或者重大事项。”公报作为党的机关公文出现时，主要是党的中央机关用于发布重要决策；公报作为行政公文使用时，主要是国家和政府用以通报外国元首或政府首脑来访时的情况以及双方达成的共识，有时也用于政府统计机关发布统计结果。因此，公报又可以分为会议公报、新闻公报、联合公报和统计公报等。公报之“公”，即公开、公之于众的意思。公报同样具有一定的新闻性，可以通过报纸、广播、电视等媒介予以公布，无需保密，没有主送机关也没有抄送机关，是周知性的公文。与决议相较，公报具有两大显著特点：一是内容更为广泛，不局限于会议；二是使用主体为相应的党政机关，而不是像决议那样，使用主体仅限于大会本身；三是其公开范围更广。公报的写作格式与决议相似，如:
上海合作组织成员国元首理事会会议新闻公报
（2012 年 6 月 6 日至 7 日，北京）
（正文）×××××××××××××
8.公告。“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。”可以看出，国内外所有的单位和个人都可以知晓公告的内容，因此，公告是没有必要标注主送机关的，当然，也就没有保密的要求。另及，既是向国内外发布重要事项或法定事项，便决定了公告的使用主体层级一般很高，比如国家权力机关、较高级别的国家行政机关以及按法规文件规定可以发布公告的部门。写作时，在标题之下直接写清楚正文即可。
9.通告。“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。”相较于公告，通告的使用主体更为广泛，几乎任何党政机关都可以在一定范围内发布通告。此处的“一定范围”是指发文机关权力管辖或业务所涉及的区域，既然在一定的范围内都必须遵守或者需要了解，就体现出通告的普发性特点，没有必要标注主送机关，在标题之下直接写正文。公告和通告的写作格式一般为：
××××关于××××××的公告（通告）
（正文）××××××××××××××
10.纪要。“适用于记载会议主要情况和议定事项。”纪要是建立在会议记录基础上的，将会议的主要情况和研究、解决的主要问题进行归纳、概括而形成的公文。《标准》“10.3 纪要格式”规定：纪要标志由“×××××纪要”组成，居中排布……标注出席人员名单，一般用 3 号黑体字……标注请假和列席人员名单……。可见，纪要写作有着特定的格式，在《标准》的叙述中，并没有提及主送机关。而在写作实践中，也确实不需要标注主送机关，不然就显得不伦不类了。单独行文时，不必加盖印章，直接发出即可。需要注意的是，在实际工作中，纪要常常采取复合行文的方式发出，即附在通知、报告、函等文种之后发出。这时，该份复合式公文便有了主送机关，但它们是随通知、报告、函等文种而出现的，不能简单地视为就是纪要的主送机关。
三、灵活标注“主送机关”的文种
同一个公文文种，在不同的领域、时间或场合下，承载的功能会有所变化，由此可以划分为不同的具体类别。同一文种但不同功能的公文，必然会影响到主送机关的标注。
11.决定。“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”决定的适用范围比较广泛，各级党政机关都可以使用，但内容必须是对本机关重大问题或事项的认定、判断和决策，可以分为政策性决定、部署性决定、知照性决定和奖惩性决定等。决定的主送机关表现为两种情况：一是需要标明主送机关。决定属于重要的下行文，如果是具有特定主办、执行规定的部门的部署性决定、政策性决定或奖惩性决定，就必须注明主送机关。比如《国务院关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》（国发〔2017〕32 号）、《国务院关于 2016 年度国家科学技术奖励的决定》（国发〔2017〕2号）的主送机关均为“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”。二是不必使用主送机关。如果公开发布的周知性决定和标有发至范围的普发性决定，可以省去主送机关。如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》（2012 年 12 月 28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）、《中共中央关于追授黄大年同志“全国优秀共产党员”称号的决定》（2017年 7 月 23 日发布）等文件精神，全国人民都可以知晓，所以就没有标注主送机关。
12.命令（令）。“适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。”是法定的领导机关或领导人对下级发布一种具有强制执行效力的指挥性公文，按照使用习惯，命令有时可简称为“令”。命令（令）可以分为公布令、行政令、嘉奖令、任免令等。命令（令）的主送机关又可称为“受令机关”。当命令（令）仅限于发给某些单位时，要标明受令机关，如《国务院 中央军委关于授予武警山东省总队菏泽市支队成武县中队“基层建设模范中队”荣誉称号的命令》（2016 年 2 月 13 日发布）的主送机关为“公安部、中国人民武装警察部队”。如果属于普发性的命令（令），则不用标明受令机关。比如：
中华人民共和国国务院令
第 678 号
依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的有关规定，根据香港特别行政区行政长官选举委员会选举产生的人选，任命林郑月娥为中华人民共和国香港特别行政区第五任行政长官，于 2017 年 7 月 1 日就职。
总理 李克强
2017 年 3 月 31 日
13.意见。“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”从行文关系的角度看，意见是比较特殊的文种，下行文、上行文和平行文都可以使用。作为下行文，意见可以对工作作出指导，提出要求；作为上行文，下级向上级表达工作上的认识、看法、困难及处理解决的意见，取得上级支持，给予批转；作为平行文，可以提出意见供对方参考。意见的主送机关有两种情况：一是作为上行文或平行文的意见，必须有主送机关，且只能标注一个主送机关，如《××市农业委员会关于发展我市观光旅游农业的意见》文末写到“以上意见如无不当，请批转各县（市）、区及市政府各部门执行。”这是一篇典型的上行文，其主送机关为“××市人民政府”。二是作为下行文的意见，一般要有主送机关，比如《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（国发〔2017〕37 号）的主送机关为“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，再如《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》（教基一〔2015〕10 号）的主送机关为“各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局”。但是，有些意见是通过与通知、决定等文种组成复合式公文的形式印发的，发文机关可以在通知或决定标题之下注明主送机关，意见主体内容不必再标注主送机关，以达到简洁避复的目的。如《市政府办公厅关于转发市经信委南京市促进智能电网发展实施意见的通知》（宁政办发〔2017〕20 号）一文，就是这样处理的。
14.通知。“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。”通知是党政公文中应用范围最广、使用频率最高的文种，可以分为指示性通知、发布性通知、会议通知和任免通知等。通知大都属于下行文，有时也可以用作平行文，在不相隶属机关之间发挥知照相关事项的功能。作为下行文的通知常常具有多个主送机关，如《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发< 党政机关公文处理工作条例 > 的通知》（中办发〔2012〕14 号）的主送机关为“各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各总部、各大单位，各人民团体”。无论是作为下行文还是平行文，如果是普发性、周知性强的通知，可以不写主送机关。
15.通报。“适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。”通报的作者权限没有限制，所有的党政机关都可以使用，按照内容可以将通报分为表彰性通报、批评性通报和传达性通报等。在通报的写作中，通常需要标明主送机关，如《省政府办公厅关于第四届江苏省优秀年鉴的通报》（苏政办发〔2017〕100 号）的主送机关为“各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位”。对于主送机关，有些通报根据实际情况可以省略，比如周知性的关于事故处理情况或例行检查情况的通报。如国务院办公厅《2017 年第二季度全国政府网站抽查情况通报》（2017 年 7 月 25 日制发），就没有列出主送机关。（来源：应用写作 作者：史为恒）